Актуальность темы
исследования. В конце прошлого века Российская Федерация находилась в состоянии глубокого системного кризиса, охватившего" практически все институты власти и прежде всего исполнительную вертикаль, которая< оказалась предельно ослабленной. Следствием этого могло стать не только дальнейшее снижение управляемости в государстве, но и нарушение его фактической и юридической целостности.
Одной" изкардинальных мер направленных на разрешение крупных социально-политических и правовых противоречий явилось образование федеральных округов и, введение институтаполномочных представителей Президента Российской Федерации. Президент Российской Федерациив своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 года констатировал: «Мы убедились: нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть должна опираться на г закон исформированную в соответствии с: ним единую исполнительную вертикаль"1.
Преодолеть эту набирающую обороты тенденцию, предотвратить нарушение целостности государства, обеспечить полноценную реализацию принципа единства законности на территории суверенного государства можно было только^ однимг способом — посредством укрепления вертикали исполнительной власти.
Основным препятствием на этом путивыступала зависимость, территориальных институтов федеральной • власти от региональной власти. Для его ликвидации следовало понизить правовой статус региональных политических лидеров, с одной стороны, и повысить статус территориальных: представительств федеральной власти — с другойПоследняя задача была решена посредством образования федеральных округов.
1 Выступление В. В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской-Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета.— 2000.— 16 июля.
G момента образования новых территориальных единиц прошло четыре года. За это время j ушли в прошлое во многом г эмоциональные, а отсюда и весьмапротиворечивые оценки созданного института, накоплен определенный опыт функционирования федеральных округов и системы окружных органов государственной власти, проведен целый ряд научных изысканий, посвященных отдельным аспектамкак нового территориального образованиятак и института полпредов.
Вместе с тем, существует целый ряд научных и" практических проблем, которые нуждаются как в первичном, так и дополнительном осмыслении.
Причиной образования, федеральных округов называют ослабление вертикали исполнительной властиПри этом без ответа остается принципиального плана вопрос — почему это произошло? Научно обоснованный ответ на данный вопрос предполагает проведение значительно более глубокого анализа, а именно выявление закономерностей, которым должна подчиняться> территориальная организация властного пространствам современной России.
Решение этой познавательной задачи" позволит понять, юридическую* природу федеральных округов i и обосновать. направленияи перспективы их развития.
Не г исследованным остается процесс институционализации федеральных округов. Внимание ученых обращено прежде всего. к институту полномочных представителей, в то время как комплексный: анализ: всей системы федеральных органов государственной власти, созданных на уровне округов до настоящего времени не проводился.
Образование нового управленческого уровня > актуализировало проблему организации взаимодействия всистеме «федерация- — федеральный округ — субъекты федерации — местное самоуправление».
Не решенной остается^ проблема нормативного правового регулирования федеральных округов и института полномочных представителей в них.
Отмеченное и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени нет ни одного монографического исследования, посвященного проблеме институционализации федеральных округов.
Вместе с тем, необходимо отметить, что интерес и к новому территориальному образованию и: тем4 более к институту полномочных представителей Президента в них был проявлен представителями различных наук: истории, юриспруденции, социологииполитологии, психологии, теории управления, экономикигеографии.
Большое значение в исследованиисовременных проблем институционализации федеральных округов имеют работы, в которых изучался дореволюционный и советский опыт реформирования институтов власти и территориальной организации Российского государства: Е. В. Анисимова, Г. В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А. В. Гайда,.
A.Д1 Градовского, А. Г. Данилова, Н: П. Ерошина, П. А. Зайончковского, А. А. Зимина, B.F. Игнатова, Т. П. Коржиной, В. О: Ключевского, А. Н. Марковой, Н. ИПавленко, P.F. Пихой, А. В. Ремнева, М. М. Сперанского.
