Влияние поправки Джексона-Вэника на советско-американские и российско-американские отношения в период снижения уровня непосредственной конфронтации двух го

• Введение
• Глава I Конгресс США и советско-американские отношения
• 1.1 Торгово-политический режим США и принятие поправки Джексона-Вэника
• 1.2 Ключевые проблемы советско-американских отношений
• Глава II Формирование нового курса во взаимоотношениях США и России с 1992 г.
• 2.1 Нормы российско-американского торгово-экономического сотрудничества
• 2.2 Дискуссия вокруг отмены поправки Джексона-Вэника
• Заключение
• Список литературы

Глобальные геостратегические сдвиги, связанные с распадом Советского Союза и окончанием «холодной войны», привели к изменению международного статуса США. Общепризнанно, что Соединенные Штаты во многом определяют развитие современных международных отношений. В то же время Российская Федерация как правопреемник СССР остается активным участником дипломатических процессов. Важнейшие внешнеполитические решения не принимаются без учета «фактора России». Поэтому современное международное положение и перспективы развития мирового сообщества в значительной степени зависят от характера российско-американских отношений. Современные российско-американские отношения невозможно объективно оценить и спрогнозировать вне исторического контекста и анализа их основных направлений.

Важный этап в советско-американских отношениях наступил в 70-е годы, когда произошла смена политики конфронтации на политику переговоров. На протяжении 1972;1975 гг. состоялись четыре встречи руководителей СССР и США для обсуждения и принятия решений по наиболее острым вопросам советско-американских отношений. Поиск взаимоприемлемых решений давно существующих проблем, а также способов завершить холодную войну, избежав «потери лица», шел медленно, с неизбежными сложностями и откатами назад. Примером такого «отката» явилась поправка к Закону о торговле, принятая Конгрессом США в декабре 1974 и связавшая выполнение торгово-экономических соглашений между США и СССР с соблюдением последним гражданских прав и свобод, включая свободу эмиграции. Именно эта поправка стала символом внешней политики США по отношению к СССР.

С распадом СССР тема отмены поправки Джексона-Вэника не утратила актуальности. После формального объявления в 1990 г. окончания холодной войны, обоим государствам осталось множество нерешенных проблем, неулаженных противоречий, неудачных компромиссов, неиспользованных возможностей и, самое главное, во многом застарелые представления об окружающем мире и друг о друге. Отсюда следовало, что в каких-то ситуациях США и Россия будут сотрудничать, а в каких-то будут неизбежны конфликты и даже серьезное противостояние. Поправка Джексона-Вэника, блокирующая предоставление Москве стандартного (общего для всех торгующих с США стран) статуса наибольшего благоприятствования в торговле не отменена до сих пор, хотя реально выступает не ограничителем экономических и торговых отношений, а одиозным символом «холодной войны» и былого противостояния двух государств. Проблема состоит в том, что в настоящее время отмена Конгрессом США поправки Джексона — Вэника, связывается с закреплением за Конгрессом права ратифицировать условия вступления России во Всемирную торговую организацию. Россия все еще не рассматривается США как страна с рыночной экономикой, что позволяет применять против нее более жесткие антидемпинговые правила, сохраняя поправку Джексона-Вэника.

Таким образом, российско-американские отношения на современном этапе отличаются наличием круга проблем и противоречий, как доставшихся в наследство от времен «холодной войны», так и накопленных за последнее десятилетие. Их устранение способно открыть путь для конструктивных двусторонних отношений и оздоровления международной обстановки в целом. Опыт российско-американского взаимодействия последних лет становится фактором современной внутриполитической жизни обеих стран. Потенциал российско-американских торгово-экономических отношений не исчерпан. Есть немало перспективных сфер для взаимовыгодного сотрудничества. В свете этого изучение проблемы, связанной с влиянием поправки Джексона-Вэника на советско-американские и российско-американские отношения, является безусловно важным и актуальным как в научном, так и в практическом отношении.

Наше исследование, предпринятое в рамках дипломной работы, посвящено изучению темы, связанной с принятием и действием поправки Джексона-Вэника, ее влияния на взаимоотношения СССР и США, России и США.

Хронологические рамки исследования охватывают период от 1974 г. — времени принятия Закона о торговле и поправки к нему — до наших дней, когда действие поправки Джексона-Вэника уже отменено в отношении Китая и большинства стран Центральной и Восточной Европы, но сохраняется в отношении России.

В отечественной литературе первые общие работы о советско-американских отношениях, явившихся результатом перехода от конфронтации к политике развития двусторонних взаимоотношений, были посвящены анализу экономических связей и сотрудничества, либо представляли новую внешнеторговую стратегию двух стран Современная международная торговля: проблемы и перспективы. Сб. обзоров. — М., 1989.; СССР — США и Канада: проблемы торгово-экономических отношений / Отв. ред. А. В. Аникин, А. З. Астапович. — М.: Междунар. отношения, 1987; СССР — США: экономические отношения. — М: Наука, 1976.; США: внешнеэкономическая стратегия. — М.: Наука, 1976; Внешнеэкономическая политика США: проблемы и противоречия. — М.: Наука, 1982. В коллективном труде советских экономистов, посвященном торгово-экономическим связям СССР с Северной Америкой, отмечалась прямая зависимость данных отношений от политических факторов: «На протяжении всей истории связей Советского Союза с Соединенными Штатами Америки ухудшение политического климата вело к свертыванию торгово-экономических контактов. Напротив, развитие экономического сотрудничества всегда было следствием благоприятных политических условий» СССР — США и Канада: проблемы торгово-экономических отношений / Отв. ред. А. В. Аникин, А. З. Астапович. — М.: Междунар. отношения, 1987. — С. 11.

