Функции административных органов и их организационная структура

Выбор темы диссертационного исследования обусловлен, прежде всего, актуальностью процесса совершенствования системы и структуры органов государственной исполнительной власти в Российской Федерации, который отражает современный этап их развития. В настоящее время этот процесс детерминирован, с одной стороны, задачами социально-экономического развития и выполнения принятых Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ, ориентированных на удовлетворение социальных потребностей граждан, повышение уровня и качества их жизни. С другой стороны, в Российской Федерации завершается этап административной реформы, начало которому было положено распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2005 г. 1 Этим распоряжением была утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006;2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 20 062 008 годах. Одна из целей административной реформы предусматривала «повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти», что в целом являлось продолжением задач, установленных указом Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах» от 23 июля 2003 г.:2 прекращение избыточного государственного регулированияисключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной властизавершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и прочие задачи. Таким образом,.

1 Распоряжение Правительства РФ «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006;2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006;2008 годах» от 5 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720.

2 Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824 // СЗ РФ, 2003, № 30, ст. 3046 тема исследования освещает современный этап практической реализации обоих направлений.

Оба направления, определяющие современные тенденции развития органов государственной исполнительной власти, безусловно, представляют интерес для науки Административное право, определенным образом должны отражаться в развитии ее теоретических положений и базовых принципов построения эффективной системы и структуры исполнительной власти как на федеральном уровне государственного управления, так и на уровне органов управления субъектов Российской Федерации. Подобные идеи и принципы являлись предметом активного научного обсуждения в начале 90-х годов, когда в Российской Федерации начиналось формирование новой системы органов государственной власти и управления. Начало этой научной дискуссии было положено чуть ранее, в период «перестройки», широко обсуждавшей идеи демократизации отношений с государственными структурами. В целом эти идеи отражали существенный этап развития отечественного Административного права, поэтому выявление современных тенденций развития теоретических положений в части формирования функциональной структуры одной из ветвей государственной власти Российской Федерации является еще одним проявлением актуальности темы исследования.

Совокупность теоретико-правовых вопросов, связанных с функциями и структурой органов государственной исполнительной власти, представляет собой достаточно широкое поле исследования. Обе категории исследуются административным правом и теорией государственного управления практически неразрывно друг от друга и одновременно в тесной взаимосвязи с другими правовыми явлениями. Это, безусловно, является отражением системного подхода, который позволяет наиболее полно и объективно, на научной основе определить роль и содержание различных аспектов деятельности органов государственного управления. При этом, обе категории административного права по своему содержанию остаются неоднозначными, что обусловлено, в определенной степени, высокими темпами развития административного законодательства в Российской Федерации. В частности, теоретический аспект проявления функций органов государственного управления широко и всесторонне был раскрыт советской наукой о государственном управлении. Этот подход освещается в современных специальных изданиях, в отдельных случаях те же положения интерпретируются применительно к действующей структуре органов исполнительной власти. Например, отраслевые функции служили признаком выделения отраслевой структуры советских министерств, что было тесно связано с централизованным государственным механизмом управления народнохозяйственным комплексом в СССР. Сочетание принципов отраслевого и межотраслевого управления являлось конституционным принципом управления советских министерств в системе подчиненных государственных производств и производственных комплексов. Эти принципы построения отраслевых функций и отраслевой структуры вряд ли соответствуют условиям и принципам рыночной экономики, а так же принципам организации исполнительной власти в Российской Федерации, что подтверждается отсутствием в действующем законодательстве понятия «отрасль государственного управления». Тем не менее, в изданиях по административному праву отраслевое деление органов исполнительной власти комментируется в прежних определениях.

Точно так же в советской школе государственного управления уделялось определенное внимание принципам построения структуры органов (органа) государственного управления, соответствующей типологии структуры советских органов, обоснованности применения той или структуры. Этому вопросу были посвящены отдельные научные труды, публикации в советских периодических научных изданиях. Тот же предмет регулирования — структура федеральных органов исполнительной власти, — определен и в Конституции Российской Федерации в качестве полномочий Председателя Правительства Российской Федерации. Целый ряд.

