Конституционные основы территорий с особым статусом в Российской Федерации

Актуальность диссертационного исследования обусловлена потребностями конституционно-правового осмысления происходящих в Российской Федерации преобразований в области механизма реализации основ конституционного строя.

В мировой и отечественной юриспруденции существует неоправданное разнообразие в понимании системы допустимых, не противоречащих основам конституционного строя правовых механизмов их реализации в особых условиях, вызванных природными, техногенными чрезвычайными ситуациямипричинами социального, политического, экономического характерацелью устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности государства.

В последние десятилетия увеличилось количество оснований для введения на отдельных территориях особых правовых положений: усиление терроризма в различных его формах, природные, техногенные катастрофы, экономическая и социальная нестабильность.

В России с каждым годом увеличивается число погибших от различных техногенных, природных, социальных ситуаций. Так, в 1991 г. было зарегистрировано 166 природных катастроф, в результате которых погибло 112, пострадало 13 486 человекпроизошло 364 аварии техногенного характера, в которых погибли 1023 и пострадали 2693 человека. Крупнейшее землетрясение в России за последние годы было в 1995 году на Сахалине, когда погибло более 2 тысяч человек.

Количество природных катастроф в 1997 г. по сравнению с 1996 г. увеличилось на 29,7%- количество аварий и катастроф техногенного характера по сравнению с 1996 г. возросло на 8,7%. В них погиб 1651 человек. Увеличивается количество пожаров и взрывов. Взрывы метана на шахтах ежегодно уносят жизни людей: 2 декабря 1997 г., авария на шахте «Зыряновская» в Кузбассе, погибли 67 человекв 2007 г. на шахте.

Юбилейная" на Ерунаковском угольном месторождении в Кемеровской области произошло два взрыва метана, погибло 39 человек- 8−9 мая 2010 г. взрыв на шахте ОАО «Распадская» погиб 91 человек, более ста человек пострадали, ущерб в 8,6 млрд. рублей.

Наиболее опасными по последствиям являются аварии: в угольной, нефтеи газодобывающей отраслях промышленностиметаллургии, химической, нефтехимической и микробиологической отраслях промышленности и на транспорте. В результате только одной аварии на линейной части магистрального нефтепровода Красноярск—Иркутск (март 1993 г.) разлилось около 25 тыс. мЗ нефти и были уничтожены десятки гектаров плодородной земли. Количество аварий на магистральных трубопроводах увеличивается. Небольшие выбросы и утечки углеводородов происходят постоянно. Протяженность магистральных нефтепроводов составляет около 50 тыс. км и нефтепродуктопроводов — 19,3 тыс. км. По статистике, 1−3% добываемой в России нефти теряется во время аварийных розливов.

Авария на подстанции «Чагино» в мае 2005 г. стала причиной веерного отключения электроснабжения в Москве, Подмосковье, Калужской и Тульской областях- 20 августа 2010 г. в результате нештатной ситуации на подстанции «Восточная» в Ленинградской области было нарушено энергоснабжение многих районов Петербурга и области. Без электроэнергии остались 2,5 млн. человек.

Ядерная катастрофа 7 уровня на Чернобыльской АЭС в 1986 г. -радиоактивные вещества были разнесены по всей Европе, а вредные выбросы во много раз превысили выброс от бомб в Хиросиме и Нагасаки- 17 августа 2009 года произошла авария на Саяно-Шушенской ГЭС, в результате которой погибли 75 человек.

По оценкам специалистов МЧС России, сегодня почти треть (27) субъектов Российской Федерации расположены на территориях, подверженных значительному риску природных и техногенных катастроф (I класс опасности).

Все это в совокупности представляет реальную угрозу конституционным основам государственного и общественного строя, правам и свободам граждан, государственной и общественной безопасности, государственному суверенитету и территориальной целостности государств.

Концепция уязвимости экономических систем к бедствиям и катастрофам дает ключ к пониманию механизма взаимосвязи чрезвычайных ситуаций, как основания введения особого правового положения и экономического развития, социального благополучия населения и страны. Выясняется, что генезис и тяжесть экономического ущерба от бедствий и катастроф зависит от государства, работы его органов.