Общие вопросытерриториальной организации государств, властеотношений рассматривались в работах Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, В. В: Алексеева, А. Н. Аринина, С.Н. БабуринаП.П. Баранова, М: В. Баглая, И. НБарцица, Н. В. Варламовой, Б. НЕлисеева, Д. Л. Златопольского, JI.M. Карапетяна, В. В1 Кистанова, Е. М. Ковешникова,. Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Н. М. Конина, Ю. А. Крохиной, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, В. Н. Лысенко, Ю. М. Лужкова, В. В. Мамонова, В. М. Манохина, Н. И. Матузова, СИ. Некрасова, Л. А. Окунькова, В. И. Радченко, В. П. Сальникова,.
B.А. Сивицкого, В. Н. Синюкова, Ю. Н. Старилова, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н* Топорнина, И. А. Умновой, Б. С. Эбзеева, Т. Я. Хабриевой и других, зарубежных ученых Ж. Марку, Г. Уильямса, К. Хессе.
Несмотря на то, что институт полпредов был образован лишь в 2000 году, к настоящему моменту проведен целый ряд отраслевых диссертационных исследований! этого сложного политико-юридического феномена.
Характерной особенностью данных работ является то, что они носят узкоотраслевойхарактер, ограничиваются/ анализом? только института? полпредов икак следствие, не поднимаютсяна уровень общетеоретического осмысления: Системное, комплексное познание процесса институционализации? федеральных, — округов может быть проведено исключительно в рамках общетеоретического исследования;
Объект исследования — политико-правовые: закономерноститерриториальной организации современной России.
Предмет исследования — институционализация федеральных округовв современной России:.
Цельь исследования заключается, в научном' осмыслении ианализе юридической природы. федеральных округов1 и процесса их институционализации.
Для! достижения поставленной цели определены основные задачи исследования: изучить и обобщить имеющиесянаучные материалы, определить степень и уровень, научной разработанности исследуемой темыв целом и по отдельнымнаиболее актуальным направлениям;
1 См .-.Красных О. В. Институт, полномочных: представителей Президента Российской = Федерации в контексте разграничения федеративных отношений: Дисс.. канд. юрид. наук.— М., 2001; Манакова И. Ю: Институт полномочного представителя! Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дисс. .канд. юрид. наук. — Саратов, 2002; Черкасов К. В. Конституционно-правовойстатус института полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах: Дисс. — канд. юрид. наук. — Саратов, 2003; Кандалов П. М. Конституционно-правовые основы становления и. развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дисс. .канд. юрид. наук. — Челябинск, 2004; Саурин АА. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (наопыте Южного федерального округа): Автореф. дисс. .канд. юрид. наук. — Ростов-на-Дону, 2004.
— проанализировать политико-правовые предпосылки образования федеральных округов в современной России;
— выявить юридическую природу федеральных округов;
— определить роль, место и перспективы развития федеральных округов в территориальной организации властного пространства;
— исследовать процесс институционализации механизма государства на уровне федерального округа;
— изучить систему органов государственной власти, образованных на уровне федерального округа;
— рассмотреть формы и принципы взаимодействия институтов власти в системе «федерация — федеральный округ — субъекты федерации — местное самоуправление»;
— проанализировать правовые основы организации! и деятельности института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и пути их совершенствования;
— провести i функциональный анализ института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе-.
— определить перспективы развития института полномочного представителяПрезидента Российской Федерации в федеральном округе.
— сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созданию целостной теоретико-практической < концепции развития федеральных округов и соответствующих институтов власти.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукойи апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный, структурнофункциональный и метод моделирования. Важное место в методологииисследования занимает метод альтернатив!
Теоретическую базу диссертации составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, государствоведению, теории управления, политической географии, истории, психологии, политологии, экономике, социологии, международному публичному праву.
Эмпирическая база исследования: а) Конституция. России> 1993 годаб) федеральные конституционные законыв) — федеральные законыг) акты Президента < РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти Россиид) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судебных органове) законодательствосубъектовРоссийской Федерации-, ж) законодательство зарубежных странз) зарубежная конституционная и судебная практика.
