Актуальность исследуемой темы. Конец XX — начало XXI века в нашей стране характеризуется процессом становления новых институтов публичного управления, адекватных современному уровню развития российского общества. Процесс этот идет в сложных условиях. Прежняя машина советского тоталитарного государственного управления разрушена, а институты подлинно демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. На этом пути уже обозначились проблемы, которые тормозят поступательное развитие общества. Речь идет в первую очередь о бюрократизации государственного аппарата, низкой эффективности его работы, волоките, коррупции, взяточничестве, других должностных преступлениях. Все это порождает социальную апатию граждан, их неверие в результативность проводимых государством мероприятий, правовой нигилизм.
Поиск путей обновления российской государственности предполагает анализ отечественного опыта реформирования институтов власти, государственного управления и правового регулирования в России, изучение места и роли самих управленцев на разных этапах развития отечественной государственности, уяснение методов и способов, с помощью которых государство управляло проживающими на его территории людьми. Это позволит избежать повторения ошибок прошлого и не утратить то положительное, что было достигнуто в политико-правовой мысли и юридической практике России в предыдущие столетия, поможет глубже понять современные проблемы государственного управления и местного самоуправления, а значит, и разработать рекомендации по их дальнейшему совершенствованию.
Наиболее содержательным периодом развития России в плане осуществления реформ и контрреформ публичного управления являются ХУШ-Х1Х века.
Именно в это время происходили крупные преобразования государственного управления, обеспечившие перерастание самодержавия в абсолютизмликвидацию прежней замкнутости служилого класса за счет притока в него выходцев из других сословийосуществление управления бюрократическим аппаратом, построенным на основе строгой централизации и иерархиисоздание регулярной армии, развитие промышленности, торговли, образованияпоявление общественного сословного управления, суда присяжных и др.
В это же время происходил и отказ от реформ: внедрялся командный, и даже деспотический, стиль управленияосуществлялась «полицеизация» управления, особенно местногоутверждался режим административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящихусиливался крепостнический гнетигнорировался зарубежный конституционный опыт организации управления, движения к гражданскому обществу, к всесословному представительному управлению.
Усиление самодержавной власти вело к углублению кризисного состояния системы абсолютистского правления, усилению диспропорций в политическом и экономическом развитии страны, возникновению ситуации прогрессировавшего кризиса власти и накоплению огромного потенциала массового социального недовольства.
Степень разработанности темы. Анализ процессов государственно-правового строительства в ХУШ-Х1Х веках, реформирования системы публичного управления в эпоху Петра Великого, Екатерины П, Александра II, а также контрреформ в периоды правления их преемников, достаточно подробно представлен в трудах: В. А. Александрова, Ю. Г. Алексеева, Е. В. Анисимова, Т. Г. Архиповой, И. Д. Афанасенко, Х. Баггера, В. Быстренко, МЛ. Геллера, Ю. Г. Голая, Н. Ф. Демидовой, И. Дитятина, В. Б. Ельяшевича,.
Н.П.Ерошкина, В. В. Куликова, В. Б. Макарова, А. В. Манько, Л. П. Марнея, Д. Л. Мордовцева, К. А. Неволина, В. Н. Пашкова, Л. Ф. Писарысовой, Л. Ф. Писарьковой, Н. Н. Полянского, А. В. Понеделкова, Ф. И. Попшева, Ф. И. Поташева, Х. Рэгсдейла, А. Н. Сахарова, Е. М. Собко, В. Н. Строева, Л. А. Тихомирова, И. А. Христофорова, А. Л. Шапиро, В. В. Шелохаева, Л. Е. Шепелева, С. О. Шмидта, Н. Я. Эйдельмана, Ю. М. Эскина и др.
Первостепенное значение для выводов, сформулированных в настоящем исследовании, имели дореволюционные и современные трактовки государственности, государственного управления, политико-территориального устройства, содержащиеся в фундаментальных исследованиях российских и зарубежных правоведов, и в частности, Н. Н. Алексеева, С. С. Алексеева, С. А. Авакьяна, Ю. Е. Аврутина, А. Я. Антоновича, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Э. Н. Берендтса, Г. Дж.Бермана, А. М. Величко, М.Ф.Владимирского-Буданова, В. М. Гессена, Ю. И. Гревцова, А. В. Зиновьева, Н. М. Золотухиной, Д. А. Керимова, А. Ф. Кистяковского, А. Е. Козлова, Е. И. Козловой, Н. М. Коркунова, О. В. Мартышина, В. Т. Пашуто, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, А. Г. Хабибуллина, Т. Я. Хабриевой, H.A. Халфиной, Л. Штейна, М. М. Шпилевскиого, Б. Н. Чичерина, В. Е. Чиркина, И. О. Чистякова и др.