Проблемы законодательного регулирования вопросов в сфере обеспечения жизнедеятельности и устойчивого развития общества на современном этапезащиты населения и территории, объектов экономики страны от новых угрозединства конституционного правового пространства и его сочетание с территориальной и государственной целостностьюохраны окружающей средыпрофилактика угроз и предотвращение причин использования особых правовых положений и режимов территорий, максимально быстрое и качественное восстановление нарушений ими вызванное требуют неотложного решения и приобретают особый характер в условиях становления в России правового государства и гражданского общества, являются немаловажной задачей органов публичной власти всех уровней.

Комплексной формой решения всех названных проблем, при надлежащем правовом и организационном обеспечении может стать, по мнению диссертанта, институт территорий с особым правовым режимом.

Первоочередными мерами в обозначенной сфере может стать вычленение уровней интеграции системы профилактики и противодействиявыработки критериев применения системы профилактических и восстановительных мерпределов ограничения прав человека при осуществлении указанных меризменение системы публичной власти, с учетом существующего разнообразия в понимании правомерности, соразмерности, целесообразности закрепленных и реализуемых мер.

Для того чтобы государственная власть не выходила за пределы конституционно закрепленных основ государства, общества, конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечивала их должную защиту, полномочия органов власти в обозначенной сфере должны быть предельно ясно закреплены в действующем законодательстве РФ.

Комплексный анализ действующего законодательства, судебной практики, право применения, свидетельствует о том, что состояние существующих механизмов в настоящее время не может в полной мере удовлетворять потребностям граждан, общества, целям развития государства.

Эффективность деятельности органов государственной власти оказывает прямое влияние и на ситуацию в общественно значимых сферах: правовой, социальной, экономической, экологической, демографической.

К сожалению, на сегодняшний день в научной литературе, несмотря на обилие научных источников по общим проблемам статуса территории, организации публичной власти, конституционных прав и свобод человека и гражданина, прослеживается некоторый недостаток внимания к комплексному исследованию и анализу проблем территорий с особым статусом. Существующие общие и специальные проблемы территорий с особым статусом нуждаются в дополнительном исследовании, всестороннем анализе научных концепций, принципов и положений отечественного и зарубежного законодательства. Совокупность названных причин обусловливает актуальность и значимость представленного диссертационного исследования, направленного на разработку теоретической базы, путей и средств решения существующих проблем конституционных основ, конституционно-правового закрепления и механизмов реализации территорий с особым статусом.

Цели и задачи диссертационного исследования.

В связи с актуальностью рассматриваемой темы, а также с отсутствием целостного подхода в разработке проблем территорий с особым статусом, диссертант определил в качестве цели исследования определение конституционных основ территорий с особым статусом в Российской Федерациивыявление правовых пробелов существующего правового регулирования указанных отношений и предложение основ правовой политики государства в сфере территорий с особым статусом в Российской Федерацииразработки основных элементов конституционно-правового механизма, направленного на решение проблем, возникающих в настоящее время при осуществлении особых статусов территорий в Российской Федерации.

Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

— провести комплексный сравнительно-правовой анализ понятия и видов территорий с особым статусом в Российской Федерации, выявить их наиболее характерные признаки и установить особенности, дать определение;

— на основе полученных данных анализа понятия и видов территорий с особым статусом установить их конституционно-правовое содержание, виды и принципы;

— осуществить сравнительный анализ и раскрыть сущность, преимущества и недостатки существующих в стране территорий с особым статусом с целью выработки теоретических обоснований их места и роли в реализации современных функций и конституционных основ российского государствапроизвести анализ системы публичной власти и ее трансформации при реализации особых статусов территорийструктуры органов государственной власти и местного самоуправления, специальных органов и должностных лиц, порядка их формирования, предметов ведения, полномочий и места в системе публичной власти соответствующей территории;

— рассмотреть содержание и выявить особенности правового статуса человека в условиях реализации особых статусов территорий, порядок и пределы ограничения конституционных прав и свобод человека, механизм их восстановления, выявить существующие недостатки и пробелы в действующем правовом механизме, а также предложить возможные пути их устраненияна основе анализа нормотворческой деятельности органов публичной власти, осуществляющих деятельность по реализации особых статусов территорий, сформулировать предложения по оптимизации их структуры и компетенции в исследуемой сфере.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией конституционных основ территорий с особым статусом в Российской Федерации.