Научная новизна исследованиям состоит в томчто настоящаяработа представляет собой первуюпопытку комплексного общетеоретического рассмотрения процесса: институционализации федеральных округов' в современной России.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения: 1. Устойчивое функционирование вертикали власти< возможно г только в. такой управленческой системе, которая соответствует или, по крайней мере, не имеет существенных отклонений от закономерностейкоторым подчиняется социальное управление. В период с 1993 по 2000 год в территориальной модели: государственного устройства Российской? Федерации такие отклонения существовали. Был превышен «порог управляемости». Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти иорганами власти в субъектах ФедерацииЧрезмерное количество управляемых! элементов не позволяло эффективно г контролировать исполнение решений: Сохранение подобной модели управления представляло? серьезную опасность для.
1 О специфике метода альтернатив в теории государства и права см.: Баранов В. М: Метод альтернатив в теории государства и права // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения / Под ред. А. И. Демидова. — Саратов, 2001. — С. 24−26.
Российского государства.
2. Федеральный округ представляет собойвспомогательную (не охватываемую понятием формы государственного устройства) территориальную единицу государства, созданную для решенияособого рода управленческих задач.
3. Рассмотрение двух потенциально возможных альтернатив < развития (трансформации) федеративных округовпозволило заключить, что с позиций повышенияэффективности управленческого воздействия объективно необходимыми для современной России являются с однойстороны, основанное на принципе самодостаточностиукрупнение субъектов Российской Федерации, а с другой' оптимизация их численности и, как следствие, уточнение территориальных границ, внутренней структуры округов с учетом актуального экономического районирования Российской Федерации.
4. Образование федеральных округов повлекло за собой системные изменения органов государственной власти. Этонашло> отражение в формировании новых территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также, в перераспределении управленческих полномочий между ранее созданными государственными органами.'.
5- Создание нового управленческого уровня повлекло за собой образование новой вспомогательной системы территориальных органов государственной власти, включающей в качествеструюурных элементов не только представителей — Президента Российской Федерации, но и целый ряд иных органов власти (исполнительных, судебных, прокуратуры).
6. В настоящее время на уровне федерального округа происходит трансформация управленческих отношений в масштабе — «федерация — федеральный округ — субъекты федерации — местное самоуправление» и. в этих условиях возрастает значение организации: взаимодействия* на уровне, федерального округа.
7. Организация взаимодействия — видгосударственно-властной управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления осуществляемый в, целях повышения эффективностииг качества выполняемых ими задач и функций на основаниисогласования общих и индивидуальных интересов.
8. Обосновывается необходимость повышения? иерархическогоуровня правового регулирования федеральных округови деятельности полномочных-. представителей Президента1 РФ в. них. По мнению диссертанта,. соответствующие отношения относятся к предмету законодательного регулирования.
9. Логика' процесса институционализации позволилавысказать предположение о возможности преобразования института полномочных представителей Президента РФ • в > институт федеральных представителей^ т. е. представителейне только собственно Президента Российской Федерации, но и? Правительства РФ, Федерального Собрания, РФ, иных федеральных органов, государственнойвласти. Они. должны представлять. на! региональном уровне государственную власть РФ в целом.
11. Вцелях обеспечения? единства государственнойвласти: и* верховенства"федеральной: власти на всей территории-страны.целесообразнобыло бы рассмотреть< вопрос о возможности введения в. РФ законодательной интервенции. Этотвид интервенции состоит в изъятии у субъектов Федерации определенных полномочий и переводе их в компетенцию центра.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положенияи выводы развивают и? дополняют ряд разделов общей: теории права: и государства, посвященных проблематике1 государственного устройствамеханизмасовременного российского: государстваэффективного государственного управления: в целом и укрепления вертикали: исполнительной властив частности. Исследуемые в диссертации? проблемыопределяют теоретически? важный аспект аюуальных проблем интеграции различных отраслей знания о природе государства, права и общества.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории права и государства, конституционному праву, административному праву, теории государственного управления, политологии. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов государственного строительства, наметить перспективы развития территориальной организации властного пространства, пути совершенствования правовой основы функционирования институтов власти.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения работы были обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, а также отражены в 5 научных публикациях автора общим объемом 2,5 п. л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В' результате проведенного теоретико-практического? исследования^ диссертант пришел к следующим выводам.