Рассмотрению проблем советско-американских отношений в 70 — 80-е гг. XX в., анализу внешнеполитической деятельности администраций Никсона, Форда, Картера, Рейгана посвящены исследования Н. И. Лебедева Лебедев Н. И. Новый этап международных отношений. — М.: Междунар. отношения, 1976., Р. С. Овчинникова Овчинников Р. С. Зигзаги внешней политики США. От Никсона до Рейгана. — М.: Политиздат, 1986., В. Г. Курьерова Курьеров В. Г. Внешнеторговая стратегия США. — М.: Междунар. отношения, 1980., А. В. Куницына и Н. П. Шмелева Куницын А. В., Шмелев Н. П. США и проблемы экономических отношений Восток — Запад. — М.: Междунар. отношения, 1985. Особый интерес представляет работа А. А. Сергунина Сергунин А. А. Президентский лоббизм и кризис внешнеполити-ческого аппарата США. — Горький, 1987., в которой автор обращается к рассмотрению работы Конгресса США по ключевым проблемам, существовавших в отношениях между СССР и США, в частности, рассматривается установление для Советского Союза дискриминационного режима торговли с США вследствие принятия поправки Джексона-Вэника.

Проблемы российско-американских отношений во всем их многообразии представлены в работах российских историков: В. А. Кременюка и А. Д. Богатурова Кременюк В. А., Богатуров А. Д. Российско-американские отношения: между конфронтацией и партнерством // США. Экономика — политика — культура. — 1996. — № 7. — С. 3−12., В. И. Батюка Батюк В. И. Первые пять лет российско-амери-канских отношений // США. Экономика — политика — культура. -1997. — № 4. — 47−60., В. Л. Фролова Фролов В. Л. «Глобальное лидерство» США и перспективы «стратегического партнерства» с Рос-сией // США. Экономика — политика — культура. — 1996. — № 5. — С. 47−59., Г. А. Трофименко Трофименко Г. А. Национальный интерес США в отношении России // Международная жизнь. — 1996. — № 3. — С. 3−23., И. Ю. Жинкиной Жинкина И. Ю. Стабильность международных отношений и внешняя политика России // США. Экономика — политика — культура. — 1997. — № 4. — С. 22−34., которые критически подходят к рассмотрению сотрудничества двух государств, указывают причины разногласий, анализируют политику российско-американского партнерства, ее плюсы и минусы, определяют перспективы. Исследования С. М. Рогова Рогов С. М. Россия и США на пороге XXI в. // Внешняя политика и безопасность современной России. Хрестоматия. Т.1. — М., 1991. — С. 114−130; Рогов С. Россия и США: партнер-ство или новое отчуждение // Между-народная жизнь. — 1995. — № 7. — С. 5−14; Рогов С. М. Российско-американские отношения: итоги и перспективы // США. Канада. Экономика — политика — культура. — 1996. — № 11. — С. 6−27; Рогов С. Россия и США. Испытание кризисом // Международная жизнь. — 1998. — Осень. — С. 97−112; Рогов С. М. Новый этап в российско-американских отношениях // США. Канада. Экономика — политика — культура. — 2001. — № 12. — С.3−24;., А. И. Уткина Уткин А. И. Пауза в российско-американских отношениях: что дальше? // США. Канада. Экономика — политика — культура. — 1996. — № 11. — С. 28−40., Т. А. Шаклеиной Шаклеина Т. А. Внешняя политика США и Россия: итоги десятилетия // США. Канада. Экономика — политика — культура. — 2001. — № 12. — С. 53−69. отличает фундаментальность, привлечение большого статистического и фактографического материала, выстраивание своих взглядов на возможные модели и дальнейшие перспективы российско-американских отношений. Перечисленные авторы согласны с тем, что в новой системе международных отношений, сложившейся после окончания холодной войны, интересы Москвы и Вашингтона не подталкивают их к конфронтации, отсутствуют политические и экономические причины для российско-американского столкновения. Но поддержание стабильности и устойчивости новой системы международных отношений требуют координации по ряду ключевых вопросов мировой политики.

Экономический аспект российско-американских отношений на протяжении последних 15 лет рассмотрен Р. И. Зименковым Зименков Р. И. Прямые инвестиции США в экономике России // США. Канада. Экономика — политика — культура. — 2004. — № 5. — С. 3−18; Зименков Р. И. Антидемпинговая политика США // США. Канада. Экономика — политика — культура. — 2004. — № 11. — С. 15−35. Важен вывод автора, который считает, что, несмотря на некоторые неблагоприятные тенденции в современных российско-американских взаимоотношениях, «сотрудничество по широкому спектру торгово-экономических вопросов войдет в обозримой перспективе в более активную фазу» Зименков Р. И. Прямые инвестиции США в экономике России // США. Канада. Экономика — политика — культура. — 2004. — № 5. — С. 18.

Проблема устойчивости в развитии и динамике отношений между Россией и США в новых реалиях рассмотрена А. И. Кубышкиным Кубышкин А. И. «Холодный мир» в российско-американских отношениях: от демократического романтизма к прагматическому партнерству // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4: История. Регионоведение. Международные отношения. — 2001. — Выпуск 6. — С. 117−121. Автором выделены проблемы, по которым группируются основные разногласия и проблемы в российско-американских отношениях. На наш взгляд, важным выводом является мнение о необходимости переноса «акцента российско-американского сотрудничества из сферы решения военно-стратегических проблем и вопросов безопасности… в сферу сотрудничества по экономической модернизации и включения российской экономики в мир глобального рыночного хозяйства» Там же, с. 120. Такого же мнения придерживается В. И. Батюк, прогнозирующий, что «…гораздо более важное место во взаимоотношениях Москвы и Вашингтона должны будут занять их торгово-экономические и научно-технические связи» Батюк В. И. Российско-американские отношения после «восьмерки» в Глениглсе // Международная жизнь. — 2005. — № 9. — С. 69., а создание новой структуры российско-американских отношений будет способствовать не только прогрессу в этих отношениях, но и «укреплению положения России в «большой восьмерке» Там же, с. 70.