Отмечая высокую степень разработанности общей проблематики темы исследования, следует признать, что многие важные вопросы государственного управления и местного самоуправления в России рассмотрены, тем не менее, фрагментарно, не снята дискуссионность в освещении ряда фундаментальных фактов отечественной политико-правовой истории. Далеко не всегда в имеющихся работах историко-правового характера прослеживается «связь времен», в силу чего формулируемые выводы не могут быть востребованы современной практикой государственного строительства в России.
Объектом исследования является организация публичного управления в Российском государстве в ХУШ-Х1Х веках (институты и механизмы государственного управления и местного самоуправления, их функционирование, взаимодействие и правовое оформление).
Предметом исследования являются исторические факты и процессы, обусловливающие генезис содержания и форм публичного управления, его реформирования в условиях абсолютной монархии, включая социально-исторические, политико-правовые, этнические и геополитические факторы, сыгравшие роль предпосылок формирования моделей государственного устройства России в ХУШ-Х1Х веках.
Главная цель исследования заключается в выявлении закономерностей развития и характера трансформации Российского государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений, органов и правовой системы, складывавшихся под влиянием факторов политои правогенеза российской государственности.
Достижение поставленной цели определило постановку и решение следующих задач: исследовать основные политические, экономические, геополитические, социальные факторы, лежащие в основе эволюции публичного управления в контексте формирования и развития российской государственности и права в условиях абсолютной монархии;
— исследовать социально-правовые предпосылки реформ Петра I, раскрыть основные черты формирования системы публичного управления в первой четверти ХУШ века;
— исследовать эволюцию и особенности государственного управления и государственного строительства в послепетровский период политико-правовой истории России;
— охарактеризовать общее и особенное в проведении реформ и контрреформ государственного устройства России в ХУШ — XIX веках;
— определить тенденции и характер самоуправления в России на всем протяжении исследуемого периода.
Методологическая основа исследования. В основу исследования автором были положены принципы познания социальных явлений, в том числе политико-правовых идей, теорий и концепций, в их историческом развитии и, вместе с тем, во взаимосвязи и взаимообусловленности, с позиций теории и практики, истории и современности. При этом использовались различные методы познания, среди которых доминирующее значение отводилось общенаучным методам: диалектическому (в аспекте взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного» и «конкретного»), системно-структурному, методам абстрагирования, анализа и синтеза. Важная роль принадлежала таким специальным методам, как функциональный, конкретно-исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, психологический.
Теоретическую основу исследования составили труды указанных выше отечественных ученых в области теории и истории права и государства, истории правовых учений и других отраслей юридической науки.
Эмпирическую базу исследования включали: Полное собрание законов Российской империи, Указы и распоряжения Высочайшей власти, специальные административно-правовые акты, инструктивные указания и распоряжения министерств и иных главных ведомств, касающиеся управления территориями Российской Империи, а также широкий комплекс различных историографических и архивных материалов,.
Научная новизна исследования вытекает из характера поставленных исследовательских задач, которые обусловлены пробельностью и противоречивостью трактовок различных исторических этапов формирования системы управления и правового регулирования в Императорской России.
В предлагаемом исследовании становление и развитие системы государственного управления в России в период абсолютизма рассматриваются в контексте цивилизационного (культурно-исторического) подхода на основе генезиса права, геоэтнокультурогенеза, духовных процессов и геополитических факторов, определявших развитие отечественной государственности. Этим данное исследование отличается от преобладающего числа других исследований, которые строятся на основе аналогий с европейским историческим процессом и искусственного подгона фактов под теорию общественно-экономических формаций и классовой борьбы.
В работе рассмотрены: особенности формирования имперской государственности и абсолютизма власти при Петре I, сильные и слабые стороны осуществленных им реформпричины дворцовых переворотов и эволюция системы публичного управления в 1725—1762 гг.- государственно-правовые реформы публичного управления в период царствования Екатерины IIпроекты реформирования государственного управления в первой четверти XIX векастановление и правовое оформление министерской системы управления в первой половине XIX векареформы системы публичного управления, проведенные Александром II в 60−70 годах XIX века и контрреформы публичного управления, осуществленные в 80-х годах XIX века Александром III. На этой основе сформулированы общие выводы о причинах низкой эффективности проводимых в Императорской России реформ публичного управления.
