Разграничение компетенций между органами власти в федеративной системе США

Актуальность темы

исследования.

За двести с лишним лет, прошедших после принятия Конституции, Соединенные Штаты Америки дали миру уникальный опыт построения демократического общества, основанного на принципах федерализма. Американская конституция стала базой для создания основных законов многих федеративных государств. В тоже время любое повторение американской модели правления вне США на практике не дало значимых результатов. Федеративные отношения в других странах формировались иначе. Это естественно в силу географических исторических, экономических, этнических и иных особенностей.

Одним из важнейших вопросов, дискутировавшихся американскими политиками и теоретиками на протяжении длительного времени стал вопрос об отношениях федеральной власти с властями штатов, в частности — о разграничении компетенций между федеральным центром и штатами в важнейших сферах общественной жизни.

Разграничение предметов ведения или компетенций является одним из наиболее сложных вопросов при анализе федеративных систем. При этом, как правило, речь идёт об установлении общих принципов определения объёма компетенции, как федерального центра, так и членов федерации. Разграничение компетенций имеет огромное значение прежде всего потому, что от него зависит юридический статус члена федерации в федеративной политической системе, а также характер тех отношений, которые складываются между федеральным центром и частями федерации, что создает стабильность государства. Четкое распределение компетенций по сути своей является основным фактором федеративного строительства и эффективного государственного управления, прочности и гибкости политико-правовых устоев, единства законодательного регулирования с учетом специфики каждого члена федерации. Именно поэтому проблема разграничения компетенций не теряет актуальности на протяжении длительного времени.

В процессе становления федеративного государства в современной России на новой демократической основе разграничение властных компетенций между федеральной властью и властями субъектов федерации остается одной из сложнейших и спорных проблем. Вот почему изучение опыта американского федерализма в целом позволяет, с одной стороны, пролить свет на эволюцию исследуемой проблемы и, в частности, практики организации взаимоотношений федеральной власти с властями штатов. А, с другой стороны, такой анализ поможет дать ответы на некоторые важные вопросы, встающие в этой сфере перед Россией, избежать ошибок в решении сходных проблем.

Весьма актуальным и важным для процесса совершенствования федеративных отношений в России представляется изучение судебной системы США, играющей в вопросе разграничения компетенций особую роль. Мощная судебная система, которая в России пока находится в стадии становления, действует по всей вертикали государственной власти, являясь окончательной инстанцией в спорах между федеральной властью и штатами. Ее решения нельзя игнорировать. Именно судебная система создает политико-правовые условия для разрешения конфликтных ситуаций и укрепления отношений между федеральным центром и штатами. Она — неотъемлемый элемент в становлении современного федеративного государства. Анализ опыта авторитетной и сильной судебной власти Соединенных Штатов показывает необходимость совершенствования судебной системы России, способной оказывать существенное влияние на дальнейшее развитие и стабилизацию федеративных отношений, продвижение страны к реальному федерализму.

Степень разработанности проблемы. Данная тема всегда была предметом пристального внимания западных ученых и политиков, в разной степени разрабатываясь ими. Автор дает лишь небольшой перечень трудов западных ученных, внесших весомый вклад в изучение федеративных отношений в США на протяжении всей истории их развития. Прежде всего это — «отцы-основатели» американской конституции: Дж. Вашингтон, Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, Дж. Джей. Они, как выдающиеся представители американской интеллигенции и политики, изложившие свои взгляды в письмах, посланиях, известных нам под общим названием «Федералист», разработали теоретическую базу построения федерализма в США.

Особого внимания заслуживает имя французского исследователя А. де Токвиля, который в своей работе «Демократия в Америке» раскрыл наиболее важные черты американского федерализма, анализируя общество, основанное на принципиально новых устоях.2.

В историко-познавательном аспекте представляет интерес изучение динамики развития теорий американского федерализма, разработчики которых характеризовали определенные периоды реформирования американского государства. Среди исследователей.

1 См. «Федералист» Политическое эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона, Джона Джея. М., Прогресс-Литера, 1993; Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Chalidze Publications, 1990.

2 См. Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. М.- Прогресс, 1992. представители разных идейных течений и направлений, такие как: В. Беннетт, К. Фридрик, В. Грейвз, X. Ласки и другие.3.

Среди более поздних научных исследований, посвященных американскому федерализму, демонстрируют различные подходы работы таких ученных как, X. Адаме, Е. Блэк, С. Корвин, Д. Элазар, В. Остром, Д. Зиммерман, Р. Лич и другие.4.