Появившиеся в 1990;е годы статьи и научные монографии американских ученых показывают, что основными темами для обсуждения стали вопросы о новом мировом порядке, системе международной безопасности, лидерстве США. В значительной части исследований высказывалось мнение за более «демократическую» внешнюю политику, за участие России в процессах реформирования мира, против силовых методов урегулирования конфликтов, против расширения НАТО. Среди работ американских авторов назовем прежде всего две книги З. Бжезинского «Вне контроля (Глобальный беспорядок накануне XXI века)» Brzezmski Zb Out of Control (Global Turmoil on the Eve of the Twenty First Century). — New York, 1993. и «Великая шахматная доска (Господство Америки и его геостратегические императивы)» Бжезинский З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. — М., 1999.

В книге «Вне контроля» автор указывает причины краха социалистической системы (естественно, в своем понимании), анализирует современное положение США и России, называя Америку «единственной сверхдержавой, не имеющей себе равных» Brzezmski Zb Out of Control (Global Turmoil on the Eve of the Twenty First Century). — New York, 1993. Р. 87−88., не скрывает, что Соединенные Штаты намерены «продвинуть свое политическое присутствие в новые постсоветские республики Евразии» Brzezmski Zb Out of Control (Global Turmoil on the Eve of the Twenty First Century). — New York, 1993. Р. 157.

В монографии «Великая шахматная доска» З. Бжезинский, анализируя ситуацию текущего десятилетия в мире, определяет положение России как «действующего лица» на «евразийской шахматной доске», которая остается крупным геостратегическим действующим лицом, лелеет амбициозные геополитические цели Бжезинский З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. — М., 1999. — С. 59.

Подробно рассмотрена история внешней политики США в фундаментальном труде бывшего госсекретаря США Генри Киссинджера «Дипломатия». В последней главе своего исследования автор обращается к характеристике российско-американских отношений после 1991 г. Г. Киссинджер весьма сдержан в отношении американской политики поддержки экономической реформы в России, предостерегает, что политика эта не должна быть самоцелью, не должна подменять «серьезных усилий по сохранению мирового равновесия сил применительно к стране с длительной историей экспансионизма» Киссинджер Г. Дипломатия. — М., 1997. — С. 743. Относительно прогнозов российско-американских отношений на рубеже XX — XXI вв. — автор предрекает возрождение старых моделей отношений, пусть иногда обеспечивавших более или менее длительную мирную передышку, но неизменно сменяющихся конфронтациями. Г. Киссинджер отмечает приоритеты американской дипломатии — превращение России в неотъемлемую часть международной системы через оказание поддержки позитивным российским внешнеполитическим стимулам и ограничение российских эгоистических расчетов Там же, с. 745.

Положению США в период после «холодной войны», их отношениям с Россией и другими странами посвящены книги Залмэй М. Хализада «От сдерживания к глобальному лидерству: Америка и мир после «холодной войны» Zalmay M. Khalizad. From Containment to Global Leadship. America and the World after the Cold War // http://www.fpif.org/commentary/2002/0205cabal_body.html и Ричарда Куглера «К опасному миру. Стратегия национальной безопасности США в эпоху грядущего неспокойствия в мире» Richard Kugler. Toward a Dangerous World. U. S. National Security Strategy for the Coming Turbulence. — N. Y: RAND, 1995 // http://www.foreignaffairs.org/1 993 0901faessay8561/ronald-d-asmus-richard-l-kugler-f-stephen-larrabee/building-a-new-nato.html.

В статье историка Стивена Коэна «Американская политика и будущее России» Kohen S. American Policy and Russia’s Future // Nation. — Prinston, 1993. — Vol. 256. № 13. // http://judaism.about.com/od/worshiprituals/f/kohen.htm. анализируется политика США в отношении России. Автор считает, что сколько-нибудь продуманной и практически осуществимой политики в этом плане у Соединенных Штатов нет и не было со времен распада Советского Союза.

Американская внешнеполитическая доктрина в период «постхолодной войны» проанализирована в статьях главного редактора журнала «Foreign Policy» Ч.Мейнса. Следует отметить, что в статье Мейнса «Реальный характер доктрины Клинтона» дается критическая оценка стремлений США к мировому лидерству, слишком большой активности Америки Maynes Ch. W. A Wbrkable Clinton Doctrine // Foreign Policy. — 1997. — (Winter). — № 93.

В статье американских политологов Ч. Лейна и Б. Шварца «Американское лидерство без врага» анализируется внешнеполитическая стратегия США, целью которой, по их мнению, является сохранение экономического преобладания страны в мире Layne Ch., Schwartz B. American Hegemony — Without an Enemy // Foreign Police. — 1993. — № 92.

Американский историк Дж. Мэтлок в статье «Сотрудничество с Россией в беспорядке» называет те сферы международного сотрудничества, в которых интересы США и России совпадают. Это — «борьба с международным терроризмом, преступностью и ухудшением состояния окружающей среды». Но он считает, что «даже в то время, когда основные интересы находятся в гармонии, возможны разногласия по поводу способов достижения общей цели, вызванные столкновением основных и второстепенных интересов (как партнера, так и своих собственных)» Matlock J. Dealing with Russia in Turmoil // Foreign Affairs. — 1996. — Vol.75. — № 3. — Р. 73, 40.

Дж. Шлезингер в статье «Размышления о внешней политике после «холодной войны» критикует внешнюю политику США, вскрывает двойственность и непоследовательность проведения Соединенными Штатами политики защиты прав человека, демократии, и что, на наш взгляд очень важно, осуждает применение экономических санкций ограничения международной торговли Schlezinger J. Quest for a Post-Cold Foreign Policy // Foreign Affaire. — 1993. — Vol. 72. — № 1.

Анализ отечественной и американской литературы показывает, что накоплен значительный материал и опыт изучения взаимоотношений двух стран в разные периоды истории конфронтации и сближения. Данный материал представляет солидную опору для исследования темы дипломной работы, но в то же время показывает отсутствие специальных работ, рассматривающих влияние на взаимоотношения СССР и США, России и США поправки Джексона-Вэника.