1. Преодолеть набирающую оборотытенденцию распада Федерации, ликвидировать нарушение целостности государства, обеспечить полноценную реализацию принципа единства законности на территории суверенного государства > можно > было только одним способом- — посредствомукрепления вертикали исполнительной власти.
Эта задача в свою очередь могла быть решена только в том случае, если институты, федеральной власти, будут «освобождены» от. зависимости руководителей региональной властиДля этого следовало понизить правовой статус региональных политических лидеров с одной стороны, и повысить статус территориальных представительств, федеральной власти — с другой. Перваязадача была решенапосредством изменения порядка формирования Совета Федерации. Вторая — посредством образования федеральных округов и создания в них систем представительств федеральных органов власти, во главе с институтом полномочного представителя? Президента Российскою Федерации.
Таким образом, была решена проблема следствия (ослабление власти), Но при этом оставался вопросов чем причина?
Устойчивое функционирование вертикали власти возможно только в такой управленческой системе, которая соответствует илипо крайней мере, не имеет существенных отклонений от закономерностей, которымподчиняется социальное: управление. В существовавшей до 2000' года модели государственного устройства Российскою Федерации такие отклонения существовали. Был превышен «порог управляемости». Возник управленческий разрыв между федеральными: органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений:
Восстановить норму управляемости можно было двумя способами: либо существенно укрупнить субъекты, либо создать новый дополнительный управленческий уровень. Реализация: первого > варианта не только выходит за пределы конституционных возможностей Президента, но и, в случае — ее осуществления, порождает, по сути, аналогичную проблему, но уже в системе «субъект Федерации — органы местного самоуправления».
Глубинной, сущностнойпричинойобразованияфедеральных округов> является объективно существующая потребность в создании, «оптимальноймоделиорганизации властного пространства в конкретном, государстве», поскольку те или иные отклоненияот указанной модели неизбежно будут порождать негативные социальные последствия.
2. Деление территориигосударства, на субъекты. Федерации, и административно-территориальные единицы, охватываемое понятием формы государственного устройства не включает в себяцелый ряд иных подразделенийтерритории государства. Дополнительное территориальное структурирование обусловливается потребностями * эффективного управленческого воздействия в той или инойсфере общественной^ жизни (военной, судебной, ш т.п.) либо в том1 или ином регионе, имеющем климатические или иные особенности.
К таким территориальным единицам относятся. экономические районы, военные, судебные и иные округа.
Территориальные единицы, охватываемые понятием формы государственного устройства и территориальные единицы, образуемые для решения частных управленческих задач, имеют различную юридическую природу. Демаркировать их можнопо самым различным основаниям. Однако: главное, — определяющее состоит в том, что неотъемлемым признаком территориальной i единицы формы государственного устройства является наличие в ней системы органов власти (субъектов Федерацииили местных). Иные территориальные единицы неимеют таких органов власти. Они? выступают своеобразной, площадкой для функционирования специально: созданных структур центральной (федеральной) власти, реализации политики центра на — местах либо решения иных управленческих задач. Разумеется, федеральные органы власти создают свои территориальные органы в пределах «базовых» административно-территориальных единицОднако, как уже было показано, в ряде случаев возникает потребность, в дополнительном территориальном делении" и образовании соответствующих управленческих структур;
Федеральный: округ как единица территориального деления в разных государствах используется и как элемент формы государственного устройства, и как элемент дополнительного, вспомогательного > деления. Иу именно к последней разновидности следует относить федеральные округа, образованные Указом Президента России от 13 мая 2000 года.