I действующих нормативных актов регулируют вопросы структуры федеральных и региональных органов исполнительной власти. Однако, в теоретическом аспекте комментируются, как правило, только соответствующие указы Президента Российской Федерации, в качестве категории административного права понятие «структура исполнительной власти» до сих под не определена, во многих случаях ее необоснованно отождествляют с совокупностью соответствующих органов управления. В настоящее время крайне редко можно встретить современные научные комментарии и исследования по вопросам взаимосвязи структуры и функций органов государственной исполнительной власти, в том числе по проблемам построения эффективной функциональной структуры исполнительной власти в Российской Федерации.

Соответствующие проблемные вопросы представляются достаточно актуальными для научного исследования и одновременно чрезвычайно емкими по совокупности взаимосвязанных вопросов. Непосредственно система государственной исполнительной власти является достаточно сложным правовым явлением, в котором сочетается политическая целесообразность и социально-экономическая необходимость, требования закона и воля субъектов государственной власти. В отечественном административном праве комплекс соответствующих вопросов в настоящее время еще недостаточно полно отражен, как и современные требования к организации системы и структуры органов исполнительной власти. В целом перечисленные обстоятельства нашли выражение в выборе темы диссертационного исследования, а так же ограничение темы исследованием только функций и структуры федеральных министерств Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием, организацией деятельности и функционированием структуры органов государственной исполнительной власти. В совокупности соответствующих общественных отношений объект исследования сужается: в общем, контексте организационного построения системы исполнительной власти предметным объектом исследования являются общественные отношений, связанные с современным этапом развития структуры и функций федеральных министерств Российской Федерации.

Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные вопросы, связанные с формированием в Российской Федерации обоснованной и эффективной организационной структуры федеральных министерств, а так же ее соответствие тем функциям! и полномочиям, которые законодательство, возлагает на федеральные министерства.

Целии задачи исследования являются темфуководящим началом, на которое ориентируется содержание, последовательность проводимого исследования, а так же его методологическая" и теоретическая основа. Основная цель исследования состоит в раскрытии проблем формирования эффективной структуры федеральных министерств, подготовки выводов, предложений, рекомендаций по совершенствованию! этого-, правового механизма. Этим целям соответствуют задачи исследования:

1. Провести анализ современных' подходов к определению понятия «орган исполнительной власти», как основного звена структурной организации и функций государственного управления.

2. Уточнить объем компетенции уполномоченных субъектов государственной власти, учреждающих статус федеральных министерств, и требования к их структурной организации.

3. Проанализировать теоретико-правовые и организационно-правовые основы образования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в т. ч. федеральных министерств.

4. Выявить современные тенденции развития* функций федеральных министерств и основания их отраслевого разграничения.

5. Проанализировать нормативную основу задач и функций федеральных министерств, полноту регламентации порядка их осуществления.

6. Установить нормативную основу порядка формирования структуры федеральных министерств, выявить основные элементы этой структуры.

7. Уточнить требования, предъявляемые к структурной организации федеральных министерств в соответствии с возложенными функциями.

8. На основе проведенного анализа указать выводы, предложения, рекомендации по совершенствованию правового механизма, обеспечивающего функциональную структуру федеральных министерств.

Методологическая и теоретическая основа исследования представлена,' прежде всего, научными трудами и публикациями ученых-административистов нескольких поколений, разработавших основы научных методов в административном праве и государственном управлении, а так же теоретические положения в этой области знаний. В* процессе исследования автор опирался на основополагающие принципы научного познания, такие как объективность, всесторонность, конкретность, единство качественных и количественных характеристик, критичность анализа и другие. Исследование базируется на общенаучных и специальных методах наблюдения и изучения правовых явлений: диалектический метод, исторический метод, системный метод, метод сравнительного правоведения, формально-логический метод, структурно-функциональный метод и другие. В ходе исследования особое внимание уделялось базовым положениям науки административное право, ее комплексному подходу при освещении проблемных вопросов, развитию категорийного и понятийного аппарата, их научной обоснованности.