Значительный интерес представляет проводимая в ряде их трудов идея о необходимости достижения компромисса в управлении сложными структурами (прежде всего государством) как основы стабильных федеративных отношений.

Говоря о российских ученых начала XX века, писавших о международном федерализме вообще и американском в частности, имя русского исследователя А. Ященко заслуживает особого внимания.5 В своих работах, говоря о сущности федеративного государства, он указывал, на важность участия штатов в образовании общего суверенитета, отмечая при этом роль разграничения полномочий общегосударственных органов и органов власти штатов.

Значительный вклад в теоретическую разработку современного федерализма в самых разных аспектах историческом, политико-правовом, институциональном,.

3 См. Adams Н. History of United States During Administration of Jefferson and Medison (1801−1819).N.Y. 1991; Black E. The Future of North America: the United States and Qyebac Nationalism. N.Y. 1979; Bennett W. H. American Theories of Federalism. Alabama: University of Alabama Press, 1964; Friederick, Carl J. Trends of Federalism in Theory and Practice. New York: Frederick A. Praeger, 1968; Graves, W. Brooke. American Intergovernmental relations: Their Origins, Historical Development, and Current Status. New York: Charles Scribner’s Sons, 1964; Laski, Harold J. The American Democracy: A Commentary and Interpretaion. New York: The Viking Press, 1948.

4 Cm. Corwin, Edward S. The Commerce Power versus States' Rights. Princeton University Press, 1981; Elazar, Daniel J. American Federalism: A View from the States, 3rd ed. New York: Harper& Row, Publishers, 1984; Ostrom, Vincent. The Meaning of American Federalism: Constituting a Self governing Society. San Francisco: Institute for Contemporary Studies Press, 1991; Zimmerman, Josef F. Contemporary American Federalism. The Growth of National Power. United Kingdom: Leicester University Press, 1981; Leach, Richard A. American Federalism. N.Y., 1970.

5 См. Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912; Ященко A.C. Международный федерализм: Идея политической организации человечества в политических учениях до конца XVIII в. М., 1908. политологическом, этносоциокультурном, экономическом вносят работы отечественных ученных: Абдулатипова Р. Г., Александренко Г. В., Атаманчука Г. В., Болтенковой Л. Ф., Егорова С. А., Козловой Ю. Н., Крылова Б. С., Лафитского В. И., Мишина A.A., Умновой И. А., Чиркина В. Е., Г. И. Королевой-Конопляной, В. Н. Лысенко, A.A. Мацнева, и многих других авторов.6.

Анализ научных работ, посвященных данному исследованию выявляет различные подходы к изучению принципов развития федеративных отношений в США в сфере разграничения компетенций — от децентрализации на раннем этапе и до унитаризма. Острота данной проблемы связанна в первую очередь с тем, что при раскрытии проблему разграничения компетенций, исследователь вплотную подходит к сущности всей федеративной системы США и находит объяснение её стабильности и долговечности. Однако необходимо подчеркнуть, что в отечественной науке вопросы разграничения компетенций, правовая и политическая культура США, а также проблемы сбалансированности во взаимоотношениях между федерацией и штатами, между штатами и местным самоуправлением, между федеральным центром и местным самоуправлением практически не изучены. Недостаточен также уровень общетеоретических исследований американского федерализма, а работы, затрагивающие данную проблематику, в значительной степени фрагментарны, так.

6 См. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М. 1994; АбдулатиповР.Г. Россия на пороге XX века. М., 1996; Александренко Г. В. Буржуазный федерализм. Киев. 1962; Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 19 904- Егоров С. А. Современная наука конституционного права США. М., 1987; Галаев А., Королева-Конопляная Г. И. Федерализм в России. Исторические предпосылки и современный этап развития. М., 1997; Королева-Конопляная Г, И. Проблемы определения статуса субъектов федерации в условиях конфликта. Международный опыт и Россия. «Федерализм» 1992 № 2- Королева-Конопляная Г. И, В поисках средства разделения разделенного// Федерализм, М., 1996. № 3- Мацнев A.A. Регион и формирование федеральных отношений в России// Социально-политический журнал. М., 1995 № 1- Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М., 1998; Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995; Умнова И. А. Конституционные основы современного Российского федерализма. М.1998; Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1997. как имеют узкоспециализированную направленность.

