Государственная и муниципальная служба: проблемы и соотношения

Министерство образования и науки Российской Федерации Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Государственная и муниципальная служба: проблемы и соотношения

Дипломная работа Тамбов, 2011 г.

1. Институт государственной службы в Российской Федерации

1.1 Государственная служба в системе государственного управления

1.2 Система и виды государственной службы

1.3 Управление государственной службой

2. Муниципальная служба в организации местного самоуправления

2.1 Сущность местного самоуправления

2.2 Понятие, признаки и сущность муниципальной службы

2.3 Правовой статус муниципального служащего

3. Проблемы развития и функционирования государственной и муниципальной службы на современном этапе

3.1 Понятие, содержание и виды публичной службы

3.2 Правовая природа соотношения и различий государственной и муниципальной служб

3.3 Проблемы государственной и муниципальной службы в механизме современного российского государства Заключение Список использованных источников

Актуальность работы. Понятие публичной власти является одной из центральных категорий современного конституционализма. С ней неразрывно связаны практически все фундаментальные явления политико-правовой жизни современного общества и государства. Сама природа государственной и муниципальной власти, организационные и концептуальные основы ее построения и функционирования во многом обусловлены территориальными началами ее организации, что приобретает особую актуальность применительно к Российской Федерации, отличающейся огромными территориальными масштабами.

Очевидно, что развитие новой российской государственности, процессы ее модернизации напрямую выходят на различные аспекты соответствующей проблематики, связанной с организацией государственной власти и местного самоуправления, повышением эффективности функционирования органов государственной и муниципальной власти в современных условиях глубоких преобразований во всех сферах государственной, административно-политической, социально-экономической жизни.

Серьезные изменения происходят также в развитии государственной и муниципальной служб. Институты государственной и муниципальной службы, во-первых, призваны обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых — обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Таким образом, в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина.

Исходя из вышеизложенного, рассмотрение проблем и соотношения государственной и муниципальной служб представляется нам актуальным.

Объектом исследования является организация публичной власти.

Предмет работы — общественные отношения, возникающие в сфере осуществления и реализации публичного управления.

Основной целью работы является выявление соотношения, взаимосвязи и проблем государственной и муниципальной службы.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

— провести анализ государственной службы в системе государственного управления;

— рассмотреть систему и виды государственной службы;

— охарактеризовать управление государственной службы;

— проанализировать сущность местного самоуправления;

— установить правовой статус муниципального служащего;

— рассмотреть понятие, содержание и виды публичной службы;

— провести анализ правовой природы соотношения и различий государственной и муниципальной служб;

— выявить и рассмотреть проблемы государственной и муниципальной службы в механизме современного Российского государства.

Методы исследования. Методологическую основу исследования составили общие и частно-научные методы познания. Общими явились диалектический, сравнительный, системный методы, методы дедукции (от общего к частному) и индукции (от частного к общему), методы анализа и синтеза. Среди частно-научных юридических методов использовались формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

Степень разработанности проблемы. И государственная, и муниципальная служба представляют собой комплексное явление, имеют различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и другие) и потому является объектом изучения многих отраслей науки. Появление этих институтов стало предметом внимания представителей различных отраслей научного знания. В связи с формированием новой системы государственного управления наибольшее внимание к проблемам государственной службы стали уделять правоведы (С.С. Алексеев, Л. В. Андринченко, В. В. Волкова, Н. И. Воробьев, В. В. Волошина, С. Х. Джихоев, М. А. Емельянов, В. М. Манохин, Е. Ю. Киреева, С. Н. Латышев, С. Г. Наймушина, А. Ф. Ноздрачев, В. Е. Чиркин и др.) и особенно специалисты в области административного права (Г.В. Атаманчук, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах, Е. А. Ершова, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилов и др.).

Дискуссионными вопросами являются проблема публичного управления, правового статуса государственного и муниципального служащего, соотношение и различия в их статусе, а также взаимосвязь государственной и муниципальной службы.

В ходе работы проведен анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства, ряда решений Конституционного Суда Российской Федерации, использованы рекомендации международных организаций в области защиты прав человека, материалы научно-практических конференций по данной проблеме.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативного материала.

