Городская реформа Екатерины II

• Введение
• Глава I. Русский город во второй половине XVIII в. Вопросы развития и управления
• 1. Город как центр управления
• 2. История формирования системы городского самоуправления в России
• Глава II. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» 1785 года
• 1. Город и горожане
• 2. Городское общественное управление
• Заключение
• Список использованной литературы
• Введение
• По природе западноевропейский город эпохи средних веков представляет собой прообраз раннекапиталистических отношений, где господствуют феодальные связи и мануфактурное производство, оформляются политические и социальные институты самоуправления. Прежде всего, это цеховые организации, выполняющие широкие функции — от профессиональных объединений до политических. Фактически, цех представлял собой профессиональную общину со своим статусом и регламентом, судебной властью. В связи с этим, в городе формируется особая община, являющаяся частью феодальной системы, но уже стремящаяся к обособленности и самостоятельности, не свойственной феодализму, который не признавал экономической личной свободы и тяготел к иерархиям во всех сферах.
• Несколько иначе шло городское развитие в России. Существенное влияние на него оказало два фактора: затяжной характер феодальных отношений и нашествие татаро-монгол. Российские города оставались в системе феодальной экономики и не получили независимости, подобно городам в западных странах. В силу этих причин города длительное время оставались княжеской резиденцией и управлялись государственными чиновниками. Усложнение хозяйственной деятельности и развитие аграрных отношений разнообразили социальный состав городов, возникли цеховые организации, основанные на социальных признаках. Города-общины, выразители коллективной совокупной воли, постепенно превращаются в земскую местную единицу.
• В 70-х годах XVIII в. обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада, усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития, проведенным властью мерам по стимулированию экономики, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности.
• Одной из важнейших реформ в истории российской государственности стала Городская реформа 1785 года. На сегодняшний день работ, посвященных изучению функционирования введенной Екатериной II системы городского самоуправления, крайне мало. Актуальность данного исследования формирует представление об уровне системы городского управления в конце XVIII в.
• Целью исследования является изучение истории Городской реформы Екатерины II, необходимое для понимания процесса реформирования и функционирования системы управления Российской империи во второй половине XVIII в.
• Достижение поставленной цели связано с решением следующих задач:
• — рассмотреть город второй половины XVIII века как административную единицу,
• — проследить историю формирования системы городского самоуправления в России,
• — выявить предпосылки проведения Городской реформы 1785 года,
• — на основании анализа исторических документов определить положения города и горожан после 1785 года,
• — описать особенности нового городского общественного управления,
• — сформулировать итоги проведения Городской реформы 1785 года.
• Предметом курсовой работы выступают наиболее существенные аспекты формирования и деятельности органов городской власти. Исходя из этого, объектом является исторический процесс становления городской системы управления при Екатерине II.
• Методологической основой выступили традиционные научные принципы исторических исследований: историзма и научной объективности.
• Источниковая база исследования: законодательные акты, опубликованные архивные материалы, справочные издания. Особый интерес вызвали статьи Писарьковой Л. Ф. и Степанова Л. А., в которых представлено исследование специфики государственной истории России Писарькова Л. Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII — первой половине XIX века // Человек. — 1995. — №.3. — С.121−139; Степанов С. А. Политическая история России. Опыт государственного управления: реформы и контрреформы в России // Авторские программы учебных курсов по политологии. / Под общ. ред. проф. Ирхина Ю. В. — М.: МАКС Пресс, 2001. С. 37−57.
• Научная новизна исследования заключается в том, на основе богатой совокупности фактов воссоздана полная картина исторического процесса формирования и функционирования введенной Екатериной II системы городского самоуправления. Практическая ценность заключается в возможности использования материала при создании трудов социальной истории России.
• В структуру курсовой работы входят введение, 2 главы, заключение, список использованной литературы.
• Глава I. Русский город во второй половине XVIII в. Вопросы развития и управления

1. Город как центр управления

Города середины XVIII в. можно разделить на три «возрастные» группы, возникшие:

а) до монгольского нашествия первой четверти XIII в.;

б) в эпоху создания централизованного государства (XIV-XVII вв.);

в) при формировании и укреплении Российской империи (XVIII в.).