Предметом исследования является законодательство РФ, судебная практика, нормы международного права и законодательство субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, касающиеся закрепления, содержания и механизма реализации особых статусов территорий в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы.

Следует отметить, что в отечественной юридической науке в настоящее время территории с особым статусом рассматриваются в рамках как конституционного, муниципального права, так и административного. Ряд поставленных в работе вопросов привлекал и привлекает внимание многих ученых-юристов, политологов, историков, представителей других общественных наук. Отдельные аспекты территорий с особым статусом фрагментарно разрабатывались многими отечественными юристами: f-srti'* ограничение прав человека, реализация принципа территориальной целостности, построения системы властных органов, управленческой функции. Однако обобщающего теоретического осмысления поставленных проблем территорий с особым статусом во взаимосвязи, в контексте обеспечения основ конституционного строя, в науке не проводилось.

При решении теоретико-правовых вопросов диссертационного исследования автор опирался на труды теоретиков Алексеева С. С., Матузова Н. И., Малько A.B., Порфирьева Д. Н., Спиридонова Л. И., Шамсумовой Э. Ф., представителей конституционного и муниципального права Авакьяна С. А., Баглая М. В., Брыкина Д. М., Забугина И. Р., Замотаева А., Козловой Е. И., Кутафина O.E., Черемных Г. Г., Хабриевой Т. Я., Чиркина В.Е.- административного права Ананьева Н. В., Купцова В. Н., Коньшина В. А., Насонова В .Я., Петрова К. С., Петрова С. М., Редкоус В. М., Строителева А. Н., Туманова Г. Аэкологического права Ануфриева Л. П., Дубовик О. Л., Жаворонкова Н. Г., Звекова В. П., Конова В. А., Лебедь C.B., Ралитной O.A., Шпаковского Ю. Г.,.

Правовые формы и методы осуществления функций Российского государства исследуются в работах Бабаева C.B., Бурмистрова A.C., Демичева Д. М., Кроткова Н. В., Марченко М. Н., Мелихова А. В., Навального C.B.- особые правовые статусы территорий в широком смысле исследованы в трудах Берга О. В., Гудкова A.B., Комаровой В. В., Ларичева A.A., Брежнева О.В.- проблемы построения и осуществления публичной власти на территориях с особым правовым режимом посвящены работы Алешкова И. А., Ананьева Н. В., Власенко A.A., Гессен В. М., Еременко В. И., Конюхова И. А., Темираева A.B., Темираева A.B., Устинова A.A.- специальные труды Воеводина Л. Д., Белова Г. А., Витрука Н. В., Топорнина Б. Н., Малининой М. С., посвящены правовому статусу личностипроблемам механизмов противодействия, профилактического и восстановительного характера особых правовых режимов территорий в том числе, посвящены работы Андреева И. А., Блинкова Е. В., Дубровина В. В., Горбунова Ю. С., Григорьева.

SfA").

B.H., Закирова P.A., Козацкой В. Э., Корякина В. М., Кокоева JI.T., Красавчикова JI.O., Лыкиной A.M., Рыбакова В. А., Ростокинского A.B., Соловьева В. Н., Трофимова Н. Д., Трунцевского Ю. В., Щедрина Н.В.

Отличительной особенностью настоящей диссертационной работы является комплексное исследование конституционных основ (порядка, принципов, содержания и механизмов реализации) территорий с особым статусом, как института конституционного права и комплексной формы реализации конституционных основ и функций российского государства на современном этапе его развития.

Методология и методика исследования заключается в изучении основных элементов территории с особым статусомв теоретическом обосновании положений по совершенствованию его конституционных основ.

Исследование основано на совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания. Также применялись следующие научные методы: системный анализ, исторический, логический, нормативно-логический, социологический, сравнительно-правовой, статистический методы, позволяющие комплексно решить цели и задачи диссертационного исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании проблем территорий с особым статусом в Российской Федерации и представлении авторской концепции конституционно-правового содержания территорий с особым статусом и механизма их реализации.

На всех этапах развития государства необходимо решать различные задачи и функции для удовлетворения объективных конституционных потребностей и всестороннего устойчивого развития, при сохранении единого правового пространства и территориальной целостности страны.

В связи с этим, диссертантом проведен системный анализ территории с особым статусом в Российской Федерации как носящей публично-правовой характер комплексной (организационно-правовой) формы осуществления государственных функций.