В этом смысле федеральный округ представляет собой вспомогательную (не охватываемую понятием формы государственного устройства) административно-территориальную* единицу государства, созданную для решения особого рода управленческих задач.
3. В диссертации дана: оценка двум заслуживающим внимания альтернативам развития федеральных округов: в контексте реформы, федеративных отношений и вне такого контекста.
В. рамках первой альтернативы возможны два варианта. Условно они названыреволюционный и реформаторскийРеволюционный предполагает упразднение существующих субъектов и: учреждение новых. Округа. вданном случае рассматриваются как прообраз, будущих федеративных отношенийРечь идет о том, что на базе федеральных округов' будут созданы семь крупных субъектов федерации,. а существующие сегодня 89 упразднены. Этот вариант диссертантом оценивается как маловероятный.
Реформаторский? вариант развития федеральных округов в контексте реформы федеративных отношений предполагает не упразднение субъектов Федерации, а их последовательное объединение (укрупнение).
Объективной основойдля укрупнения субъектов Федерации должна выступать экономическая самодостаточность будущих субъектов. Однако в силу прежде: всего весомой роли национального фактора в: структуре государственного устройства России возможности: территориальной интеграции оказываются весьма и весьма ограниченными.
Комплексный? анализ проблемы показывал, что в результате реализации: даже самых оптимистических прогнозов процесс укрупнения не приведет к существенному сокращению количества субъектов Федерации.
Крометого, используемыйв работе системный подход позволил обратить внимание на то, что укрупнение: субъектов, неизбежно будет приводить к усложнению: внутренней территориальной> структурыновых образований. Это обстоятельство, в свою"очередь, актуализирует проблему создания дополнительного управленческого уровняно уже в пределах укрупненного субъекта Федерации. В — результате может получиться даже не четырех, а пятиуровневое территориальное деление, «федерация, — федеральные округа — субъекты федерации — округа в субъектах — местное самоуправление».
Диссертант считает, что в целом для, России столь сложная управленческая система представляется чрезмерной. Один из, управленческих уровней явно лишний. Оптимальным является четырехуровневое административное деление российского пространства.
Втораяальтернатива развития федеральных округов предполагает их реформирование вне контекста реформы федеративных отношений. Речь идет прежде: всего об уточненииграниц федеральных округов, их внутренней, структуры и правового статуса окружных органов государственной власти.
Актуальность уточнениятерриториальных границ федеральных округов, а возможно и увеличения их численности обусловлена тем, что любое подразделение территории государстване может быть, или точнее говоря, не должно быть произвольным. Наряду с непременным учетом нормы управляемости оно должно осуществляться в соответствии с физикогеографическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками, принятыми политическими моделями, экономическими и другими факторами.
4. В настоящих условиях целесообразно вести речь о выработке системы государственных органов применительно к конкретному уровню управления. Сложность этой задачи и обусловила большое число конфликтов, которые возникают между государственными органами различных ветвей государственной, власти— между федеральными органами государственной власти и: органамигосударственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственнойi властиодной: ветви s властии, одного уровня ¦ государственного управления. Особенно важным является вопрос предупреждения и преодоления конфликтов при формировании системы органов государственной власти на уровне субъекта Федерации (региона). Это позволяет заключить, что большое практическое значение имеет выработка доктринальных рекомендаций по формированию действенной системы органов государственной власти.