Города первых двух групп прошли испытание временем и в большинстве случаев подтвердили свое право быть, а не слыть городами, проявив жизнестойкость, перенеся вражеские нашествия, внутренние войны и кризисы. Несмотря на катаклизмы, формирование их сети отразило итоги закономерной эволюции, саморазвития расселения, отвечавших потребностям страны. Города XVIII в., в особенно большом количестве учрежденные по административно-территориальной реформе 1775−1785 гг., еще продолжали проходить «испытательный срок». Некоторые, обнаружив свою «профессиональную непригодность», были выведены «за штат» или даже обращены в сельские поселения.

Татаро-монголы нанесли тяжелый удар по городам Руси. Но одни из них после всех разорений восстановились, продолжали жить и развиваться, а другие — по оценкам, около трети — канули в Лету. То же самое наблюдалось и после Смуты и польско-литовского разорения. Они вычеркнули из жизни множество городов, но это было подготовлено длительной и неутомимой эволюцией, определившей их угасание. Сказались изменение основных дорог, конкуренция других центров, улучшивших свое географическое положение, перекраивание политической карты.

Города являлись средством закрепления территории в составе государства и ее хозяйственного освоения. Градостроительная активность с XVI в. ярко отражала процесс этой экспансии. После неудачной ливонской войны, когда не удались попытки Ивана IV выйти на берега Балтики, Московское государство стало энергично расширяться на юг, юго-восток и восток. В конце XVI в. под защитой укрепленных линий (будучи оборонительными, например, от набегов татар из Крыма, они стали и средством наступления, овладения Диким полем) произошло второе рождение городов, уничтоженных нашествием XIII в.: Ельца, Ливен, Курска и др. Тем же способом Русь закрепляется на Волге, продвигается в Предуралье, создает первые опорные города в Сибири.

Основание и рост городов в связи с расширением Московского централизованного государства, ставшего затем Российской империей, шли непрерывно на протяжении веков. Географию городов по сути дела определяла переменчивая военно-политическая ситуация. Подвижка границ вызывала перестройку системы центров, меняла ее рисунок. Получалось, что в каждый исторический момент она создавалась как бы «вчерне» и по истечении времени уже не соответствовала новой ситуации. На новом рубеже строились новые города.

В дальнейшем при учреждении городов стали действовать не только военные, но и административные факторы. Город основывался как центр управления, политического и фискального контроля, которые вменялись ему в обязанность. То есть, как и прежде, города чаще появлялись в ответ на потребности государства, чем в ходе естественного развития производительных сил. Очень определенно сказал В. О. Ключевский: «…большая часть новых городов и городков Московского государства возникла не вследствие экономических потребностей страны, но вследствие государственных соображений, по распоряжениям правительства» Ключевский В. О. Курс русской истории // Сочинения: В 9 т. / Под ред. В. Л. Янина; Послесл. и коммент. В. А. Александрова, В. Г. Зимина. — М.: Мысль, 1989. Т. 5. С. 109. Он же в дополнениях к книге П. Кирхмана (1867) по истории общественного и частного быта выявил отличие русского города от западноевропейского, складывавшегося на базе развития торговли и ремесла. В. О. Ключевский писал: «Не развитие промышленности и народонаселения в центральных областях, а чисто государственные соображения создали эти стороже вые поселения: здесь, как и на окраинах государства, торговый человек и земледелец шли по следам стрельца и под его защитой» Ключевский В. О. Курс русской истории // Сочинения: В 9 т. / Под ред. В. Л. Янина; Послесл. и коммент. В. А. Александрова, В. Г. Зимина. — М.: Мысль, 1989. Т. 5. С. 109.

В 1775 г. Екатерина II начала административно-территориальную реформу, в ходе которой имевшийся набор российских городов был подвергнут жесткому пересмотру с точки зрения их способности служить административными центрами. Часть признали непригодными для этого и «разжаловали» в сельские поселения. Одновременно лет за десять учредили сотни новых городов на базе экономических, дворцовых и монастырских сел, что явилось крупнейшим мероприятием подобного рода за всю историю России. Однако отобрать самые достойные пункты государство могло не всегда. Ему не хватало средств на выкуп промысловых сел у их помещиков, поэтому выбирали казенные землепашеские, хотя их крестьяне и не стремились в мещане. Опрос местных администраций в 1797 г. показал, что 63% вновь созданных городов «недействительны», их на селение занято только сельским хозяйством. Вообще каждый второй город был тогда аграрным по ведущей функции

2. История формирования системы городского самоуправления в России

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций. Представителем княжеской власти был так называемый наместник — кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость «раскладывала» государственные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волостного управления была волостная канцелярия — казна (столец).