Теоретическое осмысление различных аспектов категории территории с особым статусом позволило диссертанту определить ее конституционно-правовое содержание и значимость в науке и практике конституционного права.

Автором выявлен и обозначен круг конституционно-правовых проблем в закреплении и механизмах реализации территорий с особым статусом в современной России и предложены возможные пути их решенияосновы правовой политики государства в сфере территорий с особым статусом в Российской Федерации.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Институт территории с особым статусом это совокупность норм конституционного права, закрепляющих и регулирующих: понятие и особый порядок его создания (определение и виды территорий с особым статусомоснования их введенияобщие и специальные принципы (создания, жизнедеятельности, прекращения) — субъектный состав, процедурыособые правила нарезания (определения) границ территории, их измененияправовое оформление) — реализацию и достижение поставленных целей (система органов публичной власти и их компетенцияособый статус органов публичной власти, создание специальных органовправовой статус участников правоотношений, не обладающих властными полномочиямипределы ограничения прав и свобод человека и гражданинаособые формы и методы регулирования общественных отношений во всех сферах) — прекращение и его правовые последствия (субъекты, основания, порядок, особенности правовых последствий и процедуры их оформления).

2. Предлагается использование термина «территорий с особым статусом» в широком смысле (все особые правовые статусы и режимы.

11 территорий), и в узком (исключительные, чрезвычайные, краткосрочные (как правило) особые правовые статусы территорий: военного положения, чрезвычайного положения, контртеррористической операции).

3. Территории с особым статусом — комплексная (организационно-правовая), носящая публично-правовой характер форма осуществления функции государственной и общественной безопасностизащиты территории Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности страныэкономической, налоговой, внешнеполитической и внутриполитической функции государства с целью обеспечения безопасности личности, общества и государствазащита интересов государства: безопасность в мирное время и во время чрезвычайной, военной ситуациизащита экономических интересовсохранение территорий и природызащита интересов в научно-производственной сфересоциально-политических интересов.

4. С целью обеспечения правового единства, целостности территории Российской Федерации предложена система общих и специальных принципов (создания, жизнедеятельности, прекращения) территорий с особым статусом.

В системе общих принципов особых правовых режимов территорий с особым статусом: принцип законности: законодательное санкционирование каждого случая введения (продления, отмены) особого статуса территориисоблюдение законности при его исполнениипринцип временного ограничения действияпринцип гласности, открытости, обнародования решений о введении, продлении и прекращении особого статуса территориипринцип адекватности, соразмерности избираемых и применяемых режимных мер целям введения особых на определённой территориипринцип гарантированности прав и свобод личности с учетом интересов государства по достижению целей особых статусов территорий, установлению законности и правопорядка (ограничение прав человека) и обеспечения интересов личности (защита прав человека) — принцип системности и комплексного использования политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер для достижения целей особых статусов территорийпринцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества — общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами для достижения целей особых статусов территорийпринцип минимизация и (или) ликвидация последствий особых статусов территорийпринцип неотвратимости наказания за нарушение правил особых статусов территорий.

Специальные принципы особых статусов территорий обусловлены целями их введения и закреплены только в отношении особого правового режима контртеррористической операции и государственной границы.

Особый правовой режим территории, на которой проводится контртеррористическая операция, основывается на следующих специальных принципах, закрепленных в законодательстве: единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операцийсочетание гласных и негласных методов противодействия терроризмуконфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участниковнедопустимость политических уступок террористам.

Особый правовой режим территории Государственной границы основывается на следующих законодательно закрепленных специальных принципах: договорное закрепление обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасностивзаимовыгодное всестороннее сотрудничество с иностранными государствамивзаимное уважение суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственных границмирное разрешение пограничных вопросов.

5. Диссертантом разработана система разносторонней классификации территорий с особым статусом по пятнадцати основаниям: по времени действия статусапо подчиненности юрисдикциипо учреждающему органупо уровню значимости (общероссийские, местного значения) — по возобновляемости статусапо основным территориям и территориям с прилегающей зоной (одноуровневый и двухуровневый режим территории) — по возможности досрочного прекращения особого статуса территориипо субъекту, определяющему границы территории с особым статусомпо предметупо инициатору созданияпо источнику закрепленияпо сфере примененияпо последствиямпо функциямпо способам закрепления.