Степень разработанности темы исследования представляется достаточно противоречивой. С одной стороны, в настоящее время вопросы системы и структуры органов государственной исполнительной власти находятся в центре внимания, так же, как и связь этих вопросов с решением задач административной реформы и задач развития экономики.' Одновременно эти вопросы освещаются достаточно односторонне — в свете указов Президента Российской Федерации, регулирующих соответственно систему и структуру федеральной исполнительной власти. При этом, нормативные акты содержат указание на сферы компетенции органов управления, а комментарии к ним — на отрасли государственного управления. Эти противоречия практически не освещаются в научных изданиях, так же, как и принципы структурной организации современных органов государственного управления.

Можно отметить, что в настоящее время достаточно противоречиво рассматривается соотношение понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти, в некоторых случаях их необоснованно отождествляют. В том числе основной элемент системы — орган исполнительной власти, — практически не определен в законодательстве, а в теоретическом аспекте совпадающих мнений специалистов практически не существует. Даже в отношении федеральных министерств их современное правовое положение не исследуется комплексно, в том числе остается не раскрытой деятельность министерств по выработке государственной политики. С другой стороны, те же вопросы организации научно обоснованной функциональной структуры органов государственного управления достаточно подробно исследовались советским административным правом и наукой о государственном управлении. В 70−80-е годы вопросы оптимальной структурной организации и функциональной обоснованности рассматривались как существенный резерв повышения эффективности государственного управления в системе отраслевого деления народно-хозяйственного комплекса. Эти проблемы обсуждались с 60-х годов в научных изданиях и публикациях Г. В. Алехина, М. И. Байтина, Д. Н. Бахраха, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, И. Л. Бачило, В. Г. Вишнякова, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, М. И. Пискотина и многих других теоретиков и специалистов государственного управления. Эти публикации отчасти сохраняют актуальность, но могут служить лишь отправным моментом современных исследований.

Заключение

.

Основная цель настоящей работы была связана с исследованием процесса формирования функциональной структуры органов исполнительной власти в Российской Федерации. Безусловно, этот процесс многогранен в своих проявлениях, он детерминирован совокупностью объективных и субъективных факторов, которые можно рассматривать с различных позиций. Например, вполне определенное воздействие имели политические факторы как внешние, так и внутренние, которые до сих пор рассматриваются противоречиво с точки зрения сторонников демократических реформ и с позиции «государственников», выступающих за сильные позиции аппарата государственной власти во всех сферах жизнедеятельности. Соответственно, формирование структуры и функций государственной исполнительной власти необходимо рассматривать через призму сохранения определенного баланса политических сил, особенно в переходный период 90-х годов.

Существенное воздействие оказывало ранее и продолжает оказывать в настоящее время состояние экономики. В чрезвычайно сложных условиях экономика Российской Федерации поднималась из кризисного состояния 8090-х годов, и под свои текущие задачи «заставляла» выстраивать деятельность всего государственного аппарата. В отдельные моменты вопросы эффективности структуры аппарата власти и управления даже отходили на второй план перед актуальностью задач скорейшей реструктуризации самой экономики. Соответственно государственный аппарат являлся своеобразным «внутренним» фактором, определяющим процесс развития системы и структуры органов исполнительной власти. Первичным элементом аппарата управления является госслужащий, а чиновничий аппарат был «наследован» Российской Федерацией от прежней советской системы государственного управления, он хорошо усвоил бюрократический стиль, был безинициативен и мало соответствовал задачам демократизации управления.