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555−1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» — земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины — сотских, десятских, пятидесятских.

В XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. В 20−30-е гг. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 — 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России. Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Становление системы городского самоуправления происходило в период приказной, коллегиальной системы Петра I, который хотел разделить Россию на тягловые единицы по размеру тягла. Согласно его замыслам, эти тягла соединялись прямо с центром. Царскими указами 30 января 1699 года создавалась Бурмистерская палата, затем переименованная в Ратушу. По всей стране в городах создаются земские избы.

Состав Ратуши и земских изб избирался из лиц торгово-промышленного сословия, а в уездах — крестьянами. Избиратели несли материальную ответственность за избранных чиновников. Бурмистры избирали своей среды президента. Основной функцией созданных органов было улучшение сборов и повинностей Полное собрание Законов Российской империи. Собрание 1. 1649−1825 гг. В 45 т. Т. 3. № 1674. С. 598 -601.

Созданная царем структура не была оформлена как постоянно действующая. Любое действие бурмистерская палата начинала с указа царя, который предписывал ей произвести «сбор всяких денежных доходов» Там же, Т. 3. № 1675. Реформа была обречена на неудачу, потому что развитие российских городов не достигло необходимой зрелости, когда сословия осознают свои публичные права. Город во многом оставался феодальным.

Государственная власть со своей стороны не желавшая поддерживать самостоятельность в лице городов, укрепляла систему управления торгово-промышленным сословием и государственными крестьянами с единственной целью — сбор недоимок. Несмотря на выборный коллективный характер, эти органы не имели социальной опоры и не смогли стать эффективными. В связи с этим в 1718 г. и 1724 г. издается Учреждение о губерниях с царскими наместниками, воеводами и другими государственными чиновниками, а также Положение о городских магистратах, которые признаются главою и начальством всего города Полное собрание Законов Российской империи. Собрание. 1. 1649−1825 гг. В 45 т. Т. 4. № 3708. С. 300−309. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения.

Магистерское городское управление закрепило новое сословное деление, сформировавшееся в этот период в российских городах. Регламент главного магистрата юридически оформил права-преимущества высших сословий городского общества. К ним относились две гильдии: крупные купцы, банкиры, аптекари, доктора, известные мастера, а также мелкие торговцы и ремесленники, объединенные в цехи. Третий уровень составили все рабочие, живущие по найму, которых отнесли к классу подлых людей. Соответствующей корпорацией управляли советы старшин, сотрудничавшие согласно Уставу Главного Магистрата с магистратами и Комерц-коллегией. Согласно Петровскому указу земские бургомистры выбирались на один год всем посадским населением на специальном сходе, где были представлены все сословия. Членов магистратов выбирали исключительно бургомистры и члены первой гильдии. Служба их была практически бессрочна Полное собрание Законов Российской империи. Собрание. 1. 1649−1825 гг. В 45 т. Т. 4. № 3900.

Круг полномочий магистратов был очень широким. Они ведали городским хозяйством, полицией, образованием, развитием ремесел, приютами, а также обладали значительной судебной властью, равной компетенции надворного суда, как по гражданским, так и по уголовным делам. Магистраты обладали исключительной компетенцией, и никакие органы власти не имели право вмешиваться в их деятельность. Однако магистраты всех городов были подчинены Главному магистрату, который, в свою очередь, имел полномочия от Сената и был его ответвлением.

В системе сословно-бюрократических магистратов имелась одна особенность, присущая всем петровским преобразованиям. Самоуправленческие системы до конца не разваливались, а вкрапливались во вновь созданные. Так, практически во всех городах продолжали действовать мирские посадские сходы и их органы управления: старшины, старосты, гражданские советы.

Все названные должностные лица и органы общественного управления обязаны были подчиняться магистрату по всем вопросам. Магистраты по своему положению стояли над органами самоуправления. Нами уже отмечалась особенность развития городского хозяйства в России, остающегося в системе феодальных отношений, а не представляющих собой автономную самоуправляющуюся единицу — муниципию. И здесь не могла сложиться самоуправляющаяся корпорация буржуазного типа. Однако это типичный пример сочетания выборного самоуправления и государственных органов, характерный для России в целом.