6. Изменения в системе публичной власти на территориях с особым статусом могут быть выражены не менее чем в трех формах: в дополнительных полномочиях традиционных органов государственной власти и местного самоуправленияв создании органами публичной власти вышестоящего уровня, соответствующего уровня и ими совместно, специальных органов (должностных лиц) для осуществления определенных целями и задачами особого правового режима, полномочийв уменьшении форм непосредственного народовластия.

7. С целью поддержания единого правового пространства и защиты интересов государства, общества и граждан страны, унификации деятельности органов власти, целесообразно создание единого специального органа, комплексно занимающегося всеми территориями с особым статусом, целями деятельности которого могут стать: выявление причин для введения особых статусов территорий и их предупреждениеучастие в работе по реализации особого статуса территорииминимизация и ликвидация последствий причин введения, особого статуса территориивосстановление и компенсация нарушенных прав.

8. Вывод о том, что структура правового статуса человека в условиях особых статусов территорий не изменяется, являясь базовым понятием, динамично содержание правового статуса человека: ограничению подвергаются политические права, не защищаются личные права, отсутствует система их дополнительных гарантийпоявляются новые права и обязанности жителей территорий с особым статусомнекоторые социальные гарантии.

9. Система обеспечения защиты жизненно важных интересов человека, общества и государства это основанная на правовой политике государства система мер правового, организационного, политического и экономического характеранаправленных на предупреждение, предотвращение, пресечение, минимизацию последствий, защиту и восстановление нарушенных прав обстоятельствами введения особых статусов территорий.

10. Обоснована необходимость разработки и принятия:

10.1. Основ правовой политики государства в сфере территорий с особым статусом в Российской Федерации (Приложение 4);

10.2. Федерального закона Российской Федерации о порядке ограничения конституционных прав и свобод и порядке восстановления ограниченных конституционных прав и свобод и процедуре возмещения причиненного ущерба;

10.3. Ратификации Международной конвенции о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников от 4 декабря 1989 г.;

10.4. Указом Президента РФ, в целях поддержания единого правового пространства и реализации системы обеспечения защиты жизненно важных интересов государства, общества и граждан страны, унификации деятельности органов власти, создать единый специальный орган, комплексно занимающегося всеми территориями с особым статусом.

Цели деятельности: создание организационных условий для полной реализации особых статусов территорий, снижение соответствующих издержеквыявление причин для введения особых статусов территорий и их предупреждениесоздание и руководство комплексной государственной системой управления в ситуациях особых статусов территорийкоординация и интеграция действий на уровне органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества при реализации особых статусов территорийсоздание системы организация сбора, обработки и анализа информации, необходимой для установления приоритетов целей управления в рассматриваемой сфереопределения степени риска той или иной области хозяйственной деятельности, а также стихийных бедствий, социальных конфликтоввыбор стратегии деятельности с целью уменьшения риска и смягчения последствий особых статусов территорий, оценка эффективности предлагаемых мерстратегическое планирование применительно к таким ситуациямучастие в работе по реализации особого статуса территорииоперативное реагированиеминимизация и ликвидация последствий причин введения особого статуса территориисоздание системы восстановления и компенсации ущерба пострадавшим от особых статусов и режимовпогашение расходов на восстановление пострадавшего объекта.

11. Предложения по изменению действующего законодательства Российской Федерации:

11.1. Внести поправки в Конституцию РФ:

П. 1. ст. 67 Конституции РФ изложить в следующей редакции: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, недра, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними».

Статью 87 Конституции России дополнить п.4: «Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46 — 54 Конституции Российской Федерации».

П. 1. ст. 131 Конституции РФ изложить в следующей редакции:

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, в соответствии с федеральным законом. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, в соответствии с федеральным законом".

11.2. Статью 1. «Чрезвычайное положение» Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» дополнить п. 3) «Особым видом чрезвычайного положения является контртеррористическая операция — комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта, проводимых в срок не более тридцати суток с момента введения и незамедлительного сообщение об этом Президенту Российской Федерации, Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации».

11.3. Статью 1 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N 1-ФКЗ «О военном положении» дополнить п. 7 «Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46 — 54 Конституции Российской Федерации».