1. Институт государственной службы в Российской Федерации

1.1 Государственная служба в системе государственного управления

Непременным атрибутом формирования новой российской государственности является становление и развитие института государственной гражданской службы, занимающего приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. Данный институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных и правоохранительных, реализующих от имени государства специальные цели и задачи с применением военной силы и мер государственного принуждения.

Государственная служба — комплексный правовой и социальный институт, функционирующий посредством осуществления определенными гражданами (госслужащими) профессиональной деятельности по реализации компетенций (полномочий) госорганов и государственных должностей. В ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» дано следующее определение понятия «государственная служба» (ст. 1) — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Например, Г. В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из двух системно организованных частей:

а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая);

б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая) [17, c. 7].

Государственная служба как система социальных институтов включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, интеллектуально-духовный институты [29, c. 17]. В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности.

Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

1) институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

2) экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т. п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

3) институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой — подвергаясь социальному (общественному) контролю;

4) институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т. д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

5) институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество — государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Специалистами неоднократно отмечалось, что первым зримым воплощением нового облика государственной службы Российской Федерации стал ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который должен сформироваться в ближайшие годы на основе принципа карьерной или контрактной государственной службы.

Как отмечается учеными, он во многом противоположен менеджеральному принципу, на котором в основном развивалась государственная служба в предыдущие годы. В ввиду этого, добавляют, что сама прежняя государственная служба, которая, по сути являлась гражданской, освободилась от несвойственных ей наслоений, перестала существовать как нечто противостоящее службе в других государственных органах и, наконец, влилась в формирующуюся единую систему государственной службы Российской Федерации как один из ее основных компонентов наравне с военной и еще не обретшей законодательную основу правоохранительной службой [51, c. 32].

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки:

во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума;

во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

В ходе своего реформирования система государственной службы обрела достаточно четкие очертания в трех ее основных видах: гражданской, военной и правоохранительной, каждый из которых предполагал собственное законодательное регулирование.

Таким образом, в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина.

Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых — обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

1.2 Система и виды государственной службы

Государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.

ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» дает более развернутое определение. Согласно этому определению государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственная служба характеризуется рядом признаков, отличающих ее от других видов публичной службы:

1. Профессионализм. Государственная служба является основным родом занятий для государственного служащего. Государственная служба по совместительству не допускается. Другие виды оплачиваемой, а иногда и безвозмездной деятельности разрешены государственному служащему на условиях и в порядке, предусмотренном федеральным законом. Ограничения по видам деятельности для государственных служащих призваны обеспечить высокое качество исполнения обязанностей государственной службы [36, c. 24].

2. Компетентность. Государственный служащий должен соответствовать выполняемым функциям государственной службы по уровню образования, стажу и знаниям. Данные требования являются формализованными условиями, позволяющими обеспечить реальную способность государственного служащего выполнять обязанности по замещаемой должности государственной службы.

3. Прохождение службы только на должностях государственной службы, включенных в Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации. Статус государственного служащего приобретается только путем назначения на должность государственной службы. Все должности государственной службы включены в Сводный реестр должностей государственной службы РФ, состав которого утвержден федеральным законом. Отсутствие должности в указанном реестре означает, что лицо, замещающее такую должность, не является государственным служащим. Следует отметить, что законодательство о государственной службе допускает исключительные случаи, при которых гражданин, сохраняя ранее приобретенный статус государственного служащего, временно не замещает должность государственной службы (находится в резерве государственной службы, в распоряжении командира и т. д.). Однако поступить на государственную службу, не получив назначение на определенную должность государственной службы, нельзя.

4. Прохождение службы, как правило, в государственных органах. По определению, государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности. Как следствие, должности государственной службы учреждаются в государственных органах и в аппаратах, обеспечивающих деятельность лиц, замещающих государственные должности, причем эти аппараты также признаются государственными органами или входят в их состав. В некоторых случаях государственная служба предусматривается не в государственных органах, а на государственных унитарных предприятиях или в государственных учреждениях. Например, в отделах вневедомственной охраны (ОВО) при органах внутренних дел городов и районов предусмотрено прохождение службы в органах внутренних дел, хотя ОВО по статусу является государственным учреждением, а не государственным органом. В главных управлениях специального строительства при Федеральном агентстве специального строительства предусмотрена военная служба, хотя они по своему правовому положению созданы в организационно-правовой форме федеральных государственных унитарных предприятий. Аналогичный пример можно привести с учреждениями уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний, которые не признаются государственными органами, но в которых предусмотрена правоохранительная служба.