В тоже время землевладельцы в 1718 г. избирали уездного главу в лице земского комиссара, они же избирали ландратов, которые заведовали частями уездов, называемых долями. Создается определенное деление на губернии, уезды, города и доли. Городское сословие рассматривалось исключительно как торгово-промышленный класс, который таковым в России не является. В то же время формировались сословия дворян и духовенства, которые имели свои интересы и тяготели к разным структурам центра. Такая более или менее действенная структура органов власти необходима была Петру I для лучшего и эффективного сбора налогов.

Екатерина II продолжила начинания Петра I. По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы Мадариага И. де. Россия в эпоху Екатерины Великой. Пер. с английского Н. Л. Лужецкой. — М.: Новое литературное обозрение, 2002. С. 369. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В столичных городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выборные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил его городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды. В лице магистратов, совестных и сиротских судов, ратуш формировалось городское общественное самоуправление, которое функционировало под постоянным и строгим контролем губернаторства, городничества, органов государственного управления.

Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

Управление городами не имело своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требовало адекватного городского управления.

Глава II. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» 1785 года

1. Город и горожане

городской реформа административный самоуправление

Следующий этап реформ произошёл в 1785 году, когда 21 апреля Екатерина II издала «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи». Она дала значительные привилегии городам в области самоуправления, что вывело их на европейский уровень. Она стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления и сопровождалась позднее целой серией городовых положений об устройстве городской жизни.

При работе над этим документом Екатерина II широко использовала материалы и проекты, обработанные или составленные подкомиссиями Уложенной комиссии, а также городские законы Прибалтийских провинций, Магдебургское право (применявшееся в некоторых малороссийских городах), Литовские статуты, Устав шведских гильдий 1669 г., Прусский ремесленный устав 1733 г. и предписания для Восточной Пруссии, изданные Фридрихом II в 1774 г. Получившийся в итоге документ был в значительной части делом рук самой императрицы (сохранилось несколько ее собственноручных черновиков с замечаниями на полях), чем, возможно, и объясняется некоторая непоследовательность в терминологии, на которую указывали критики «Жалованной грамоты городам» Сидорчук М. В. Полное Собрание законов Российской империи: История создания /М. В. Сидорчук // Правоведение. — 1991. — № 4. — С. 92.

«Жалованная грамота» была адресована именно городам, а не горожанам и начиналась с изложения прав и привилегий городов как таковых: ни представители власти, ни Сенат не вправе были облагать города никакими налогами без утверждения государя. Закон сохранил государственное городское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации Мадариага И. де. Россия в эпоху Екатерины Великой. Пер. с английского Н. Л. Лужецкой. — М.: Новое литературное обозрение, 2002. С. 370. «Грамота» закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя…». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т. е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.

Жители регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей. Все жители города, имевшие в нем дом, или другие строения, или только землю, а также все, приписанные к купеческой гильдии или к ремесленному цеху, и все, занятые деятельностью, подобающей горожанам, вносились в этот реестр. Как и дворянские родословные книги, городовые обывательские книги делились на шесть частей. В первую записывали владельцев городских домов и недвижимости; во вторую — купцов трех гильдий, располагавших капиталом от 10 до 50 тыс. руб., от 5 до 10 тыс. руб. и от 1 до 5 тыс. руб. соответственно.

Третья категория охватывала зарегистрированных ремесленников, четвертая — иностранцев и иногородних. К пятой принадлежали «именитые граждане», т. е. лица, свыше одного раза занимавшие выборные должности, а также выпускники университетов или других учебных заведений, артисты, в том числе архитекторы, художники, скульпторы, композиторы, имеющие общепризнанные заслуги, «капиталисты» всех видов, обладающие капиталом свыше 50 тыс. руб., банкиры, распоряжающиеся суммами от 100 до 200 тыс. руб., оптовики и судовладельцы, занятые экспортом. Наконец, шестая категория включала всех тех родившихся или по селившихся в городе жителей, кто не входил ни в одну из остальных групп. Дворяне, имевшие дома в городе, тоже заносились в эти книги. Как и дворянству, горожанам полагалось представлять различные письменные свидетельства для регистрации в обывательской книге, поэтому в Жалованной грамоте городам перечислено 26 видов подтверждающих документов Мадариага И. де. Россия в эпоху Екатерины Великой. Пер. с английского Н. Л. Лужецкой. — М.: Новое литературное обозрение, 2002. — С. 374.