П. 5 статьи 7 исключить («5. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие применение мер, предусмотренных пунктами 1 и 2 настоящей статьи, могут быть приняты как в период действия военного положения, так и до его введения»).

11.4. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации». Преамбулу изложить в следующей редакции: «Настоящий Федеральный закон определяет статус континентального шельфа Российской Федерации и воздушного пространства над ним, суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Вопросы, относящиеся к континентальному шельфу Российской Федерации и деятельности на нем, не предусмотренные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами, применимыми к континентальному шельфу Российской Федерации.».

11.5. Федеральный закон от 14.03.1995 N ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Преамбулу изложить в следующей редакции: «Особо охраняемые природные территории — участки земли, недр, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.».

11.6. Федеральный закон от 28.09.2010 N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково». Дополнить Статью 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе «территория Центра является территорией муниципального образования со статусом городского округа».

11.7. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статью 82.2. изложить в следующей редакции: «Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково» в следующей редакции: «Территория инновационного центра «Сколково» является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково» устанавливаются Федеральным законом «Об инновационном центре «Сколково» .».

11.8. Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-Ф3 «О противодействии терроризму». П. 5 статьи 4 изложить в следующей редакции: «Контртеррористическая операция — комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта, проводимых в срок не более тридцати суток с момента введения и незамедлительного сообщение об этом Президенту Российской Федерации, Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации».

11.9. С целью реализации принципов территориальной целостности и неприкосновенностипринципа единства правового пространства, в действующее законодательство, закрепляющее особые правовые режимы территорий внести предлагаемые базовые принципы для всех особых правовых режимов территорий и специальные — в соответствии с их целямивнести соответствующие изменения и дополнения для минимизация, а в будущем — исключения подзаконного регулирования в обозначенной сфере.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Теоретические выводы и положения научного и прикладного характера, сформулированные по результатам комплексного диссертационного исследования, можно рассматривать как определенный вклад в теорию конституционного права по обеспечению конституционных основ Российской Федерации посредством использования института территорий с особым статусом в Российской Федерации.

В диссертации критически проанализированы конституционно-правовые основы особых статусов территорий, правотворческая практика органов государственной власти и местного самоуправления по определению компетенции и структуры органов муниципального звена, специально создаваемых органов и должностных лиц в обозначенной сфере.

На базе соответствующей научной аргументации автором предложен ряд конструктивных решений, заключающихся в совершенствовании нормативной основы особых статусов территорий, механизмов их реализации, позволяющих пересмотреть традиционные представления об этом институте: формирование единой специализированной законодательной основы осуществления всех особых статусов территорийзакрепление на законодательном уровне единой системы управления в этой сфереформирование отраслевой нормативной основы предупреждения оснований для введения особых статусов территорий (в узком смысле).

Предложенные автором теоретические положения, определяющие сущность и соотношение традиционной системы органов публичной власти и специально создаваемых органов (должностных лиц), могут иметь определенное значение в работе по дальнейшему совершенствованию организации публичной власти, повышению ее эффективности, а также способствовать дальнейшему научному изучению этого направления деятельности органов публичной власти. На основе мнений ученых и практических работников внесены предложения по совершенствованию компетенции органов публичной власти и структуры органов, исполняющих полномочия в данной сфере.

Выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию прав человека, их обеспечения, оснований ограничения, восстановления нарушенных прав в процессе реализации особых статусов территорий.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании политики государства в этой сфере правовых отношенийприменены при совершенствовании законодательства, при осуществлении ведомственного правотворчествав практической деятельности органов публичной власти в осуществлении организационно-управленческих мероприятий по реализации особых статусов территорийв учебном процессе юридических вузов страны, а также при повышении квалификации сотрудников государственных и муниципальных органов, представителей общественных объединений и иных институтов гражданского обществапри подготовке научно-методических и практических пособий для реализации особых статусов территорий, минимизации рисков их использования и последствий.

Апробация диссертации осуществлялась путем обсуждения ее результатов на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин НОУ ВПО Национального института Бизнеса.

Автор докладывал результаты исследований на ряде научно-практических конференций, в том числе: на VII Международной конференции «Вопросы теории и практики Российской правовой науки» конференции (Пенза, 2011 г.), ежегодной научно-практической конференции аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета (Москва, 2011 г.) и международной научно-практической конференции «Права человека и национальная безопасность» (Москва, 2011 г.) — международных научно-практических конференциях «Выборы и иные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: модернизация, эффективность, ответственность» (Самара, 2011 г.) и «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран» (Саратов, 2011 г.) — девятой Международной научной конференции «Высшее образование для 21 века» (Москва, 2012 г.).