5. Институт полномочных представителей Президента РФ' в федеральных округах является управленческим уровнемкоторый занял нишу между федеральным и региональным (субъекта Федерации) уровнями управленияОбразование федеральных округови учреждение института полномочного представителяПрезидента РФ в федеральном округе повлекло за собой системные изменение территориальных органов федеральных органов j исполнительной власти. Активизировался) процесс деконцентрацииг полномочий федеральных органов исполнительной властипосредством перестройки и оптимизации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, что положительно отразилось, на состоянии эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Введение
института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволило снять остроту конфликтов при разграничении полномочий и предметовведения между Российской1 Федерациейи- ее субъектами. Это было сделано посредством предварительного согласования функций i территориальных органов федеральных органов с высшими должностными лицами" субъектов: Федерации, также реализацией согласительной! процедуры при назначениируководителей территориальных органов исполнительной и судебнойвласти, действующих на уровне субъекта1 Федерации. Этому также способствовало' упорядочение бюджетных m налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Федерации:
6- Исходя из единства формы и содержания организации взаимодействия органов государственной! власти и: местного самоуправления на уровне федерального округа, диссертант полагает, что данному социально-правовому явлению присущи следующие существенные признаки:
— организациявзаимодействия представляет собой качественную разновидность общественно полезной деятельности;
— данная деятельность носит управленческий характер—.
— организация взаимодействия опосредуется юридическими нормами, то есть носит правовой характер;
— организации" взаимодействия? присуще внутреннее строение (структура), которое состоит изследующих элементов: объекты, субъекты и участников, действия и операции, средства и способы их осуществления, принятые решения и другие результаты действий;
— организациявзаимодействия) носит целенаправленныйхарактер, то есть обусловлена определенной целью;
— организация. взаимодействия носит, многоуровневый характер, которая в федеральномокруге может осуществлятьсяна различных уровнях: всегофедерального округа, нескольких субъектов Федерации, субъекта Федерации и на муниципальном уровне;
— организация взаимодействия реализуется во? всех сферах управленческой деятельности (экономическойадминистративно-политическойсоциально-культурноймежотраслевой);
— организация взаимодействия: осуществляется в определенных формах.
Характер решаемых задач при организации: взаимодействия предопределяет существование определенных организационных форм реализации взаимодействия (совместные комитеты, комиссии, бригады, группы, обмен опытом, проведение совместных проверок, проведение экспертиз правовых актов и т. п.).
7. Анализ выявленных восьми признаков, присущих организации взаимодействия дал возможность сформулировать авторское определение данного социально-правового явления как вида государственно-властной управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях повышения эффективности и качества выполняемых ими задач и функций на основании согласования общих и индивидуальных интересов.
8- Качественное состояние организации взаимодействия на уровне федерального округа во многом ' предопределяется установленной системой правовых принципов, регламентирующих данный вид управленческой деятельности, а также уровнем их реализации. Принципы организации-взаимодействия: — это основополагающие начала-, общие идеи, лежащие в основе этого вида управленческой деятельности, раскрывающие ее сущность, определяющие наиболее эффективные способы разрешения стоящих управленческих задач.
К числу принципов организации взаимодействия следует отнести следующие: достаточности властных полномочий субъекта организации взаимодействияцентрализма на демократической основеинформационного обеспеченияобязательного учета научных основ организации государственного и муниципального управления (научности) — контроля за деятельностью участников организационных отношенийсогласованности действийоптимизации организационной< структуры субъекта организации взаимодействияконкретности организационных действийзапрета сверхформализацииэкономии средств государственно-властного воздействияэффективности.
9. Правовые основы деятельности полномочных представителей Президента РФ нуждаютсяв совершенствовании. В настоящее время существуют следующие нерешенные проблемы, связанные с правовым регулированием рассматриваемого института и пути их решения.
Во-первых, следует констатировать неразвитость нормативной базы и подзаконный уровень регулирования деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;
Закономерным решением проблемы недостаточного уровня правового регулирования деятельности полномочных представителей Президента РФ является закрепление их статуса в федеральном законе.
Кроме того, федеральному законодателю следует: принять отдельные положения о каждом округе, которые бы учитывали местные особенности-, принять «модельные» законы для федеральных округов по отдельным наиболее сложным и важным предметамправового регулирования. Для этого использовать наиболее прогрессивный (совершенный) закон субъекта Федерации, расположенного на территории соответствующего федерального округа, либо такой закон разработать вновьсоздать при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах институты регионального законотворчествапринять федеральный закон «О формах федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации».