В «Жалованной грамоте городам» горожанин определен как принадлежащий ко второму, или среднему, сословию. В статье 80 «Жалованной грамоты» несколько неуклюже сказано: «Городовых обывателей, среднего рода людей, или мещан, название есть следствие трудолюбия и добронравия, чем приобрели отличное состояние» «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» // Российское законодательство X — XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма / Отв.ред. Е. И. Индова. — М., Юридическая литература, 1987. С. 85. Мещане передавали свой статус женам и детям, их нельзя было лишить имущества, жизни и Доброго имени без решения суда, также состоящего из мещан. Мешанин терял свое звание за те же преступления, за которые лишали дворянства. Мещане имели право, не испрашивая на то разрешения, заводить любые ремесленные мастерские. Вводились детально разработанные правила о наказаниях за оскорбление чести мешан, их жен, а особенно дочерей.

До этих пор речь в «Жалованной грамоте» городам шла о правах, общих для членов всех категорий мещан, но в отличие от дворян, которые были равноправны в глазах закона, некоторые категории горожан получили дополни тельные права. Члены купеческих гильдий могли сами откупаться (и выкупать членов семьи) от рекрутчины и отработочных повинностей и не подлежали привлечению к работе в Соляной конторе и в других правительственных учреждениях. Купцам первой гильдии разрешалось ездить в карете, запряженной парой лошадей, а купцам второй гильдии — только в коляске парой. Купцам третьей гильдии вообще не разрешалось ездить в экипажах, а запрягать полагалось только одну лошадь, зимой и летом, что бы они ни везли с собой и куда бы ни ехали.

С «именитыми гражданами» обошлись еще великодушнее, позволив им ездить в каретах, запряженных четверкой лошадей. Они же, наряду с членами первых двух гильдий, не под лежали телесным наказаниям. Кроме того, именитые граждане, третьем поколении могли ходатайствовать о возведении в дворянство. Им разрешалось владеть загородными домами и садами. Купцы первой и второй гильдий, именитые граждане и иностранцы могли владеть заводами и фабриками. Принадлежность к той иной категории горожан (кроме именитых граждан и иностранцев) полностью зависела от финансового положения человека.

Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению.

В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное:

1. градским обществом;

2. общей городской думой;

3. шестигласной думой;

4. городским головой.

2. Городское общественное управление

Градское общество имело право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и др. Городской статус закреплялся гербом и печатью. Органом городского общества по указу являлось собрание городских обывателей на основе имущественного ценза, куда выходили представители всех сословий.

В компетенцию этого собрания входило:

1. выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;

2. представление губернатору своих соображений о нуждах города;

3. издание постановлений;

4. подготовка ответов на предложения губернатора;

5. исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду.

Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов — собрания «общества градского», общей и шестигласной дум — получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

Создавались и органы управления — шестигласная Дума с довольно широкими полномочиями:

1. «доставить жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию;

2. сохранять город от ссор и тяжеб с окрестными городами или селениями;

3. сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие;

4. возбранять все, что доброму порядку и лагочинию противно, оставляя однако ж относящееся к части полицейской исполнять местам и людям, для того установленным;

5. посредством наблюдения доброй веры и всякимя позволенными способами поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может;

6. наблюдать за прочностию публичных городских зданий, стараться о построении всего потребнаго, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, анбаров, магазейнов и тому подобнаго, что может быть для города потребно, выгодно и полезно;

7. стараться о приращении городских доходов на пользу города и для разпространения заведений по приказу общественнаго призрения; разрешать сомнения и недоумения по ремеслам и гильдиям в силу сделанных о том положений" «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» // Российское законодательство X — XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма / Отв.ред. Е. И. Индова. — М., Юридическая литература, 1987. С. 129. .

Шестигласная дума формировалась из общей городской думы, которая в, свою очередь, состояла «гласных от настоящих городовых обывателей, от гильдии, от цехов, от иногородных и иностранных гостей, от имянитых граждан и от посадских». Процесс формирования общегородской думы представителями каждого из сословий также был описан в жалованной грамоте. Вот как должны были выбирать гласных гильдии: «Чтоб составить голос гильдейской, голоса от гильдии собирается всякие три года каждая гильдия и выбирает по балам одного гласнаго каждой гильдии. Каждый гласный явиться должен у городскаго главы» «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» // Российское законодательство X — XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма / Отв.ред. Е. И. Индова. — М., Юридическая литература, 1987. С. 95.