По теме диссертации автором опубликовано в научных сборниках и журналах десять статей, в том числе четыре статьи в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.

Заключение

.

Диссертантом определено понятие территории с особы статусом. На определённой территории — введенный на основании природных и социально-биологических явлений (чрезвычайной ситуации) — характеризующийся усиленными полномочиями органов власти (созданием специальных органов, изданием специальных нормативных правовых актов, применением усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности) в целях восстановления и поддержания должного порядка общественной жизни, а также обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Предлагается авторская классификация особых правовых статусов территорий по девяти основаниям: по предмету (предметные, ориентированные на конкретные виды деятельности): режимы государственной безопасностиобщественной безопасностибезопасности осуществления тех или иных видов предметной деятельноститесно связанные с режимами обеспечения безопасности охранные режимырежимы обеспечения требуемого уровня результатов тех или иных видов производственной деятельностипо времени действия: постоянный и временный (ситуационный), который в свою очередь подразделен на краткосрочный (чрезвычайное положение) и долгосрочный (неограниченный во времени) — по территориальному критерию — действующий на территории РФ, субъекта РФ, части субъекта РФ, муниципального образования, части муниципального образованиярегиональные (заповедник, закрытые административно-территориальные образования), международныйпо инициатору создания — органы местного самоуправления (ЗАТО), Президент РФ (чрезвычайное положение), органы исполнительной властипо источнику закрепления: конституционные, установленные ФКЗ и.

ФЗпо сфере проявления: природные, биологические, техногенные, социально-политические, экономические, научно-техническиепо последствиям: превентивные, восстановительные, охранительныепо функциям: как форму реализации функции защиты территории, обеспечением обороны и безопасности страныкак форму реализации экономической, налоговой функцииформу реализации внешнеполитической политической функциикак форму реализации функции государственной и общественной безопасностикак комплексную форму осуществления нескольких функций государства (организационно-правовая) — по способу закрепления: скрытые и прямо предусмотренные (легальные) правовые особые статусы территорий.

Перед государством всегда стояла задача осуществления власти на территории государства, для выполнения которой традиционно использовалась политико-правовая природа государства (унитарное или федеративное) — административно-территориальное устройство как способ территориальной организации власти и особые статусы территорий, как исключение из общего правила.

С появлением новых функций государства, появляются новые формы осуществления функций государства, которые требуют пристального рассмотрения в силу смешения в них различных традиционно признанных форм — речь идет о территориях с особым статусом.

Территории с особым статусом создаются в целях восстановления и поддержания должного порядка общественной жизни, а также обеспечения безопасности личности, общества и государствав превентивных, экономических и иных целях.

Соотнеся современные функции Российского государства и формы их осуществления, диссертант называет особый статус территории государственной границы, закрытого административного образования — как форму реализации функции защиты территории Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности страныособый статус особо охраняемых природных территорий, исключительных экономических зон, наукоградов — как форму реализации экономической, налоговой функции Российской Федерацииособый статус территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации — форму реализации внешнеполитической политической функции Российской Федерацииособый статус территорий военного положения, чрезвычайного положения, контртеррористической операции — как форму реализации функции государственной и общественной безопасности;

Особый статус территорий как форма осуществления функций государства, может быть охарактеризована как комплексная: организационно-правовая.

В силу комплексности института особого статуса территории, как форма он осуществляет несколько функций государства.

В связи с особыми функциями, зачастую несколькими, на одной ограниченной территории с особым статусом существует наслоение различных правовых статусов и режимов.

Проведена горизонтальная классификация особых статусов территорий по восьми основаниям и вертикальная.

Отмечена проблема выделения особого статуса экологически неблагополучной территории.

Особо рассматривается проблематика скрытых особых статусов территорий. Скрытый (прямо не закрепленный в законодательстве) особый статус территории связан с осуществлением органами публичной власти вышестоящего уровня полномочий органов публичной власти нижестоящего уровня. К ним можно отнести особый статус территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, во время работы на цЧР, упомянутой территории временной финансовой администрациипрямое президентское правление.