Следует отметить, что не все граждане, работающие в государственных органах, являются государственными служащими. С некоторыми лицами обеспечивающего персонала заключаются трудовые договоры, и статус государственных служащих на них не распространяется.

5. Оплата государственной службы осуществляется из государственных бюджетов. Расходы на содержание государственного аппарата предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете и в законах субъектов РФ о бюджетах соответствующих субъектов РФ [36, c. 31]. В частности, денежное содержание в вознаграждение за труд государственные служащие получают за счет бюджетных средств.

Систему государственной службы образуют государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.

Виды государственной службы многочисленны, и ее можно классифицировать по различным основаниям.

По ветвям власти, в которых предусмотрено прохождение государственной службы, государственная служба подразделяется на:

— государственную службу в органах законодательной власти (в аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также в аппаратах органов законодательной власти субъектов РФ);

— государственную службу в органах исполнительной власти;

— государственную службу в органах судебной власти (в аппаратах Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей);

— государственную службу в иных государственных органах, не входящих в систему трех ветвей власти.

По федеративному признаку государственная служба подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.

По функциональному назначению в системе государственной службы выделяются следующие виды:

— государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации;

— военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства;

— правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

По особенностям правового статуса государственных служащих и условий прохождения государственной службы выделяют два основных вида государственной службы: государственная гражданская служба и милитаризованная государственная служба, включающая военную и правоохранительную службу.

Важнейшими отличиями милитаризованной службы от гражданской государственной службы являются:

— наличие в качестве общей задачи милитаризованной службы обеспечения национальной безопасности и правопорядка;

— наличие специального статуса милитаризованных служащих (наряду с общим и должностным статусом) в связи с нахождением на дежурстве, в наряде, боевом походе, ликвидацией последствий стихийных бедствий и другими особыми и чрезвычайными обстоятельствами;

— наличие особых средств деятельности, к которым относятся оружие, специальные средства и физическая сила;

— наличие особых методов деятельности (боевые, оперативно-розыскные, специально-технические, негласные и другие методы);

— наличие особых условий службы (режима службы, денежного содержания, гарантий и компенсаций, социально-бытового и пенсионного обеспечения);

— прохождение службы в соответствии с дисциплинарными уставами и специальными положениями о дисциплине;

— особые условия, основания и порядок привлечения к дисциплинарной, материальной, административной и уголовной ответственности [51, c. 279].

Существуют классификации отдельных видов государственной службы. Так, по характеру функций государственной гражданской службы выделяются общефункциональная служба, которая предназначена для обеспечения деятельности государственного органа, выполнения стандартных для любого государственного органа функций (организационных, информационных, документационных, финансово-экономических, хозяйственных и т. п.), и специальная служба, которая состоит в решении специфических задач данного государственного органа.

Виды военной службы могут быть определены по организационным структурам, в которых предусмотрена военная служба: военная служба в Вооруженных Силах РФ; военная служба в органах Службы внешней разведки РФ; военная служба в органах Федеральной службы безопасности РФ; военная служба во Внутренних войсках МВД России; военная служба в органах Федеральной службы охраны РФ; военная служба в органах и воинских формированиях Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (кроме федеральной противопожарной службы); военная служба в Службе специальных объектов при Президенте РФ; военная служба в органах и войсках Федеральной службы специального строительства РФ [19, c. 17].

Аналогично определяются виды правоохранительной службы: служба в органах внутренних дел; служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний; служба в федеральной противопожарной службе МЧС России; служба в таможенных органах; служба в органах Государственной фельдъегерской службы РФ; служба в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; служба в органах прокуратуры.