Настоящее исследование базируется на разнообразных по своему характеру и содержанию источниках. Использованные источники можно разделить на следующие группы:

1. Материалы конгресса, связанные с российско-американскими отношениями. Данные стенограмм Конгресса помогают определить ключевые проблемы двусторонних отношений. Кроме того, они позволяют лучше уяснить суть обсуждавшихся вопросов, варианты внешнеполитических решений и аргументы участников обсуждения, высказывавшиеся в их пользу, а также контуры основных платформ по вопросам внешней политики, на которых объединялись конгрессмены.

2. Межправительственные российско-американские документы, отражающие развитие двусторонних отношений в рассматриваемые годы. Особый интерес для исследования представляют, в частности, те документы, которые стали предметом дебатов в конгрессе США.

3. Опубликованные внешнеполитические доктрины двух стран. Они позволяют выявить общие принципы и приоритеты внешней политики США и России в современном мире.

4. Документы законодательной власти двух стран, которые применялись для обеспечения советско-американских и российско-американских отношений.

5. Статистическая информация, которая отражает развитие внешнеэкономического и торгового взаимодействия двух стран.

6. Материалы российской и американской прессы по проблемам взаимоотношений между Россией и США. В работе использованы публикации американских и российских периодических печатных изданий. Важное значение имеют содержащиеся в них заявления, публикации и интервью членов конгресса, депутатов Государственной Думы. Эти материалы рассчитаны на широкую аудиторию и поэтому в популярной форме отражают обсуждавшиеся проблемы и подходы к ним членов законодательных органов двух стран. Кроме того, публикации печатных средств массовой информации содержат анализ узловых проблем российско-американских отношений.

В нашем исследовании были использованы источники, опубликованные в периодических изданиях, в Собрании законодательства РФ, представленные на сайтах государственных учреждений в Интернет: сетевые представительства Государственной Думы РФ (http://www.duma.gov.ru/index.htm), сайт министерства иностранных дел (http://www.mid.ru/) сайт Госдепартамента США (http://www.state.gov/www/issues/economic/index.html), сайт Администрации по международной торговле (ITA) (http://www.ita.doc.gov/)

Часть документов взята в электронном виде из разделов «Законодательство. Версия Проф» и «Международные правовые акты» справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Технология 3000». Статистическая информация в наиболее полном виде собрана на сайтах Мирового Банка (www.worldbank.org), Госкомстата РФ (http://www.gks.ru/@win/), Бюро экономического анализа (www.bea.gov).

Анализ и сопоставление использованных в работе источников позволит решить поставленные задачи исследования и выявить влияние поправки Джексона-Вэника на советско-американские и российско-американские отношения.

Цель исследования — выявить влияние поправки Джексона-Вэника на советско-американские и российско-американские отношения в период снижения уровня непосредственной конфронтации двух государств.

Задачи исследования:

1. Рассмотреть принятие Конгрессом США поправки Джексона-Вэника к торговому законодательству.

2. Показать ответную реакцию СССР, выявить изменения в советско-американских отношениях.

3. Рассмотреть формирование нового курса во взаимоотношениях США и России.

4. Определить характер российско-американских экономических отношений, показать торгово-экономическое взаимодействие двух государств;

5. Представить нормы, регулирующие российско-американские торгово-экономические взаимоотношения с 1992 г., уточнить зависимость отмены поправки со вступлением России в ВТО.

Научная новизна исследования заключается в том, что проблемы российско-американских отношений рассматриваются в связи с деятельностью и позицией Конгресса США, анализом процесса принятия решений в Соединенных Штатах.

В основе дипломной работы лежат принципы историзма, объективности и научной достоверности. Исследование темы проводится на основе комплексного анализа документальных материалов советско-американских и российско-американских отношений, с установлением причинно-следственных связей в хронологической последовательности событий и их конкретно-исторической интерпретацией.

Структура работы. Дипломная работа построена по проблемно-хронологическому принципу и состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.

Глава I Конгресс США и советско-американские отношения

1.1 Торгово-политический режим США и принятие поправки Джексона-Вэника

На рубеже 60−70-х годов во внешней политике США происходят сдвиги и изменения в отношениях с СССР, связанные с выработкой администрацией Р. Никсона позиции относительно процесса ликвидации опасной напряженности между социалистическими и капиталистическими странами. Это был отход от политики «холодной войны», пересмотр отношений между государствами на принципах мирного сосуществования, равной безопасности и взаимовыгодного сотрудничества.

Советское правительство с вниманием отнеслось к заявлению Президента США относительно того, что в своей политике в отношении СССР они будут отдавать предпочтение переговорам. Со стороны СССР было подчеркнуто, что в случае, если правительство США будет на деле проводить такую линию, Советский Союз проявит готовность искать согласования позиций как по вопросам отношений между обеими странами, так и по неурегулированным международным проблемам История внешней политики СССР. Сб. документов. 1917;1975. В 2-х тт. Т. 2. — М., 1981. — С. 438.

.

С общим курсом советско-американских внешнеполитических отношений всегда был тесно связан торгово-политический режим США в отношении Советского Союза. Торгово-политический режим опирался на определенную законодательную основу. Обычно его изменение в отношении той или иной страны осуществляется путем смягчения или ужесточения, прежде всего, механизма претворения в жизнь соответствующего законодательства. Однако нередко происходили изменения и самих законов, если их статьи содержали слишком жесткие формулировки, мешавшие американской администрации гибко проводить свой стратегический курс.

В основу торгово-политического режима США в отношении СССР легли два основных закона — Закон о торговле 1974 г. и Закон о регулировании экспорта 1979 г. Они явились результатом и одновременно ярким отражением эволюции торгово-политической платформы американских правящих кругов по вопросам отношений Восток — Запад.

Соглашение по торговле, подписанные полномочными представителями СССР и США в октябре 1972 г., охватывали широкий круг торгово-политических вопросов. Прежде всего оно предусматривало, что стороны предоставляют друг другу режим наиболее благоприятствуемой нации в вопросах таможенного обложения, сборов и других формальностей (при импорте и экспорте товаров). В условиях 70-х годов эта договоренность имела не только большое торгово-политическое значение, т.к. знаменовала собой важный шаг на пути нормализации отношений, но и вела к существенному облегчению продажи многих советских товаров на американском рынке, так как предусматривала снижение пошлинных сборов на них в 2−6 раз СССР — США: экономические отношения. — М: Наука, 1976. — С. 208.