Эволюцию системы публичного управления в России автор рассматривает в рамках двух этапов:
1) ХУ1П век: становление Российской государственности и системы публичного управления в условиях абсолютной монархииреформы Петра I и Екатерины II, контрреформы их преемников;
2) XIX век: развитие Российской государственности и системы публичного управления в условиях духовного и культурного подъема общества, роста национального самосознанияформирование новых идейных и политических ценностейреформы Александра II и контрреформы системы публичного управления в России во время правления Александра III.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражена научная новизна исследования, содержатся новые концептуальные подходы и выводы:
1. Реформы публичного управления, осуществленные Петром I, помимо положительного, несли в себе и отрицательный эффект, что явилось основой для последующего отхода от них, череды дворцовых переворотов, народных волнений и восстаний. Этому способствовали: игнорирование российских особенностей и применение государственного принуждения при осуществлении реформопора на личную гвардию и служилое дворянство в противовес родовитой аристократиипостоянное разбухание бюрократического аппарата и частое изменение его структуры и функцийнепоследовательная политика в отношении крестьянствавведение многочисленных повинностей и налогов, разорявших населениеустановление порядка назначения преемника царствующим монархом.
2. Причиной дворцовых переворотов в 1725—1762 гг. являлись противоречия между различными дворянскими группировками по отношению к петровскому наследию. Если служилое дворянство выступало за упрочение абсолютизма, то родовитая аристократия стремилась к ограничению власти монарха. Условиями, способствовавшими совершению дворцовых переворотов, являлись: активная роль гвардии в политической жизни странынерешенность проблемы престолонаследияотчужденность народных масс от политики и их пассивность.
3. Значительная часть мероприятий во внутренней политике Петра III отвечала назревшим потребностям русского общества. Изданные им законодательные акты внесли конструктивный вклад в развитие страны и показали серьезность его намерений и волю к реформам (отмена обязательной государственная службы дворянзамена внесудебного произвола нормальным судебным разбирательством по делам политического обвинениясоздание Императорского совета как коллегиального носителя самодержавной властиосвобождение монастырских крестьян от прежних крепостей, наделение их землей и перевод в ведение государства с выплатой ежегодной подушной податиотмена законов, дискриминировавших неправославных крестьянпоощрение торгово-промышленной деятельности и купечестварасширение применения вольнонаемного труда на мануфактурах).
4. Отличительными чертами административных реформ Екатерины II являлись: ориентация системы государственного управления на укрепление самодержавия и выражение интересов дворянствадальнейшая централизации и бюрократизации всех этажей управленческой системыусиление крепостничестваохрана вотчинной, поместной собственностисохранение сословности- «полицеизация» управленияпредоставление дворянству и городам права самоуправления и корпоративной организации, при функционировании на основе законов и под контролем царской администрацииограждение Империи от западных революционных идей, связанных с конституцией, представительными парламентскими учреждениями, правовым государством и гражданским обществом.
5. Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60−70-х годов, проведенные Александром И, были осуществлены в интересах сохранения короны. Они явно запоздали и уже не совпадали с чаяниями народа. Государство радикально реформировано не было. Идя на послабления режима, императорская власть сохранила без заметных изменений: природу абсолютистского, самодержавного управленияпределы функций, методы высших, центральных и местных органов государственного управленияпомещичье землевладениеразличные сословные институтыконтроль царской администрации во всех государственно-правовых сферах. Серией указов и следовавших за ними разъяснениями власть стремилась снизить эффективность реформ. Таким образом, сохранялись фундаментальные основы для сдвига «вправо» по всем направлениям социального, политического и правового развития Империи. Реформы не только не устранили, но и обострили перманентное противоречие между властью и обществом. Ограниченность и дворянский характер реформ стимулировали развитие взглядов и действий радикального характера.