Диссертантом определен особый статус территории как комплексная организационно-правовая форма осуществления функций государства, имеющая публично-правовую природу.

Выделены признаки особого статуса территории:

Специальное регулирование: законодательная закрепленностьиздание специальных нормативных актовособый порядок правового регулирования для достижения определенной целиособая направленность правового регулирования конкретных областей общественных отношений.

Особый порядок создания: требования к основанию введения, субъектному составу, процедурамособые правила нарезания (определения) границ территории, их изменениянесовпадение (как правило) территории и границы территорий с особым статусом, с границами субъектов Российской Федерации и границами их административно-территориальных единиц, входящих в их составс границами муниципальных образований. Исключением может быть территория наукограда, изначально организуемая в границах муниципального образованиятерритория единицы с особым статусомтерритории бывших субъектов, утративших статус таковых при объединении субъектов Российской Федерации.

Особый порядок реализации (существования): действие в определенных, ограниченных во времени и пространстве границахособый набор юридических средств и определенное их сочетаниеналичие особых прав и обязанностей у субъектов правоотношений (у определенных субъектов (государства и представителей власти) расширение прав одной группы, ограничений прав другой группы) — создание специальных органов власти;

Особый порядок прекращения и его правовые последствия: особый правомочный на прекращение субъектный состав, особые правила и процедурыгосударственное принуждение в случае нарушения режима.

Диссертант предлагает общие и специальные принципы (создания, жизнедеятельности, прекращения) особых статусов территорий в широком смысле.

Основания, принципы введения особого статуса территорий, основы системы организационных мер и гарантий прав личности должны являться нерушимыми, фундаментальными, которые ни при каких обстоятельствах не могут быть трансформированы исполнителями.

Организационно-правовые, организационно-технические элементы особого статуса территории представляются более динамичными, изменяемыми исполнительной властью (в идеале — в рамках предоставленных законом возможностей).

Диссертант исходит из того, что государственное управление понимается в узком смысле (осуществляемое исключительно исполнительной властью), и в широком смысле — отношения государственного управления проявляются и в двух других ветвях властизаконодательной и судебной (касается это как внешне, так и внутриорганизационных отношений соответствующих органов). Функции государственного управления могут осуществляться не только органами всех ветвей власти, но и при соблюдении требований законодательства, органам местного самоуправления и иным, уполномоченными на то в установленном порядке организациям.

Изменения в системе публичной власти на территориях с особым статусом могут быть выражены не менее чем в трех формах: в дополнительных полномочиях традиционных органов государственной власти и местного самоуправленияв создании специальных органов (должностных лиц) для осуществления определенных целями и задачами особого правового режима, полномочийв уменьшении форм непосредственного народовластия.

Характерными чертами специальных органов, создаваемых на территории с особым статусом, являются: порядок формирования специального органа не соответствует территориальным основам уровней публичной властиформирование исключает участие населения в этом процессеотсутствуют консультации с органами власти территории, на которой вводится особый статус.

Проводится классификация органов, специально создаваемых на территории с особым статусом, по следующим основаниям: по создаваемому органу (созданные органами публичной власти соответствующего уровнясозданные органами публичной власти вышестоящего уровнясозданные совместно органами публичной власти соответствующего и вышестоящего уровня) — по времени действия (определенного и неопределенного действия) — по способу принятия решений (индивидуальные и коллективные) — по сфере деятельности (узкого профиля и широкого профиля).

Отмечая неоправданную широту субъектов введения и осуществления особых статусов территорий, диссертант предлагает создать единый специальный орган, комплексно занимающегося всеми особыми статусами территорий, и определяет цели его деятельности.

Предлагается понятие системы обеспечения защиты жизненно важных интересов человека, общества и государства, ее составляющих частей.

Одна из них — организационная часть. В ней особую роль играют системы специальных органов, должностных лицв силу приближенности к населению и объектам — полномочия органов местного самоуправленияобщественный контроль — общественные объединения и иные институты гражданского общества, коллективные и индивидуальные права граждан в обозначенной сфере.

В рамках регулирования правовых мер системы обеспечения защиты жизненно важных интересов человека, общества и государства посредством использования особого статуса территории, выделены проблемные моменты и предложены возможные пути их правового решения.