Таким образом, правовой институт государственной службы — это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Государственная служба классифицируется на гражданскую, военную и правоохранительную. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

1.3 Управление государственной службой

Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Управление государственной службой в Российской Федерации на современном этапе носит двойственный характер. Имеет место как ведомственное так и вневедомственное управление государственной службой [19, c. 45]. Ведомственное управление государственной службой состоит в том, что многие вопросы прохождения государственной службы находятся в ведении тех государственных органов, где эта служба осуществляется. В значительной мере это снижает ожидаемый эффект от реформы государственного аппарата. Важнейшей гарантией становления эффективно действующего механизма государственной службы является наличие центров вневедомственного контроля, находящихся вне зоны досягаемости частноведомственных интересов [18, c. 18].

Исходя из текста ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует, что для осуществления государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе должны быть созданы специальные органы, предусмотренные либо федеральными законами, либо иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Это означает, что основной функцией данных органов будет выступать функция государственного надзора и вневедомственного контроля в данной области общественных отношений. В вышеуказанном законе предусмотрено образование федерального государственного органа управления государственной службой и государственного органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации. Однако порядок образования этих органов законодательством не определен.

Следует обратить внимание на то, что указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливает, что функции контроля и надзора должны осуществляться отдельными органами — федеральными службами. Поэтому не исключено появление особого органа — федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе [18, c. 20].

Достаточно важным является вопрос о разграничении таких понятий как государственный надзор и вневедомственный контроль. Законодательство не различает эти термины, но научное толкование определяет их не одинаково. Государственный надзор ограничен проверкой законности и наблюдением без права вмешательства в деятельность государственных органов. Надзорные инстанции фиксируют нарушения и требуют их устранения от государственных органов.

Органы вневедомственного контроля оценивают не только законность, но и эффективность (целесообразность) тех или иных решений. Поэтому не исключается возможность проверки законности применения законодательства о государственной службе и проверки его эффективности различными организационными структурами. Надзор за законностью мог бы осуществляться федеральной службой, а оценка эффективности и целесообразности проводилась бы органами по управлению государственной службой [30, c. 42]. Средством государственного надзора должна быть возможность применения административных наказаний к руководителям государственных органов за нарушение законодательства. Так как надзор и вневедомственный контроль применяется к организационно не подчиненным субъектам, он не может быть гарантирован дисциплинарными мерами, а только административными. Поэтому важным условием действенности государственного надзора в сфере государственно-служебных отношений выступает наличие мер административной ответственности за нарушение законодательства в этой области. Без необходимых изменений в законодательство об административных правонарушениях эффективный государственный надзор невозможен.

Внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе представляет собой проверку законности деятельности вышестоящими органами ведомственно подчиненных субъектов. Средством воздействия при обнаружении нарушений законности выступают дисциплинарные санкции предусмотренные законодательством о государственной службе.

Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством о государственной службе.

За нарушение законодательства о государственной службе привлекаются ко всем видам юридической ответственности. В качестве мер ответственности предусматривается дисциплинарный вид. Иные федеральные законы могут предусматривать иные виды юридической ответственности. Действующее законодательство лишает субъекты федерации права включать в свои законодательные акты положения об ответственности за нарушение законодательства о гражданской государственной службе, что ограничивает возможности регионов в правовом регулировании государственно-служебных отношений.

Для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации.

Одной из гарантий реализации принципа защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность является требование финансирования всех уровней гражданских служащих из федерального бюджета либо бюджета субъекта федерации.

Финансирование федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации.

Законодательство о системе государственной службы закрепляет лишь общий принцип финансирования и носит отсылочный характер. Порядок финансирования гражданских служащих требует принятия дополнительных актов как на федеральном уровне так и на уровне субъекта федерации. Так, например должны быть приняты нормативные акты о денежном содержании государственных служащих, о материальном стимулировании государственных служащих.

Правовая форма закрепления порядка финансирования четко не определена. Это могут быть как законы так и иные подзаконные акты. Следовательно, субъектом правового регулирования финансирования государственной гражданской службы могут быть как органы законодательной так и органы исполнительной власти.

2. Муниципальная служба в организации местного самоуправления

2.1 Сущность местного самоуправления

государственный служба российский правовой муниципальный Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление — это также и деятельность местных сообществ, и сформированных ими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Границы такой деятельности определяются Конституцией и законами государства.