6. Реформы публичного управления, проводившиеся в России на протяжении ХУШ-Х1Х вв., характеризуются следующим:
— реформы начинались с большим опозданием и тогда, когда-либо обозначалось значительное отставание в экономическом отношении от Западной Европы, либо назревал или происходил социальный взрыв, грозящий правящему классу утратой его привилегий;
— реформы разрабатывались узким кругом лиц и имели целью модернизацию публичного управления при сохранении фундаментальных основ самодержавия;
— содержание реформ, их глубина, методы проведения в жизнь зависели от воли монарха, его взглядов, представлений, готовности идти на уступки народу;
— реформы осуществлялись при опоре на государство: его армию, полицию, бюрократический аппарат;
— реформы проводились непоследовательно, при частой корректировке системы органов государства, их внутренней структуры, назначения и функций;
— реформы органов местного управления не сопровождались предоставлением им достаточных материальных средств для нормального функционирования;
— реформы не могли не затрагивать сферу подготовки кадров, поскольку экономика и само публичное управление требовали грамотных специалистов. Это вело к пополнению рядов тех, кто понимал несправедливость существующего строя и необходимость его ликвидации;
— частичные, непоследовательные реформы публичного управления, консервирующие отжившие свой век институты, приводили к накоплению отрицательного потенциала в обществе, порождали социальную апатию, правовой нигилизм, народные волнения, бунты, восстания, крестьянские войны, терроризм и пр.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы, обладая элементами научной новизны, развивают и дополняют ряд разделов истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений. Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для политологии, социологии, психологии, а также отраслевых юридических наук.
Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы: при реформировании системы публичного управления в современной России, в дальнейших научных исследованиях государства и права России периода абсолютной монархии, в преподавании истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений, при разработке спецкурсов по истории российской государственности.
Апробация результатов исследования. Диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права факультета права и экономической безопасности Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора по исследуемой проблематике.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет, цель и задачи исследования предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы.
Выводы:
1) Александр III предпринял ревизию реформ посредством утверждения режима административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих. В этих целях были приняты: «Положение о мерах охранения государственного порядка и общественного спокойствия», указ об учреждении института «земских начальников»;
2) была подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и особенно общественного управления. Новые «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и «Городовое положение», существенно ограничили права местного самоуправления. В местностях, переводимых на режим усиленной и чрезвычайной охраны, резко расширялись полномочия губернаторов и полиции;
3) полицеизация публичного управления, нараставшая на протяжении XVIII—XIX вв.еков достигла своего апогея;
4) усилились диспропорции политического и экономического развития страны, что вызвало рост недоверия к власти, увеличило запас ненависти к самодержавию, обнажило глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировало подпольную революционную оппозицию, непримиримый характер ее действий вплоть до экстремизма, террора;
5) закономерно складывалась ситуация прогрессировавшего кризиса власти и накопления огромного потенциала массового социального недовольства, корректировка реформ в духе абсолютизма вела Россию к революции.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Исследовав историю государственного управления в России в период абсолютной монархии можно констатировать следующее.
К концу XVII века система государственного управления сословной монархии вступила в сложный этап модернизации всей политической системы страны, ее институтов и управленческого аппарата, их приспособления к потребностям сложившегося самодержавия. Темпы этой модернизации с ее противоречиями не успевали за возраставшим усложнением задач государственного управления, ростом территорий, процессом сословной трансформации общества и новыми геополитическими задачами. На повестке дня стояла проблема коренной реорганизации центрального и местного управления, которая бы определила окончательный выбор между развитием самодержавия как выразителем сословных интересов и утверждением абсолютизма. Россия пошла по второму варианту развития.
Преобразование государственного управления осуществил Петр I. Его реформы провели к тому, что:
— царь, принявший титул Императора, стал абсолютным монархом, а Россия заняла ведущие позиции среди других государств Западной Европы;
— управление государством стало обеспечиваться бюрократическим аппаратом, построенным на основе строгой централизации и иерархии, подробной регламентации правового положения чиновников и распространения на систему государственных учреждений военного законодательства;
— прежняя замкнутость служилого класса была ликвидирована. Табель о рангах открыл путём выслуги доступ в среду шляхетства людям других сословий. С другой стороны, закон о единонаследии открыл выход из дворянства в купцы и духовенство. Дворянство России стало военнобюрократическим сословием, права которого создаёт и наследственно определяет государственная служба, а не рождение;
— законодательные меры Петра, не расширяя существенно сословных прав дворянства, в значительной мере изменили его обязанности. Военное дело, бывшее в московские времена повинностью узкого класса служилых людей, становится теперь повинностью всех слоёв населения. Дворянин петровских времён по-прежнему обладает исключительным правом землевладения, но вследствие указов о единонаследии и о ревизии на него возлагается ответственность перед государством за податную исправность своих крестьян.