Таким образом, выборы в общегородскую думу проходили раз в три года. Эта дума формировала шестигласную думу из своих гласных. Шестигласная дума должна была заседать минимум раз в неделю. Городской глава избирался непосредственно «городским обществом»: «По силе 72-й статьи учреждений по городам и посадам городской глава, бургомистры и ратманы выбираются обществом городским чрез всякие три года по балам; старосты же и судьи словеснаго суда выбираются тем же обществом всякой год по балам» Там же, С. 126. Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских округов (частей) города, действовало постоянно, ведало «обывательскими книгами» и другими учетными делами.

В думу нельзя было избирать лиц моложе 25 лет, а также тех, кто не имеет капитала, «с которого проценты ниже пятидесяти рублей». В тех городах, где соответствующих капиталов не водилось, дозволялось снизить имущественный ценз. 50 рублей того времени — много это или мало? Для сравнения: по утвержденным Екатериной II штатам минимальные оклады, получаемые копиистами (переписчиками бумаг), в уездных учреждениях составляли 30 рублей, в губернских — 60, а в центральных и высших учреждениях — от 100 до 150 рублей в год.

При низких ценах на продукты питания, и прежде всего на хлеб (десять-пятнадцать копеек за пуд), такое жалованье не было нищенским. Наместники, губернаторы и вице-губернаторы получали от 1200 до 6000 рублей годового жалованья, чиновникам средней руки казна платила от 200 до 600 рублей в год Писарькова Л. Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII — первой половине XIX века // Человек. — 1995. — №.3. — С.127. То есть 50 рублей сами по себе были значительной суммой, на которую можно было прожить целый год.

Распространено мнение, что данный имущественный ценз — чтобы человек обладал капиталом, проценты с которого не ниже 50 рублей — оставлял возможность выбираться только купцам первой и второй гильдии. Эта точка зрения восходит к трудам дореволюционного историка А. А. Кизеветтера. Вероятно, в своих размышлениях слово «проценты» у него трансформировалось в «процент», а 50 рублей составляют 1% от суммы в 5000 руб., которая являлась нижним порогом для купца второй гильдии.

Между тем практика была иной. Ф. А. Селезнёв в своей статье «Создание Нижегородской городской Думы (1785−1787)» пишет, что в избирательной документации 1791 и 1806 гг. нет ни одного примера, когда бы у участника собрания общества градского проверялся капитал или годовой доход. Зато имеются прямые указания на то, что участниками собрания и выборщиками наряду с купцами (в том числе 3-й гильдии, у которых объявленный капитал был заведомо ниже 5 тысяч) обязательно были посадские люди, вообще капитал не объявлявшие. Тем не менее, среди выборщиков в нижегородскую думу посадские составляли меньшинство. В 1791 г. их было 20 против 83 купцов, в 1806 — 32 против 81 купца Городская Дума Нижнего Новгорода. История и современность: 15-летию городской Думы Н. Новгорода / рук. И. Н. Карнилин. — Н. Новгород: ДЕКОМ, 2009. С. 25.

Жалованная грамота Екатерины Великой не определяла, из какого сословия должен быть глава города. Тем интереснее обнаруженный Ф. А. Селезнёвым в архивах документ, называемый «Обряд о возобновлении выборам на будущие с 1792 года три года по истечении четвертого трехлетия губернского города Нижнего купечеству и мещанству».

В этом документе прямо говорится, что «градского голову избирают балатированием из купечества».

Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные органы управления. В «Грамоту» включено «Ремесленное положение», чем надлежало руководствоваться и магистратам, и цеховым органам. Это было сравнительно ново для России, в которой ремесленные корпорации по примеру средневековых западноевропейских цехов так и не сложились. В свое время Петр I признал их полезными и попытался оргаизовать русских ремесленников в некую структуру наподобие гильдий, но они оставались слишком искусственными.