Автор, не претендуя на полноту анализа, сделал попытку внести свой вклад в рассмотрение этой весьма важной для России проблемы.

Объектом исследования является опыт американской федерации по разграничению компетенций между органами власти разных уровней.

Предметом исследования являются политико-правовые механизмы разграничения компетенций в процессе эволюции американского федерализма. При этом автор видит ядро изучаемой проблемы в конкретных примерах конфликтных ситуаций, возникающих на различных уровнях власти.

Цель исследования заключается в том, чтобы рассмотреть разграничение компетенций в федеративной системе США как основополагающий принцип построении государственного управления в масштабах всей федерации.

Данная цель реализовывается через решение следующих задач:

— рассмотреть исторические условия формирования американского федерализма и особенности разграничения компетенций как способа управления федеративными отношениями;

— проанализировать теории американского федерализма, проливающие свет на определенные периоды развития федерализма в США;

— дать сравнительный анализ Конституции США и штатов, позволяющий показать компетенцию властей разных уровней;

— выявить особенности в разграничении компетенций между федерацией и штатами, а также федерацией, штатами и местным самоуправлением, исходя из истоков разделения властных полномочий;

— раскрыть механизмы регулирования взаимоотношений между федерацией и штатами и рычаги давления;

— показать влияние судебной системы в развитии федеративных отношений;

— изучить систему разграничения компетенций в экономической сфере.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют положения и выводы широкого спектра работ зарубежных и отечественных авторов по истории, философии, политологии, конфликтологии, управлению и регулированию федеративных отношений, а также исследований, связанных с разграничением компетенций в США на разных этапах исторического развития.

В качестве методологической основы автор руководствуется такими научными принципами, как историзм и системный подход, ориентированный на комплексное изучение данной проблемы в процессе развития общества в целом и взаимоотношений федерального правительства с властями штатов в частности. Системный подход позволил рассмотреть эволюцию американской федерации, провести политико-правовой анализ Конституции США, конституций и законов штатов, а также толкований Основного закона Верховным судом на практике.

В качестве эмпирической базы использовались государственные официальные документы — Конституция США, конституции штатов, а также литературные источники и документы по решению дел Верховным судом, создавшие правовую базу для взаимоотношений федерального центра и штатов, обзоры американской печати, публикации материалов научно-практических конференций по вопросам федеративных отношений.

Основные научные результаты и их новизна.

Диссертация является одним из первых отечественных исследований, посвященных анализу динамики разграничения властных компетенций в США.

Автором сделана попытка проанализировать и показать различие понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция», а также неоднозначность трактовок их в зарубежной и отечественной литературе.

В ходе рассмотрения данной проблемы автором показано соотношение федеральных законов и законов штатов в их эволюции, верховенство законов федерального правительства, а также механизмы регулирования отношений по всей вертикали власти в Соединенных Штатах.

Выявлена и осмыслена взаимосвязь социально-экономических и политико-правовых процессов в развитии федеративных отношений на всем протяжении исторического развития США. Показано, что от того, как разграничены предметы ведения между федерацией и ее частями зависит роль федерации в социально-экономической и политической жизни государства.

Проанализировано содержание различных теорий американского федерализма, дающих объяснение природы управленческой системы США.

Раскрыты механизмы регулирования взаимоотношений между федерацией и штатами. В ходе исследования автором доказано, что федеральный центр решительно пресекает любые попытки штатов расширить сферу своей компетенции, отводя главенствующую роль центральному правительству во всех переменах, происходящих в стране. И как следствие, формируется вывод о том, что американская федерация все больше стремится к централизации и унитаризму. Правоту такого вывода подтверждают не только действия федеральных властей последних двух десятков лет, но и ряд законодательных актов, решений Верховного Суда.

Рассмотрены не только вертикальное разграничение компетенций, но и разграничение власти по горизонталиКонгресса, Президента, Верховного суда.

Показана роль судебной системы в регулировании федеративных отношений. Делается вывод о том, что судебная система играет роль стабилизирующего фактора в федеративных отношениях.

На основании вышеизложенного сделаны выводы об универсальности американского опыта по разграничению компетенций в сфере федеративных отношений, а пределы его использования автором увязываются со спецификой страны, политической культурой и менталитетом народа.

Практическая значимость работы.