Реформирование государственного управления имело не только положительные, но и отрицательные последствия:
— отсутствие четкого плана реформ и методов их осуществления привело к тому, что некоторые из них не были доведены до конца, а отдельные лишенные условий для жизненного развития были свернуты;
— использование в качестве образцов для проведения реформ в России моделей управления, принятых в Западной Европе, без учета российских особенностей встретило сопротивление в различных слоях общества и стало возможным только в результате применения государственного принуждения;
— установление порядка, при котором все государственные учреждения — высшие, центральные, местные, законосовещательные, исполнительные и судебные — имели свой единственный источник в лице Императора, принимавшем решения по всем принципиальных вопросов, порождали безответственность должностных лиц;
— частое изменение структуры и функций государственного аппарата порождали неуверенность чиновников в завтрашнем дне и соответственно не стимулировали какую-либо инициативу с их стороны;
— формирование бюрократического элитного слоя, постоянное разбухание аппарата управления вело к удорожанию его содержания, волоките, взяточничеству и казнокрадству;
— внедрение коллегиальных основ управления вместо единоначалия, на котором базировалась приказная система, не в полной мере себя оправдало. Коллегии не только не смогли преодолеть пороков, присущих ранее существовавшим приказам, но и превзошли их в этом отношении;
— непоследовательная политика в отношении крестьянства, с одной стороны, ограничивавшая произвол помещиков, а с другой — ужесточавшая меры против беглых крестьян, позволявшая отдавать крестьян в рекруты, приписывать их к мануфактурам, увеличивать барщину и оброк, ухудшала и без того тяжелое положение крестьянства;
— введение многочисленных повинностей и налогов в пользу государства при одновременном сохранении повинностей в пользу помещиков привело к обнищанию широких народных масс и как следствие — к народным восстаниям, подавляемым жестокими мерами;
— опора на служилое дворянства в утверждении абсолютистского самодержавия порождала конфликт между его интересами и интересами родовитой аристократии, стремившейся к ограничению самовластия ' монархов, и, как следствие вела к нестабильность режима;
— создание личной гвардии, принимавшей участие в решении государственных вопросов, дало ей основание определять впоследствии, кто достоин занять российский престол, а кто не достоин;
— изменение порядка престолонаследования создало предпосылки для кризиса верховной власти.
После смерти Петра Россия встала перед выбором дальнейшего пути развития. К этой критической точке Россию подвел сам Петр. В ходе проводимых им реформ к активной политической жизни были вызваны люди, которые дышали уже иным цивилизационным воздухом и должны были рано или поздно поставить под сомнение политические рычаги, используемые Петром для достижения своих замыслов по превращению России в подлинно европейскую державу. Первые признаки этого мы видим в оппозиции Петру со стороны его сына, царевича Алексея, и поддерживавших его некоторых ближайших сподвижников Петра. Это же просматривается в череде дворцовых переворотов, последовавших с 1725 по 1762 гг. Причинами дворцовых переворотов являлись:
— противоречия между различными дворянскими группировками по отношению к петровскому наследию. Раскол произошел не по линии принятия или непринятия реформ. И так называемое «новое дворянство», выдвинувшееся в годы Петра благодаря своему служебному рвению, и аристократическая партия пытались смягчить курс реформ, надеялись в той или иной форме дать передышку обществу, а в первую очередь, — себе. Но каждая из этих групп отстаивала свои узкосословные интересы и привилегии. Служилое дворянство выступало в поддержку абсолютизма, родовитая аристократия стремилась ограничить власть царя в пользу сословных органов. Это и создавало питательную почву для внутриполитической борьбы, которая, как правило, чаще всего сводилась к выдвижению и поддержке того или иного кандидата на престолактивная роль гвардии в политической жизни страны, контролировавшей соответствие личности и политики монарха тому наследию, которое оставил первый Император России;
— нерешенность проблемы престолонаследия в связи с принятием Указа 1722 г., сломавшего традиционный механизм передачи власти. Ликвидировав автоматическое наследование по мужской линии и введя право свободного выбора наследника правящим сувереном, Петр широко открыл двери непредвиденности при каждой смене монарха;
— отчужденность народных масс от политики и их пассивность.