При создании своего устава для ремесленных цехов Екатерина по примеру Петра Великого прибегла к иностранным источникам. Императрица не была слепой поклонницей цеховой системы: она считала цехи полезными на ранних этапах экономического развития для заведения ремесел и контроля за качеством продукции. Однако в долгосрочной перспективе она видела в цехах монопольные организации, препятствующие свободной экономической деятельности Мадариага И. де. Россия в эпоху Екатерины Великой. Пер. с английского Н. Л. Лужецкой. — М.: Новое литературное обозрение, 2002. — С. 380. Понятно поэтому, отчего указания Екатерины по поводу цехов сосредоточены в основном на социальной организации городских ремесленников, на необходимости поддержания высоких стандартов качества продукции и честного ведения дел.

В крупных городах имелись особые купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для решения таких узко-цеховых интересов, как учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмастерьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который входил в шестигласную думу как гласный от цеховых.

По функциям, предметам и параметрам ведения городская дума являлась хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делала то, с чем они не могли справиться. «Грамота» предписывала администрации, городской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству». Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограниченных рамках. Дума не обладала широкими правами и самостоятельностью, опекалась пристально губернатором, который контролировал ее бюджет, доходы, расходы по отчетам шестигласной думы, представляемых обязательно и губернатору, и казенной палате. Думе разрешено обращаться к губернатору «со своими общественными нуждами и пользами». Жалобами же на городскую думу занимался губернский магистрат. Вся власть была в руках губернатора, городничего, органов государственного управления Боголюбский С. Т. История правления Екатерины Второй. — М.: МГУ, 2006. С. 79.

Деятельность городского общественного управления ограничена и узостью финансовых средств. Бюджет думы строился в доходной части на основе купцово-гильдейских сборов, обывательских взносов, мелких налогов, штрафов, процентных отчислений от казенной питейной продажи, дополнялся различными специальными сборами с обывателей и всегда был дефицитным.

Становление городского общественного управления проходило сложно, медленно. Оно формировалось в аспекте распорядительного назначения в городском хозяйстве, являлось тогда «слабо действующим» Ключевский В. О. Курс русской истории // Сочинения: В 9 т. / Под ред. В. Л. Янина; Послесл. и коммент. В. А. Александрова, В. Г. Зимина. — М.: Мысль, 1989. Т. 5. С. 112. Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться в одно «общество градское» и развить свое самоуправление. Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов.

Городскому управлению были приданы полицейские черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться в общественную и частную жизнь горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы благочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для полиции, и для жителей городов.

По-новому строился городской полицейский аппарат. Обер-полицмейстеры в столицах поставлены во главе управ благочиния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В губернских городах созданы управы благочиния во главе с полицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах — управы в составе городничих, приставов, двух ратманов.

Во всех городах учреждены полицейские округа — «части» по 200−700 дворов во главе с частным приставом. Части делились на «кварталы» по 50−100 дворов, где полицейский надзор осуществляли квартальный надзиратель и его помощник — квартальный порутчик.

Управы благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным или съезжим домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположенных в городах уездных органов, обеспечивали порядок и безопасность в городах, надзирали за гостиницами, трактирами, ресторанами, другими общественными учреждениями, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая централизация, полицеизация, общественные начала. «Жалованная грамота» была несвободна от много численных противоречий. Могли зарегистрированный горожанин принадлежать к нескольким категориям жителей? И могли он голосовать сразу в нескольких? Каково было соотношение между обществом градским, городской думой и шестигласной думой? Подотчетна ли шестигласная дума городской? А городская дума — градскому обществу? Еще сложнее было соотношение между шестигласной думой и губернским магистратом, все еще сохранявшим некоторые административные обязанности, из-за чего возникало множество неувязок.

Анализ «Жалованной грамоты городам» подтверждает принципы организации местной власти, формирующиеся в России. Это тесная связь и сотрудничество самоуправленческих структур от государственной власти. Ст. 30 названного закона предписывала губернатору объявлять собрания, контролировать их деятельность и деятельность их органов и должностных лиц «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» // Российское законодательство X — XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма / Отв.ред. Е. И. Индова. — М., Юридическая литература, 1987. С. 73. Исполнительным органом стала городская дума, неизвестная до этого периода Российскому законодательству. Она состояла из городского головы и шести гласных по числу разрядов. Дума являлась постоянно действующим исполнительным органом. Закон определял полномочия и функции шестигласной думы, которые были довольно широкими: от заботы о снабжении продовольствием населения города до полицейских функций.