В целях последовательного реформирования этого аппарата была начата административная реформа в Российской Федерации — еще один фактор, оказавший существенное влияние на развитие исполнительной власти. Эта реформа имела несколько этапов, в ходе их осуществления была сформирована система государственной службы, внесены существенные изменения в законодательство о госслужбе, а во многих случаях были приняты новые нормативные акты, которые определенным образом отразились и на форме осуществления полномочий органов исполнительной, власти. Административная реформа изменила характер административных отношений с участием органов исполнительной власти. В том числе произошла корректировка той части административных отношений, непосредственными участниками которых является современная система федеральных министерств.

В этом процессе федеральные министерства перестали осуществлять преимущественно организационно-распорядительную деятельность в системе отраслевых организаций и предприятий. Из органов, которые руководят отдельными отраслями экономики и социального обеспечения, федеральные министерства были последовательно преобразованы в органы, которые призваны формировать государственную политику в определенных сферах жизнедеятельности общества и государства. При этом, современные сферы управления, в которых осуществляют полномочия федеральные министерства, утратили какую-либо связь с прежним подразделением на отрасли управления. Сферы управления — это новое явление в российском законодательстве и практически не исследованный аспект административного права. Прежде всего, каждая сфера государственного управления в настоящее время носит комплексное содержание, в ней находит выражение достаточно сложный комплекс проблем, которые затрагивают интересы Российской Федерации и субъектов в составе Федерации, интересы общества, в целоми отдельных его представителейинтересыэкономическисамостоятельных субъектов, и интересы государственных учрежденийпредприятий.

В. настоящее время каждое федеральное министерство представляет вполне самостоятельную сферу, в которой аппарат министерства призван самостоятельно вырабатывать определенный курс государственной административной политики. Из этого можно предположить, что в административном праве: может измениться подход к освещению сфер государственного управления: вместо ранее выделяемых четырех сфер (административно-политическая^. экономическая, социальнаякомплексная), сейчас: они могут, быть представлены, более широко в соответствии со сферамикомпетенции отдельных, федеральных министерств*. Но одновременно этисферы приобрелиновое содержание: ранее это были сферы управленияобъединяющие определенные отрасли, в настоящее время* - это сферы административной политики с направлениями* ее стратегической реализации. Таким образом, политическая составляющая стала доминирующейв той деятельности, которую призваны осуществлять федеральные министерства.

Процесс формирования соответствующей: структуры федеральных министерствмы постарались показать в двух аспектах: во-первых, — в ретроспективном анализе функций и полномочий государственных органов управления на отдельных этапах их развитияИз этого анализа можно выделить трипериода: переходный период (1991 — 1996 гг.) — период оптимизации системы и структуры федеральных органов управления (1996 -2004 гг.) — период выделения: сфер административнотполитики федеральных министерств^ (после, 2004 г.). Второй аспект — анализ функциональной структуры конкретных федеральных министерств. В этой части ставились задачи, связанные с нормативным регулированием структурной организации министерств на основе федерального законодательства и ведомственных актов регулирования. Представляется, что ведомственное регулирование является значительно объемнее и одновременно более содержательным в части исполнения задач исследования. Если федеральное законодательство не позволило выявить правовой механизм осуществления деятельности по выработке государственной политике министерства, то совокупность ведомственных актов позволила установить основные правовые формы реализации этого механизма в структуре федерального министерства.

В целом, в ходе выполнение задач настоящего исследования, были сформулированы отдельные выводы, которыми завершается содержание каждого параграфа. На основе проведенного анализа теоретического и нормативного материала, а так же исходя из полученных предварительных выводов представляется возможным сформулировать основные положения, которые выносятся на защиту:

1. Конституция Российской Федерации непосредственно устанавливает в качестве предмета регулирования такие категории, как система и структура органов государственной исполнительной власти. Административное законодательство пока не уточняет их содержание и соотношение, что, по нашему мнению, создает условия закрытости для общества процедуры формирования обоснованной структуры федеральных органов исполнительной власти. Эти обстоятельства обуславливают необходимость восполнить пробел посредством дополнения федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. тремя статьями: а) «основные понятия" — б) «принципы построения системы и структуры органов федеральной исполнительной власти" — в) «порядок разработки и утверждения системы и структуры органов федеральной исполнительной власти».