Период дворцовых переворотов ознаменовался расцветом фаворизма.
Фавориты играли огромную роль в формировании государственной политики. В целом же фаворизм был противоречивым явлением. С одной стороны, он был показателем зависимости дворянства от монарха, а с другой своеобразной попыткой приспособления государства к запросам дворянства, политическая сила которого в рассматриваемый период неизмеримо возросла.
Определяющим в деятельности монархов в рассматриваемый период было укрепление самодержавия. Этому способствовала централизация системы государственного управления снизу доверху, формирование служилой бюрократии преимущественно из среды дворян, которые поддерживали и укрепляли самодержавную власть. Бюрократия становилась элитным слоем, вышедшим как из старой аристократической части господствовавшего сословия, так и из новых дворян, выдвинувшихся по своим личным качествам.
Внутренняя политика с 1725 по 1762 гг. отличалась неустойчивостью, а элементы государственного механизма нестабильностью. Относительная стабильность сохранялась в органах, ведавших безопасностью режима, а также в учреждениях, обеспечивавших сбор налогов и податей в государственный бюджет. Государственное управление отразило и такое уникальное явление российской истории, как феминократию, не имевшую прецедента как в отечественной, так мировой истории.
Оформившаяся к середине XVIII века коллегиальная система управления была «пестрой». Ее центральные государственные учреждения (коллегии, приказы, канцелярии) различались структурой и полномочиями и в целом находились в состоянии кризиса.
Законодательная и управленческая деятельность преемников Петра I носила про дворянский характер. Основные задачи государственного управления решались в интересах дворянства, обеспечивали расширение его прав и привилегий при одновременном усилении крепостнической системы. В это время установилась рыночная цена на крепостных крестьян. Было законодательно закреплено право, продавать крестьян без земли. Крестьяне потеряли право иметь недвижимую собственность, выступать в качестве поручителей, торговать без особого разрешения помещика и т. д. Жизнь крепостных определялась вотчинными инструкциями, регламентировавшими не только повинности крестьян, но их хозяйственную инициативу, семейную и духовную жизнь.
Социально-экономические и политические условия развития России в 20−60-х годах XVIII века требовали преобразования властных структур и их совершенствования. Но при довольно быстрых сменах властителей крупные реформы петровского времени не могли продолжаться.
Череда дворцовых переворотов 1725—1762 годов ослабила российскую государственность, все уровни управления. Стране нужна была крепкая власть, которая обеспечила бы экономическую и политическую стабилизацию, способствовала прогрессу во внутренней и внешней политике. Эти задачи выпало решать Екатерине II. Государственное управление в период ее правления было направлено на укрепление власти абсолютного монарха и отличалось еще большей централизацией и бюрократизацией, чем в предшествующее время.
Все преобразования, осуществленные Екатериной II, имели ограниченный характер. Самодержавный принцип управления, крепостное право, сословный строй оставались незыблемыми. Крестьянская война Пугачева (1773—1775), события во Франции (взятие Бастилии (1789 г.) и казнь короля Людовика XVI (1793 г.)) не способствовали углублению реформ. Они шли с перерывами и в 90-е гг. прекратились вовсе.
В ходе административных реформ, осуществленных Екатериной II, были реорганизованы высшие и центральные органы управленияучреждено новое административное устройство государстваусовершенствовано губернское и городское управление;
Дворянству и жителям городов были жалованы права самоуправления и корпоративной организации, при функционировании на основе законов Империи и под контролем царской администрации. Введено крестьянское общественное управление, действовавшее под руководством административно-полицейских органов.
Была осуществлена «полицеизация» управления, особенно местного, уездного, которое возглавили полицейские чины, появились специальные полицейские «управы благочиния».
Церковь оказалась надежно встроенной в систему государственной власти и управления, окончательно превратилась в обособленную часть самодержавного управления, выполнявшая не только религиозные, но и охранительные по отношению к самодержавию функции.
Система государственного управления реформировалась чисто императорско-административными методами. Были проигнорированы прогрессивные идеи западных и отечественных мыслителей-просветителей, депутатов «Уложенной комиссии" — зарубежный конституционный опыт организации управления, движения к гражданскому обществу, к всесословному представительному управлению.
Реформы управления не ослабили остроты внутренних социальных противоречий, не избавили Империю от потрясений, вызванных разложением средневековых институтов и стремлением спасти их применением исполнительно-деспотического давления.