Заключение

Местное самоуправление появилось в благодаря «Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской Империи» 1785 года, подписанной Екатериной II. Документ провозгласил единый порядок самоуправления в России и основу русского городского законодательства. «Жалованная грамота» утверждала широкое представительство в городском общественном управлении — «всесословность» выборных органов власти и право участия в выборах всего городского населения.

Екатерина II ставила перед собой цель — объединить горожан в единое «градское общество» и представить этому органу право управления муниципальным хозяйством. Была введена определенную систему органов городского самоуправления: Общая городская дума, шестигласная дума и градское общество.

К участию в городском самоуправлении привлекались все горожане, или «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги. Первый разряд составляли все, кто владел недвижимостью независимо от происхождения, звания и занятий; второй — гильдийские купцы; третий — цеховые ремесленники; четвертый — иногородние и иностранные гости, которые «приписались к городу»; пятый — именитые граждане (ученые, имевшие университетские и академические аттестаты, художники, композиторы, а также банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы), шестой разряд составляли посадские горожане, которые кормились «промыслом или черной работой».

Общая городская дума состояла из выборных представителей — гласных и городского головы. Гласные избирались на три года отдельно по шести избирательным разрядам — куриям и получали, таким образом, свои представительские полномочия от горожан всех шести разрядов. Независимо от числа гласных каждая курия имела в думе только один голос. Гласные общей городской думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого из шести разрядов в шестигласную думу, которая являлась исполнительным органом городского самоуправления.

Наряду с общей городской думой был создан еще один орган общественного самоуправления — градское общество. Участвовать в собраниях Градского общества могли все горожане, но право голоса получали лишь достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим не менее 50 рублей дохода в год. Выборы городского головы относились почти исключительно к прерогативе крупного купечества.

Анализ законодательства свидетельствует о неразработанности правовых институтов, ограниченности компетенции самоуправленческой администрации, изменений зависимости от самодержавной власти. Очевидной является и тенденция снижения сферы действия общественного самоуправления, приспособление ее к нуждам абсолютизма. Это происходило по причине недостаточно быстрого развития торгово-промышленного капитала, а значит неумением зарождающейся буржуазии сформировать свои корпоративные интересы. В то же время организованное дворянство умело отстаивало свои корпоративные интересы, выраженные в политике крепостничества, чей социальный заказ выполняло самодержавие.

1. Анисимов Е. В., Каменский А. Б. Россия в XVIII — первой половине XIX века: История. Документ. — М.: МИРОС, 1994. — 335 с.

2. Боголюбский С. Т. История правления Екатерины Второй. — М.: МГУ, 2006. — 173 с.

3. Городская Дума Нижнего Новгорода. История и современность: 15-летию городской Думы Н. Новгорода / рук. И. Н. Карнилин. — Н. Новгород: ДЕКОМ, 2009. — 197 с.

4. Ключевский В. О. Курс русской истории // Сочинения: В 9 т. / Под ред. В. Л. Янина; Послесл. и коммент. В. А. Александрова, В. Г. Зимина. — М.: Мысль, 1989.

5. Мадариага И. де. Россия в эпоху Екатерины Великой. Пер. с английского Н. Л. Лужецкой. — М.: Новое литературное обозрение, 2002. — 976 с.

6. Писарькова Л. Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII — первой половине XIX века // Человек. — 1995. — №.3. — С.121−139.

7. Россия XVIII в. глазами иностранцев / Сост. Ю. А. Лимонов. — Л.: Лениздат, 1989. — 544 с.

8. Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России / АН СССР, Ин-т истории. — М.: Изд-во АН СССР, 1958. — 559 с.

9. Сидорчук М. В. Полное Собрание законов Российской империи: История создания /М. В. Сидорчук // Правоведение. — 1991. — № 4. — С. 92 — 96.

10. Степанов С. А. Политическая история России. Опыт государственного управления: реформы и контрреформы в России // Авторские программы учебных курсов по политологии. / Под общ. ред. проф. Ирхина Ю. В. — М.: МАКС Пресс, 2001. С. 37−57.

11. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» // Российское законодательство X — XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма / Отв.ред. Е. И. Индова. — М., Юридическая литература, 1987. — С. 68−129.

12. Полное собрание Законов Российской империи Собрание 1. 1649−1825 гг. В 45 т. Т. 3., 4.