Далее, соглашение предусматривало, что каждая сторона не только отказывается от каких бы то ни было дискриминационных форм в торговых отношениях, но и берет на себя обязательство поощрять установление эффективных деловых связей между коммерческими организациями и фирмами обеих стран с учетом ресурсов и долговременных потребностей каждой страны в сырье, оборудовании и технологии Там же, с. 209. Подобное положение никогда ранее не фигурировало в торгово-политических соглашениях между СССР и США. Но оно полностью соответствовало духу решений московских переговоров на высшем уровне, в ходе которых стороны договорились оказывать взаимное содействие деловым кругам обеих стран в их коммерческой деятельности.

Важным разделом соглашения явилось также урегулирование некоторых «технических» вопросов коммерческих взаимоотношений сторон. К ним относятся, например, техника рассмотрения возможных претензий сторон: учитывая особенности, а также характер проектов и коммерческих сделок, которые будут определять в ближайшее время специфику советско-американских отношений, была установлена возможность проведения арбитража в третьих странах. Идя по пути создания благоприятных условий для расширения коммерческих сделок, стороны также договорились о включении в торговое соглашение особого раздела, предусматривающего создание торгового представительства СССР в Вашингтоне и коммерческого бюро США в Москве СССР — США: экономические отношения. — М: Наука, 1976. — С. 209.

В материалах «круглого стола», который состоялся в Москве 5 апреля 2001 г. содержится интересное воспоминание Э. В. Кириченко, работавшей в начале 70-х годов в Институте мировой экономики и международных отношений, и писавшей в ЦК КПСС аналитическую записку о торговом соглашении 1972 года между СССР и США. «Давая анализ этому соглашению, специалисты института указали на вероятность того, что оно может не войти в силу, если Конгресс не предоставит президенту полномочия распространить принцип режима наибольшего благоприятствования (РНБ) на нашу страну. Это вызвало неадекватную реакцию в ЦК: наверху не могли представить ситуацию, чтобы Конгресс не утвердил соглашение, если руководители государства подписали его» Российско-американские отношения после избрания нового президента США. Материалы «Круглого стола». — М., 2001. — С. 45.

. Действительно, чтобы понять сложившуюся ситуацию в советско-американских отношениях в 1973;1991 гг. необходимо знать процесс принятия решений в Соединенных Штатах, рассмотреть позиции администрации и Конгресса США.

Конгресс играет важную роль в формировании внешней политики США. Президент при необходимости берет инициативу на себя, однако, в соответствии с американской конституцией Президент и Конгресс представляют собой равноправные ветви государственной власти, и поддержка Конгресса зачастую необходима для обеспечения успеха внешней политики.

В американской конституции содержится лишь нечеткий набросок схемы распределения внешнеполитических полномочий. Сенат имеет право утверждать все соглашения, заключаемые президентом, и должен утверждать назначения послов и других высокопоставленных должностных лиц внешнеполитического ведомства В Статье II Раздел 2 Конституции США сказано: «Он (Президент) правомочен по совету и с согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов; он по совету и с согласия Сената назначает послов, других официальных представителей и консулов» // Конституция США // http://www.pseudology.org/state/Cons_usa.html. Конгресс сохраняет за собой контроль над финансированием внешней политики и, разумеется, имеет полномочия решать вопросы, связанные с численностью и техническим оснащением вооруженных сил, а также полномочия объявлять войну Данные положения подробно прописаны в Статье I Раздел 8 // Конституция США // http://www.pseudology.org/state/Cons_usa.html.

В русле перечисленных полномочий, Конгресс США, по определению Гордона Х. Смита, обладает значительной «властью кошелька»: «Используя эту власть при определении размеров федерального бюджета, конгресс способен „сдерживать и уравновешивать“ президентские инициативы — и нередко именно так и поступает» Конгресс и внешняя политика (взгляд демократа и республиканца) // США. Канада. Экономика — политика — культура. — 2000. — № 9. — С. 86.

Законопроекты в США вносятся не в Конгресс как таковой, а в его палаты, то есть в Палату представителей или в Сенат. Президент США, не имея права законодательной инициативы, направляет желательный для него законопроект в Конгресс, но рассмотрение этого законопроекта в той или иной палате начинается лишь после того, как он будет внесен каким-нибудь членом этой палаты.

Стремясь ускорить прохождение законопроекта, касающегося вопросов торговли с СССР и социалистическими государствами, администрация Р. Никсона объединила его с общим законопроектом о реформе торговли, который и представила на рассмотрение конгресса в 1973 году.

В начале 1973 г. при обсуждении в палатах Конгресса идентичных законопроектов о пересмотре Закона о торговле (основанных на законопроекте, представленном президентом США) очень сходные поправки были внесены в Палате представителей конгрессменами Уилбуром Милзом Имя конгрессмена Уилбура Милза и его роль в принятии поправки фигурирует в воспоминаниях А. Д. Сахарова. См.: Сахаров А. Д. Воспоминания: В 2 тт. Т.1. — М.: Права человека, 1996. — С. 575−578. и Чарльзом Вэником (последний избирался в Конгресс в 1955;1981 годы) и в Сенате сенатором Генри Джексоном (был членом Палаты Представителей Конгресса США в 1941;1953 годы, членом Сената — в 1953;1983 годы).

Г. Джексон и Ч. Вэник были членами Демократической партии США, чье преимущество в обеих палатах Конгресса стало еще более внушительным после промежуточных выборов в 1974 г. Данная ситуация совпала с т.наз. «Уолтергейтским скандалом», результатом которого стала отставка Р. Никсона и вступление в должность президента-консерватора Джеральда Форда. Противостояние президента-консерватора и конгрессменов-либералов развернулось по многим вопросам как внутренней, так и внешней политики. Попытки Дж. Форда добиться поддержки законодателей во внешнеполитической сфере оказались малоэффективными.