Павловская «контрперестройка», направленная на внедрение во все уровни управления деспотических начал, на усиление бюрократической централизации, жесткой регламентации организации и деятельности управленческих структур, обнаружила неустойчивость самодержавно-абсолютистского государственного управления, организационную слабость его звеньев.
Усилия Екатерины II и Павла I в сфере управления носили ярко выраженный, охранительно-традиционалистский характер: укрепляли феодальные устои, консерватизм системы государственного управлениянеадекватно отражали назревавшие объективные потребности XVIII векасоздавали предпосылки для дальнейшего отставания страныотдаляли.
Россию от Запада, где реформистскими и революционными способами распространялись и утверждались демократические процессы. На эти процессы власть реагировала предельно жестко. Преследовалось любое свободомыслие, сурово наказывались российские просветители, активизировался полицейский сыск, ужесточались наказания за преступления. В России сложился режим «военной и полицейской диктатуры».
Деятельность Павла I по усилению самодержавной власти углубляло кризисное состояние системы абсолютистского правления, которая не смогла избавить Россию от нового обострения противоречий, антикрепостнических выступлений на рубеже ХУ1П-Х1Х веков, кровавой смены верховной власти весной 1801 года.
Революционное новаторство европейского управления, тем не менее, откликалось в России. Проекты модернизации власти появлялись и в среде аристократии, и в среде простого дворянства. При этом обозначилось три основных направления: либеральное, демократическое и консервативное.
Так, несовершенство и несправедливость общественного устройства сторонники либерализации власти и управления предлагали устранить за счет введения конституционной монархии, функционального разделения органов законодательной, исполнительной и судебной власти, создания всесословных представительных учреждений в центре и на местах, ведомственной системы по всей вертикали исполнительной власти, наделения сословий политическими и гражданскими правами.
Представители демократической общественности считали необходимым установление республиканской формы правления, построенной на принципах народного представительства снизу доверху, гражданском представительстве во всех звеньях системы управления, разделения властей, подотчетности и ответственности должностных лиц перед народом, их сменяемости, равенства всех граждан перед законом.
Сторонники консервативного традиционализма исходили из самобытности российского государственного устройства, стремились сохранить средневековые устои самодержавного управления, допускали лишь отдельные административные изменения, как вынужденные, но во имя сохранения незыблемости строя.
Состояние и методы публичного управления, сложившиеся после убийства Павла I, отразили качество российской государственности, в условиях нестабильности которой стала возможной очередная трагедия смены Императора и окончательное утверждение на романовском престоле представителей немецкой голштинской династической линии.
История административного управления первой половины XIX века, начавшаяся с полезных преобразований Александра I, быстро сошла на нет и, по сути, перешла к контрреформам, что определило последующее реакционное содержание политики государственного управления. Эта политика вылилась в усиление имперского характера управления, подчинение лично Императору всех органов высшего и центрального уровня, объявление идеи конституции для России преступной, уголовное преследование активных и последовательных ее сторонников, которые приняли смерть на эшафоте, отправлены на каторгу в сибирские рудники.
Представители династической линии Романовых укрепили свое самовластие. Пирамиду власти и управления по-прежнему венчал Император. Оформилась идеология управления на основе триады: «самодержавие, православие, народность», которая определила содержание государственной доктрины почти на столетие.
Была утрачена благоприятная возможность преобразования государственного управления на основе конституции, представительства, создания правового государства и гражданского общества. В отличие от эволюции управления в Англии, Америке и других странах в России происходило усиление самодержавной природы государственного управления, его централизация, бюрократизация, военизация, полицеизация.
Это придало новые черты абсолютистскому управлению, произошло его вступление в новую фазу — фазу формирования полицейского государства. Николай I утверждал в управлении командный стиль, стремился устрашать народ, считал деспотизм сутью своего правления, более всего якобы отвечающего духу русской нации. Тяжелым грузом на систему управления давили массовые репрессии против прогрессивно мыслящих дворян, участников солдатских и других народных выступлений.
Состояние государственного управления и историческую ситуацию в целом обостряли многочисленные войны с Францией, Турцией, Ираном, Швецией, а также развязанная Александром I в 1816 году колониальная война на Кавказе, продолжавшаяся до 1864 года.