Положения и выводы, сформулированные в работе, могут служить научной базой для дальнейшего исследования проблем американского федерализм, а также в учебном процессе при чтении спецкурса по зарубежному опыту федеративных отношений. Отдельные положения могут быть использованы специалистами в сфере управления федеративными отношениями.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора, а также излагались на семинарах и в выступлениях на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.

Выводы автора сводятся к тому, что система государственного управления в США базируется на принципе функционального разграничения компетенций между различными уровнями власти, каждая из которых обладает ограниченными полномочиями. Так, федеральный центр выполняет функции на одной и той же территории что и штаты, которые в пределах своих компетенций осуществляют управление в своих территориальных рамках. Однако компетенции штатов ограничены по отношению к органам местной власти, что в свою очередь дает возможность федеральному правительству, минуя правительства штатов, найти контакт с органами местного самоуправления, тем самым контролируя деятельность штатов.

Кроме того, экономический фактор, интегрировавший штаты в единый механизм политической организации, позволил утвердить верховенство федерального центра, так как механизмы регулирования экономики имеют достаточно развитые централизованные формы.

Правительства штатов, будучи не в состоянии выполнить свои программы экономического и социального развития, получают от федерального правительства деньги в виде целевых субсидий, что в свою очередь, сопровождается рядом жёстких ограничительных условий, представляющих собой прямой федеральный контроль.

Во многих областях федерация обладает исключительными правами, оттесняя штаты на второй план. В компетенции штатов входит лишь регулирование мелкого бизнеса, страхование, сельское хозяйство,.

Заключение

.

Проблема разграничения компетенций, является краеугольным камнем всей системы федеративных отношений США. Автором была сделана попытка проанализировать эту проблему в процессе развития американского федерализма.

Рассматривая федеративную систему в США, следует отметить, что американское общество создавали люди с высокой способностью к самоорганизации. Для неё характерна организация власти снизу вверх, что существенно отличает её от России, где все преобразования проводились сверху и часто были навязаны обществу политическими лидерами. Становление федерализма и демократии в США шло параллельно, но если демократия может обойтись без федерализма, то федерализм не может существовать в недемократических условиях.

Анализ формы государственного устройства США, определение основных признаков американского федерализма помогает выявить те проблемы федеративных отношений, которые играют важную роль в становлении и развитии российского федерализма.

На основании изученного материала, автор делает вывод о том, что история Соединенных Штатов — это история постоянного изменения роли и функций американского государства и аппарата административного управления. Раскрывая практические и теоретические вопросы разграничения компетенций, автор обозначил принципы осуществления данного процесса в Соединенных Штатах в эволюции, и их влияние на состояние федеративных отношений. Такими принципами являются: интеграция экономики путём создания единого внутреннего экономического рынкаунификация права, что подразумевает принятие единообразных законодательных актов на всей территории США.

Проанализировав правовые аспекты разграничения компетенций как механизма защиты интересов американской модели федерализма, а также степень участия штатов во взаимоотношениях с федеральным центром, автор пришел к выводу, что эффективное развитие американской # политической системы зависит от того, насколько единообразным будет правовое поле. В Соединённых Штатах эта задача решается путём расширения компетенций центральных органов властиограничения законодательной власти на штатном уровнетребований к правительствам штатов о принятии унифицированных актов.

Анализируя различие понятий «предметы ведения» или «полномочия» с понятием «компетенция», автор доказывает, что правильное различие и раскрытие данных понятий играет огромную роль в снятии противоречий между федерацией и её членами. «Компетенция» отличается от «предметов ведения» тем, что является свойством, присущем лишь государственному органу, тогда как разграничение «предметов ведения» говорит об отношениях федерации и её субъектов. При этом следует учесть, что «компетенция», как определение, в США подразумевает разделение предметов ведения и полномочий федерального центра и штатов.

Следует также учесть, что от того как разграничены предметы ведения между федерацией и её субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в социально-экономической, политической, национально-культурной жизни народа.

От решения вопроса о разграничении компетенций между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации, зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточена власть в федерации и её субъектах — в руках представительных органов или в руках бюрократического аппарата. Анализ показывает, что в США властные органы заключены в руках гражданского общества.

Неправильное понятие, и тем более решение одного или другого из выше названных вопросов в конечном итоге приведет к политическому кризису и развалу государства. Ярким примером тому может служить распад Советского Союза.