В декабре 1973 г. законопроект о пересмотре Закона о торговле с уточненной поправкой Вэника (совпадающей с поправкой Джексона) был принят Палатой представителей. В конце 1974 г. законопроект с поправкой Джексона был принят Сенатом. 3 января 1975 г. новый Закон о торговле, включающий поправку Джексона-Вэника, был подписан президентом США.

Закон 1974 года был одной из первых попыток увязать права человека и торговлю. Раздел IV Закона о торговле 1974 года (именно в этот раздел Джексоном и Вэником были внесены поправки) первоначально должен был установить рамки торговых отношений США с коммунистическими странами. Однако поправка коренным образом изменила акцент этого раздела — при регулировании торговых отношений со странами коммунистического блока США были обязаны принимать во внимание соблюдение этими странами прав человека и свободы вероисповедания. В статье 402 «Свобода эмиграции в торговле Восток-Запад» был прописан запрет на использование режима наибольшего содействия странам, которые ограничивают права своих граждан на эмиграцию. Поправка запрещала предоставлять официальные кредиты и кредитные гарантии таким государствам, а также предусматривала, что товары, которые импортируются США из стран с нерыночной экономикой, попадают под действие дискриминационных тарифов.

На наш взгляд, принятие политической оппозицией в Конгрессе поправки Джексона-Вэника нанесло не просто «чувствительный удар» по заключенному в 1972 г. советско-американскому соглашению о торговле и затормозило двусторонние торгово-экономические связи, но и повлияло на другие аспекты советско-американских отношений.

1.2 Ключевые проблемы советско-американских отношений

Статистические данные советско-американских внешнеэкономических отношений за период 1971;1975 гг. показывают небывалые результаты: суммарный объем торговли достиг более 5,4 млрд долл., т. е. более чем в 8 раз превысил объем товарооборота по сравнению с предыдущими 5 годами Внешняя торговля СССР. Статистические обзоры. — М., 1975. — С. 17. Во взаимоотношениях стран укрепилось значение элементов долгосрочного характера, а в ряде областей начала определяться стабильность и крупномасштабность отношений. Такой рост явился важным показателем изменения обстановки и результатом принятия советско-американского соглашения о торговле. К сожалению, более существенное продвижение в этом направлении оказалось заторможенным действиями американской стороны: сначала затяжкой решения ряда торгово-политических вопросов, а затем и прямыми дискриминационными решениями Конгресса.

Необходимо отметить, что руководящие круги США понимали сложившуюся в конце 1974 г. ситуацию. Так, президент Дж. Форд заявил о неблагоприятных последствиях новых дискриминационных поправок в отношении Советского Союза: «В США есть немало людей, которые понимают, что невступление в силу экономического соглашения между СССР и США стало результатом непродуманных решений в конгрессе в связи с законопроектом о продлении полномочий Экспортно-импортного банка и законопроектом о торговле 1974 г.» Цит. по: СССР — США: экономические отношения. — М., 1976. — С. 242.

По предложению американской стороны в январе 1975 г. в Нью-Йорке состоялось заседание Исполкома американо-советского торгово-экономического совета. Центральной темой этого заседания был практически один вопрос — обсуждение той ситуации, которая сложилась к этому времени в экономических взаимоотношениях обеих стран. Во всех выступлениях американских участников встречи сквозила тревога в связи с принятым в США законодательством и озабоченность перспективами развития советско-американской торговли. Очевидным был тот факт, что США попросту упускают возможности использования такого емкого рынка, каким является Советский Союз. И не удивительно, что в деловых кругах США стало складываться все более определенное понимание того, что в итоге позитивных изменений в области советско-американских отношений за первые годы разрядки напряженности Соединенным Штатам удалось догнать страны Западной Европы, а также и Японию в использовании емкого рынка социалистических стран на основе развертывания взаимовыгодных экономических отношений, а также и понимание того, что в ряде вопросов решение конгресса в 1974 г. вновь отбросило американскую сторону на исходные позиции.

В 1975 г. в американской печати на первый план выдвигается тема о «просчетах Конгресса» и предложения пересмотра его решений. Президент Дж. Форд в специальном письме Конгрессу объявил такой пересмотр «срочной необходимостью» Цит. по: СССР — США: экономические отношения. — М., 1976. — С. 244.

В самом Конгрессе в этот период обостряется борьба по вопросам советско-американских отношений. Сторонникам их дальнейшей нормализации приходилось все энергичней отстаивать свои позиции под натиском реакционных сил, усиливших свое влияние в сенате и палате представителей в ходе выборов 1974 — 1978 годов.

В этот период в позиции Конгресса особенно усилились элементы двойственности и противоречивости по отношению к Советскому Союзу. Особенно наглядно это проявилось в ходе обсуждения в сенате резолюции, предложенной в марте 1976 года сенаторами А. Крэнстоном и Г. Бейкером, в которой подчеркивалось важное значение нормальных взаимоотношений с Советским Союзом и выражалась надежда на их дальнейшее развитие. Соавторами резолюции, являлись сенаторы Э. Кеннеди, Дж. Тауэр, Д. Кларк, Ч. Метайес. Этот шаг отражал понимание необходимости более активных действий, направленных на сохранение процесса разрядки, в обстановке усилившегося давления правых сил. Однако стремление авторов резолюции обеспечить ей максимально широкую поддержку в сенате привело к половинчатому решению. В результате острых дебатов, длившихся почти два месяца, позитивные положения резолюции оказались в значительной степени ослабленными. Она была принята с оговорками, которые требовали от администрации развивать сотрудничество с СССР в экономической и других областях, исходя из приоритета военно-политических соображений СССР — США и Канада: проблемы торгово-экономических отношений / Отв. ред. А. В. Аникин, А. З. Астапович. — М., 1987. — С. 84.