Россия играла роль «жандарма Европы»: разгромила польское освободительное движение 1830 — 1831 годов, Венгерскую революцию 1847 -1850 годовподавила народные выступления в Армении, Азербайджане, Грузии, Белоруссии, Литве, Украине.
Войны, карательные европейские экспедиции усилили напряженность в деятельности органов государственного управления вплоть до административного ужесточения и чрезвычайных методов, сказались на социально-политической жизни российского общества.
Ко второй половине XIX века стало очевидным, что существовавшая в России система управления не соответствует новым социально-экономическим тенденциям, сковывает развитие страны, не позволяет реализовать ее потенциальные возможности.
Административная, земская, судебная, полицейская, крестьянская, финансовая реформы, реформы образования, городского общественного управления, общественного сословного управления крестьян и другие реформы 60−70-х годов, проведенные Александром II, явно запоздали и были уступкой народу ~ ради сохранения короны и предотвращения преобразований снизу.
Императорская власть обеспечила самодержавный характер административных и других реформ, сохранила без заметных изменений природу, пределы функций, методы высших, центральных и местных органов государственного управления.
В условиях нарастания общественного недовольства ограниченностью и дворянским характером реформ было усилено влияние на губернское управление полицейского и жандармского ведомств.
Местное государственное управление функционировало на самодержавной, сословной основе, полностью контролировало возникшие на местах органы сословного и многосословного общественного управления.
Органы крестьянского управления были поставлены под дворянско-административный надзор и опеку, что превращало их в исполнительную инстанцию царской администрации, облегчавшую сбор налогов, выкупных платежей, комплектование армии, выполнение государственных и земских повинностей, разрешение поземельных споров.
В результате «земской» реформы возникло сложное и уникальное явление в истории российского правового регионального управленияфункционирование двух местных разнотипных управленческих структур при сохранении старого административно-территориального деления: а) государственное управление с централизованными ведомственными органами царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников, выполнявшее всевластные функцииб) «земское» управление общественного типа, которому было поручено заботиться об общеземских нуждах местного населения в сферах хозяйства, культуры, благоустройства, «призрения».
Две структуры олицетворяли две противоположные тенденции: с одной стороны, усиление административно-полицейской роли царской бюрократии, а с другой — объединение сословий в их стремлении к активной управленческой деятельности. Разнотипные органы базировались на основе действующих государственных законов, имели различные статус, порядок создания и деятельности, функции, структуру, источники финансирования, права, ответственность и др.
Таким образом, власть расчленила функции местного управления между казенными и «земскими» учреждениями, что затрудняло управление, нарушало его единство и целостность, но сохранила при этом за собой основные позиции в управлении.
Реформированное в 70-е годы городское общественное управление развивалось сложно, постепенно утрачивая сословный характер, сохраняя оказавшиеся устойчивыми частные сословные учреждения, особенно купеческие, мещанские, ремесленно-цеховые управы. Оно находилось под постоянной критикой дворянства, которое стремилось подчинить себе все городское управление и было крайне недовольно возрастающей ролью в городских думах и «управах» представителей торгово-промышленного и финансового капитала и добивалось увеличения в них доли своих гласных.
Изменения управления в 60−70-е годы XIX века имели поверхностный, ограниченный характер, не изменили качественно систему управления, не затронули природу государственной власти и управления, не имели модернизационной направленности, не дали действительного простора для самостоятельного проявления общественных сил. Они не только не устраняли, но и обостряли перманентное противоречие между властью и обществом.
Александр III предпринял ревизию, проводившихся до него реформ посредством утверждения режима административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих.
В этих целях были приняты: «Положение о мерах охранения государственного порядка и общественного спокойствия», указ об учреждении института «земских начальников». Была подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и особенно общественного управления. Новые «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и.
Городовое положение" существенно ограничили права местного самоуправления. В местностях, переводимых на режим усиленной и чрезвычайной охраны, резко расширялись полномочия губернаторов и полиции. Полицеизация публичного управления, нараставшая на протяжении ХУШ-Х1Х веков, достигла своего апогея.
Усилились диспропорции политического и экономического развития страны, что вызвало рост недоверия к власти, увеличило запас ненависти к самодержавию, обнажило глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировало подпольную революционную оппозицию, непримиримый характер ее действий вплоть до экстремизма, террора.
В стране закономерно складывалась ситуация прогрессировавшего кризиса власти и накопления огромного потенциала массового социального недовольства, которые вели Россию к революции.