В процессе исторического развития американский федерализм претерпел резкое изменение баланса в разграничении компетенций в пользу федерального центра. В период с 1787—1865 гг., власть федерального правительства была значительно меньше, чем власть штатов. Федеральный центр в основном занимался внешней политикой и военными делами, представляя решение большинства внутренних вопросов правительствам штатов. Алексис де Токвиль писал по этому поводу: «Федеральное правительство вряд ли вмешивается во что-либо другое, кроме внешней политики. Обществом в Америке, в действительности управляют.

123 правительства штатов".

Реалии сегодняшнего дня говорят о процессе стремительного роста полномочий федерального правительства.

Анализ Конституции США позволяет сделать вывод о том, что Основной закон установил систему дуалистического федерализма, заложивший жёсткое разграничение компетенций центра и штатов. Раздел 8 ст. 1 содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции центра. Все остальные предметы регулирования, не упомянутые в перечне, согласно 10 поправке, относятся к исключительной компетенции штатов. В дополнении к этому, последний абзац раздела 3 ст. 1 Конституции предписывает возникающие предметы правового регулирования относить только к компетенции федерального центра. Кроме того, Конституция устанавливает сферу совпадающих полномочий, когда одни и те же вопросы входят в компетенцию им центра и штатов.

123 См. De Tocqueville A. Democracy in America, vol. N.Y., 1945, p.254.

В Конституции, также содержатся предписания, запрещающие определённые действия как Союзу, так и штатам.

Таким образом, граница между сферами компетенции федерального центра и штатов не обладает абсолютной определённостью, что по мнению автора, позволяет путём экономических рычагов давления и судебных толкований развивать отношения между федерацией и штатами по линии возрастающего централизма.

В то же время, анализ взаимоотношений федерации и штатов строится в настоящее время на принципах кооперации и конкуренции, с доминирующей ролью центрального правительства. Взаимодействие этих принципов зависит от таких факторов, как: уровень развития гражданского общества, степень правовой и политической культуры её граждан, их способности к самоорганизации и самоуправлению, уровня развитости экономики и т. д.

Развитие федеративных отношений в США сформировало устойчивую территориальную организацию с хорошо сбалансированными вертикальными и горизонтальными взаимосвязями между органами власти разных уровней. Функционирование этой системы представляется как взаимодействие множества центров правления политической власти. Основой такого взаимодействия служит гибкое правовое регулирование деятельности всех органов государственной власти, направленное на укрепление государственности и развитие общества.

Одним из важнейших факторов в развитии американского федерализма, явилось формирование единого экономического пространства путём сближения на первых порах всех тех различий, которые имели место между северными и южными штатами, а в последствии усилившими общефедеральные механизмы воздействия на экономические процессы в стране.

На устойчивость развития американской федерации, и в частности на разграничение компетенций между органами власти, влияет:

— деятельность Конгресса США, занимающего ведущее место в триаде разделения властей. Обладая широкими полномочиями, Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств;

— роль Верховного суда, который на основе разрешения конкретных дел создал ряд прецедентов, способствует усилению федеральной администрации.

Отмечая роль судебной системы нужно подчеркнуть, что ни один институт власти не пользуется в Соединенных штатах таким авторитетом и властными полномочиями, как суды. Судебное регулирование на практике зарекомендовало себя эффективным механизмом компромиссных решений в разнообразных спорах между центральной властью и властями штатов.

В целом для федеральной судебной системы характерна также высокая степень централизации, что выражается не только единой основой организации судов, но и действием принципов, обязывающих нижестоящие суды следовать решениям вышестоящих;

— авторитет Президентов США способствующих подъёму престижа центральной власти и страны в целом в социально-экономических, политико-правовых, международных сферах.

Президент США — это не просто личность, которая проводит в жизнь различные политические решения, но и уважаемый гражданский институт.

Структура американской федерации и динамика её развития указывает на эффективность организационных основ федерализма, их прочности и приспосабливаемости к меняющимся условиям современного общества.

Таким образом, американская политическая федеративная система создавалась так, чтобы, с одной стороны, она обеспечивала стабильность и порядок, необходимый для эффективной работы государственной власти, да.

147 и всех властных структур общества в целом, а с другой, — чтобы она не превратилась в тиранию большинства. Источником, учитывающим все эти критерии явилась Конституция США.

Американский опыт говорит о том, что федеративное устройство может быть эффективным лишь настолько, насколько при нем признают необходимость соблюдения конституционных норм и структур, идя на компромисс и проявляя терпимость.