Усиление противоборства сторонников и противников разрядки вело к дальнейшей поляризации политических сил в конгрессе. Сенаторы Ч. Перси, Э. Стивенсон и другие умеренные деятели, озабоченные ростом антисоветских тенденций в политике США, все чаще стали отдавать свои голоса в поддержку конструктивного советско-американского диалога. Они поддержали сенаторов Дж. Макговерна, Э. Кеннеди и их сторонников, выражавших свое несогласие с практикой использования торговли в политических целях. Был поддержан, в частности, призыв Э. Кеннеди приостановить действие поправки Джексона-Вэника и предоставить режим наибольшего благоприятствования в торговле одновременно СССР и Китаю без какой-либо дискриминации одной из стран. Э. Стивенсон предпринял попытку добиться отмены дискриминационных в отношении СССР поправок к законам о торговле и полномочиях Экспортно-импортного банка США, одна из которых была принята по его инициативе. С этой целью в феврале 1979 года им был внесен на рассмотрение сената законопроект, в котором предлагалось отказаться от специальных ограничений на кредиты Экспортно-импортного банка США Советскому Союзу и установить единый лимит в 2 млрд долл. для государственных кредитов любой социалистической стране. Законопроект давал также возможность президенту США предоставить СССР статус наиболее благоприятствуемой нации сроком на пять лет. В июле того же года законопроект, содержавший сходные положения по вопросам финансирования советско-американской торговли, был выдвинут конгрессменом Л. Айкеном в палате представителей. Пересмотрел свою позицию и выступил в поддержку предоставления режима наибольшего благоприятствования Советскому Союзу конгрессмен Ч. Вэник — один из авторов дискриминационной поправки к Закону о торговле 1974 года. Однако эти инициативы не получили необходимой поддержки законодателей.

Против отмены, или ослабления антисоветских оговорок резко возражал другой автор поправки — Г. Джексон. Выступая за применение к СССР широких мер экономического воздействия, сенатор и его окружение добивались фактически замораживания советско-американского делового сотрудничества.

Преобладание консерваторов в Конгрессе заметно сказалось на его подходе к ключевым проблемам советско-американских отношений. Новая администрация смогла добиться поддержки Конгрессом взятого ею курса на отход от разрядки, эскалацию напряженности в отношениях с СССР, достижение военно-стратегического превосходства. Что касается экономического сотрудничества двух стран, то большинство законодателей сдержанно относилось к его развитию, склоняясь в сторону еще более тесной увязки вопросов торговли с внешней политикой. Усиление подобных взглядов продемонстрировала борьба, развернувшаяся вокруг запрета на поставки зерновых в Советский Союз и об отношении США к сооружению газопровода из СССР в Западную Европу и участии американских компаний в реализации этого проекта СССР — США и Канада: проблемы торгово-экономических отношений / Отв. ред. А. В. Аникин, А. З. Астапович. — М., 1987. — С. 89−91.

Борьба в Конгрессе США по торгово-политическим вопросам приняла еще более острый характер весной 1983 года. В связи с приближавшимся истечением срока действия Закона о регулировании экспорта 1979 года конгресс приступил к его пересмотру. Администрация добивалась принятия более жесткого закона, рассчитывая с его помощью закрыть СССР доступ не только к американской технологии, но и к ее западным аналогам. Предложенные Белым домом поправки к закону основной упор делали на усиление контроля за экспортом передовой, наукоемкой техники и технологии и ее использованием иностранными покупателями. Фактически правительство США хотело в законодательном порядке закрепить свои претензии на право контролировать торговлю между Востоком и Западом и наказывать те зарубежные компании, которые нарушают его распоряжения. Согласно законопроекту, президент наделялся полномочиями отказать этим компаниям в доступе на американский рынок.

Инициативы Белого дома встретили решительную оппозицию в Конгрессе. У многих законодателей крепло убеждение, что участившиеся попытки администрации использовать торговые ограничения для того, чтобы «наказать» СССР и вынудить союзников последовать примеру США, оказываются все более неэффективными. Они вредят экономическим интересам страны, вызывают ненужные конфликты с партнерами по НАТО. Наиболее острой критике подвергались зерновое эмбарго и запрет на поставки для газопровода Сибирь — Западная Европа.

Негативные последствия такой политики заставили Конгресс занять более прагматичную позицию в отношении торговли Восток — Запад. В Конгрессе сложилась широкая коалиция, считавшая необходимым ограничить полномочия президента на вмешательство в торговлю по политическим соображениям. Усилению подобных настроений среди законодателей способствовала активная лоббистская деятельность деловых кругов США. Они хотели получить надежные гарантии нерушимости заключенных контрактов и возможность свободно экспортировать товары, которые доступны в других странах Куницын А. В., Шмелев Н. П. США и проблемы экономических отношений Восток — Запад. — М., 1985. — С. 198.

Окончательный вариант поправок к Закону о регулировании экспорта 1979 года был одобрен Конгрессом и подписан президентом лишь в июле 1985 года, после более чем двухлетней упорной борьбы. В целом ее исход решился в пользу Конгресса, который сумел добиться известного ограничения полномочий президента в торгово-экономической сфере и усилил свой контроль за действиями администрации.

Выборы 1984 года внесли некоторые изменения в расстановку политических сил в высшем законодательном органе США. В их результате потерпели поражение ряд конгрессменов и сенаторов, принадлежавших к правому крылу республиканской партии. В обеих палатах конгресса увеличилось число законодателей, придерживавшихся умеренных взглядов Согрин В. В. Политическая история США. XVII — XX вв. — М., 2001. — С. 345. Это способствовало определенной консолидации сторонников более трезвого подхода к советско-американским отношениям в Конгрессе. Они проявляли все больше инициативы в восстановлении атмосферы конструктивного диалога между двумя странами, в частности путем активизации межпарламентских связей. Так, в 1985 году Советский Союз посетили с визитами видные американские сенаторы Ч. Метайес и Г. Харт, а также группа членов палаты представителей конгресса во главе с Т. Лэнтосом СССР — США и Канада: проблемы торгово-экономических отношений / Отв. ред. А. В. Аникин, А. З. Астапович. — М., 1987. — С. 94.