2. Для дополнения федерального законодательства предлагаются следующие определения: а) Орган исполнительной власти — элемент системы государственного управления, отвечающий нормативно установленным принципам организации системы исполнительной власти Российской Федерации, обладающий определенными самостоятельными функциями и полномочиями. б) Задачи органов исполнительной власти — установленные учредительными актами Президента и/или Правительства Российской Федерации положения, определяющие основное предназначение органа в системе исполнительной власти. в) Функции органов исполнительной власти — установленные учредительными актами направления осуществления задач, возложенных на орган, и определяющие соответствие между его задачами и полномочиями. г) Система федеральных органов исполнительной власти — утвержденная Президентом Российской Федерации совокупность органов государственного управления, наделенных самостоятельными задачами, функциями и полномочиями в установленной сфере. д) Структура федеральных органов исполнительной власти — утвержденные Президентом Российской Федерации субординационные и управленческие отношения в системе органов государственного управления. е) Сфера деятельности федерального органа исполнительной власти — область компетенции, утверждаемая исключительно Президентом либо Правительством Российской Федерации в соответствии с распределением их конституционных полномочий.

3. Предлагается исключить из ст. 12 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. положение, предоставляющее Правительству Российской Федерации право перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству Российской Федерации, как положение, противоречащее конституционному принципу о верховенстве федеральных законов.

4. В период 1993;2004 гг. указами Президента Российской Федерации последовательно изменялся и был упразднен отраслевой принцип деятельности федеральных органов исполнительной власти. Этот принцип ранее был закреплен в конституциях СССР и РСФСР и отражал отраслевую классификацию советского народно-хозяйственного комплекса. В законодательстве Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти подразделяются на сферы — это новое правовое явление, которое никак не связано с прежними отраслями. В настоящее время самостоятельные сферы государственного управления закреплены за федеральными министерствами и отчасти — за федеральными службами и агентствами, находящимися в непосредственном подчинении Президента либо Правительства Российской Федерации.

5. В административном праве существует пробел — отсутствует определение и регулирование деятельности по выработке государственной политики, которая закреплена за федеральными министерствами в качестве функции указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314. Из анализа нормативных актов следует, что понятие «выработка государственной политики» — это наиболее общая задача федеральных министерств, которая осуществляется через одинаковые функции и общие формы их осуществления. Эта задача впервые связывает стратегическое комплексное управление с проведением административной политики в установленной сфере.

6. Общая задача по выработке государственной политики обуславливает качественно новую организационную модель управления в системе федеральных министерств. Прежняя модель отраслевого управления соответствовала линейно-функциональному типу, в котором министерство непосредственно руководило подчиненными учреждениями, организациями, предприятиями. К настоящему времени эта модель не может быть применена ни к одной из сфер управления. Можно сказать, что задача выработки административной политики объединяет содержание деятельности федеральных министерств в понятие, которое свойственно штабной модели управления — выработка стратегии управления и определение тактики ее осуществления в системе неподчиненных учреждений, организаций, предприятий.

7. Правовой механизм осуществления задачи по выработке государственной политики к настоящему времени недостаточно отражен в актах нормативного регулирования. Только из анализа ведомственных актов, регулирующих деятельность структурных подразделений министерства, можно сделать вывод, что задача выработки государственной политики и осуществление соответствующих функций имеет одинаковые правовые формы для различных сфер компетенции федеральных министерств. Но такое положение сложилось из практики, а принципы формирования организационной структуры министерств остаются полностью закрытыми, неопределенными. В этой части необходимо восполнить пробел, а именно: требования, предъявляемые к структурной организации федеральных министерств, а так же к правовым формам выработки государственной политики должны быть неотъемлемой частью учредительного акта федерального министерства.