Во-вторых, налицо значительное число пробелов в правовом регулировании деятельности полномочных представителей.
В законодательном регулировании нуждаются следующие вопросы деятельности полномочных представителей Президента: требования, которые должны предъявляться к кандидату на должность полномочного представителя Президента Российской Федерацииоснования досрочного освобождения: полномочного представителя Президента Российской Федерации от должностиоснования ответственностии: механизм отстранения) от должности полномочного представителяорганизационно-структурные формы, в которых может выступать аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерацииформы, взаимодействия (в том числе управление, руководство) Президента Российской Федерации с полномочным представителем, Администрации Президента РоссийскойФедерации: с полномочным представителемспособы и формы, в которых полномочный представитель Президента Российской Федерации может осуществлять и обеспечивать контроль за исполнением нормативных Указов Президента Российской Федерациивозможность собственного подзаконного правотворчества полномочного представителя Президента Российской Федерациикомпетенция полномочных представителей. Президента Российской Федерации применительно к реализацииполномочий Президента Российской Федерации и к осуществлению компетенции Российской Федерации по определенному предмету веденияправовые гарантии деятельности полномочного представителя.
10. Несмотря на достаточно широкий круг функций, возложенных на институт полномочных представителей, их можно условно разделить на три блока: координирующие, контрольные и представительские.
Перечень функций полномочного представителя Президента вфедеральномокруге нуждается в оптимизации, а их реализация — в совершенствовании.
Это должно осуществляться по следующим направлениям.
Требуетсярасширение• перечня функций полномочного представителя Президентав федеральном' округе. Долженбыть расширен блок экономических функций полпредаНеобходимонормативно закрепить за, полномочными представителямиПрезидента РФ функцию, которую они фактическиосуществляют: способствовать реформированию федеративных отношений? и обеспечению государственной" целостности РФ. Полномочные представители Президента РФ должны быть наделены управленческими функциями в сфере местного самоуправления.
Особой< остротойотмечается, и практической значимостью отличаетсяпроблема исключения дублирования полномочным представителем Президента в федеральном: округе функций, и полномочий федеральных органов-государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Нуждается в реформировании организационная структура аппарата полномочного представителя? Президента РФ в федеральном округе, которое должно позволить наиболее эффективно реализовывать возложенные на него функции.
11. Предпринята попытка обосновать целесообразность преобразования институт полномочных представителей. Президента РФ' в институт федеральных представителей, т. е. представителей не только собственно Президента Российской* Федерации-, но и Правительства РФ, иныхфедеральных органов государственной власти. Они должныпредставлять нарегиональном уровне государственную власть РФ в целом.
Вцелях обеспечения^ единства государственной власти, и верховенства федеральной^ власти на всей: территории: страны целесообразно было бы рассмотреть вопрос о возможности введения в РФ по опыту США законодательной интервенции: Этот вид интервенции, состоит в изъятии у субъектов федерации определенных полномочий и переведении их в пользу центра (например, полномочие распределять поступающую из центра финансовую помощь).
Институт федерального вмешательства должен стать одним из механизмов вменения ответственности органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления при неисполнении ими обязательств, вытекающих из возложенных на них полномочий. Данный институт, предназначенный для восстановления функциональных разрывов в системе разделения властей и управления, нуждается в скорейшем законодательном оформлении.
Наиболее оптимальной и перспективной является такая модель государственной власти и справления, которая сочетала бы представительство государственной власти РФ на местах и органы государственной власти субъектов РФ. Подобная система взаимоотношений органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ мота бы быть представлена в виде административного надзора и реализовываться в ординарных ситуациях. В экстраординарных же ситуациях полномочные представители Президента должны превращаться в инструмент федеральной интервенции в дела субъектов РФ.