Наметились сдвиги и в подходе значительной части законодателей к взаимоотношениям между СССР и США в торгово-экономической области. Характерным в этой связи является заявление конгрессмена Ч. Уайли, председателя подкомитета по торговле объединенного экономического комитета конгресса. Открывая 9 октября 1985 г. слушания подкомитета по вопросу о состоянии и перспективах советско-американских торговых связей, он сказал: «В свете постоянного дефицита торгового баланса США, по моему мнению, конгрессу следует делать все, что в его силах, для обеспечения расширения экспорта не имеющих отношения к военной области американских товаров на иностранные рынки. Одним из таких рынков является Советский Союз» Цит. по: СССР — США и Канада: проблемы торгово-экономических отношений / Отв. ред. А. В. Аникин, А. З. Астапович. — М., 1987. — С. 94.

Сдвиги в подходе администрации США к взаимоотношениям между СССР и США начинаются с первой встречи советского и американского руководителей в ноябре 1985 г. в Женеве. В ходе двухдневных переговоров М. С. Горбачев и Р. Рейган имели возможность не только лично познакомиться друг с другом, но и подписать Соглашение об обменах и контактах в области науки, образования и культуры, а также совместное заявление о необходимости достижения прогресса на переговорах по ядерным и космическим вооружениям. Хотя конструктивных сдвигов в советско-американских отношениях и в вопросах контроля над вооружениями не произошло, однако, встреча советского и американского руководителей в Женеве и последующая в октябре 1986 г. встреча в Рейкьявике стали убедительным свидетельством возможности и реальности радикального поворота в советско-американских отношениях.

В декабре 1987 г. в ходе встречи на высшем уровне в Вашингтоне США и СССР договорились о ликвидации ракет наземного базирования средней и ближней дальности. Хотя речь шла лишь о небольшой части арсеналов этих стран, достигнутое соглашение ознаменовало возрождение процесса разрядки международной напряженности. Тогда же была достигнута договоренность об обмене официальными визитами между советским и американским лидерами. В мае — июне 1988 г. Рейган нанес визит в СССР, а в декабре того же года США посетил с ответным визитом Горбачев. В ходе этих двух встреч были подписаны важные двухсторонние соглашения.

1июня 1990 г. в Вашингтоне было подписано Соглашение о торговых отношениях между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки, закрепившее режим наибольшего благоприятствования и недискриминационный режим каждой из сторон Соглашение о торговых отношениях между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки // Бюллетень международных договоров. — 1993. — № 1. — С. 64 — 75. В Соглашении были прописаны общие обязательства в отношении доступа к рынку для товаров и услуг, предусмотрено расширение и поощрение торговли, создание благоприятных условий для коммерческой деятельности. Представляет интерес раздел, в котором обозначены области дальнейшего экономического сотрудничества, в частности сказано: «Стороны предпримут соответствующие шаги для укрепления экономического сотрудничества на возможно широкой основе во всех областях, представляющих взаимный интерес, включая также статистику и стандарты» Там же. — С. 74. Первоначальный срок действия Соглашения определен в три года и оговорено, что он будет продлеваться на каждые последующие трехлетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит в письменной форме другой Стороне о своем намерении расторгнуть Соглашение не позднее чем за 30 дней до истечения соответствующего периода Соглашение о торговых отношениях между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки // Бюллетень международных договоров. — 1993. — № 1. — С. 75.

Не смотря на принятые Соглашения, торгово-политический режим США, определявшийся поправкой Джексона-Вэника, тормозил экономическое сотрудничество двух стран даже в периоды улучшения политических взаимоотношений между Москвой и Вашингтоном. Так, например, во второй половине 1980;х годов, несмотря на «перестройку» и «новое мышление», товарооборот между двумя странами так и не смог превзойти рекордные показатели 1984 г., когда отношения между двумя странами были крайне напряженными. В целом же общий объем торговли между СССР и США в «застойных» 1981;1985 гг. превысил аналогичный показатель для «перестроечных» лет (1986;1990 гг.) (соответственно, 11.826 млрд руб. и 10.864 млрд руб.) Наборов В. Основные изменения во внешней торговле США в 80-е годы // Внешняя торговля. — 1991. — № 4. — С. 29. Более того, структура советско-американского товарооборота оставалась крайне несовершенной: почти 50% торгового оборота приходилось на закупки Москвой американского зерна.

Что еще хуже, экономические связи между двумя странами сводились исключительно к двусторонней торговле: такие перспективные новые формы международного разделения труда, как совместное производство и инвестиции, так и не получили заметного развития вплоть до распада СССР. После принятия поправки Джексона-Вэника к американскому закону о торговле в 1974 г. советско-американские кредитно-финансовые отношения были крайне ограничены: фактически они сводились лишь к получению Москвой экспортных кредитов только у частных банков или фирм-поставщиков, поскольку при отсутствии гарантий со стороны Эксимбанка США американские частные банки не проявляли заинтересованности в предоставлении Советскому Союзу долгосрочных кредитов.

В декабре 1991 г. Советский Союз распался, уступив место Содружеству Независимых Государств (СНГ), которые были немедленно признаны США. Правопреемником СССР стала Российская Федерация. В феврале 1992 г. совместно с российским президентом Б. Н. Ельциным Дж. Буш впервые официально провозгласил окончание «холодной войны». Обе стороны объявили, что более не считают друг друга потенциальными противниками. В октябре 1992 г. вступил в силу объявленный Соединенными Штатами 9-месячный мораторий на все виды ядерных испытаний, а также принятый в США Закон о поддержке свободы (Freedom Support Act), предполагавший ряд программ в поддержку свободного рынка и демократических реформ в России и других государствах СНГ. В виде поправки к закону была принята программа Нанна-Лугара, которая предусматривала американское содействие России и другим странам СНГ в решении проблем ликвидации оружия массового уничтожения и конверсии.