В ч. 1 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конституционное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, дополнено также императивным указанием на то, что местное самоуправление и осуществляется на всей территории Российской Федерации. То есть осуществление местного самоуправления является не правом, а обязанностью соответствующих местных сообществ. Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации народ осуществляет свою власть посредством органов публичной власти трех уровней — федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именно местная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной власти к гражданину.

При этом население даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения ряда законов Курской области, в которых предусматривалась возможность для населения муниципального образования посредством проведения референдума отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускалось прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 3).

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Как и другие права граждан, права на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут быть ограничены исключительно федеральным законом. И сделано это может быть только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации; ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [35, c. 17].

Обязанностью федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления В целях разрешения имеющихся проблем Президентом Российской Федерации в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией были подготовлены проекты федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [46, c. 23].

Принятие 6 октября 2003 г. новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данный Федеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них. В связи с этим в научной литературе выделяют следующую конструкцию взаимоотношений гражданина и всех уровней публичной власти. Вопросы, имеющие общефедеральное значение, естественно, должны решаться федеральными органами государственной власти. Вопросы, которые требуют концентрации сил и ресурсов (включая финансовые) в субъекте Федерации, должны решаться региональной властью. В первую очередь это вопросы социальной политики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан, проживающих в соответствующих субъектах Российской Федерации. Это относится также и к координации деятельности муниципальных образований и осуществлению межмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культуры и спорта). То есть, вопросы региональной власти — это те вопросы, где нет необходимости ежедневно опекать гражданина. И лишь те вопросы, которые непосредственно касаются гражданина в его повседневной жизни, должны решать органы местного самоуправления. Это позволит осуществлять действенный контроль гражданами за предоставлением им публичных услуг.

Необходимо заметить, что в начале проведения муниципальной реформы органы государственной власти субъектов Российской Федерации во многом отказались от нее, и их полномочия в сфере местного самоуправления были значительно ограничены. Однако ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был предусмотрен достаточно большой переходный срок (более двух лет), не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к его вступлению в силу в полном объеме с 2006 г [30, c. 46].

В связи с этим были внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в полном объеме вступил в силу с 1 января 2009 г. До этого срока устанавливался переходный период. В переходный период законом субъекта Российской Федерации определялся порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Принятие указанных Законов субъектов Российской Федерации осуществлялось до 1 января 2006 г. С 1 января 2006 г. до окончания переходного периода указанные Законы субъектов Федерации принимались не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года и не могли быть изменены в течение финансового года [27, c. 169].

Таким образом, субъектам Российской Федерации было предоставлено право на достаточно длительное время самостоятельно решать вопрос о законодательном определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период. При этом может быть предусмотрено решение вопросов местного значения низового звена местного самоуправления (вновь образованных поселений) органами местного самоуправления муниципальных районов.

На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала здесь исключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе объясняются неоднократные изменения и дополнения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Существенное изменение организации деятельности местного самоуправления, предусмотренное новым Федеральным законом, потребовало внесения соответствующих изменений в федеральные законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления в смежных отраслях. Это, прежде всего, касается финансового, налогового, земельного, гражданского законодательства и др. Итогом этой работы должно стать создание достаточной финансово-экономической базы местного самоуправления в Российской Федерации.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается весьма большое увеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами. Но далеко не все муниципальные образования (особенно небольшие) обладают достаточными возможностями для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому со стороны государства необходим комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению. Необходима также здесь и консультационная помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и научных центров, включая разработку модельных актов для местного самоуправления.

2.2 Понятие, признаки и сущность муниципальной службы

В части 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о том, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе. Многие авторы расширительно трактуют эту норму и обоснованно полагают, что граждане имеют и равный доступ к муниципальной службе [29, c. 228; 34, c. 114; 46, c. 26].

В ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Но это не значит с непосредственным участием в этих органах в качестве выборного лица или муниципального служащего.

Статья 42 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований».

Таким образом, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает достаточно широкие правовые основы муниципальной службы трех уровней — федеральный закон, закон субъекта РФ, устав муниципального образования.

На федеральном уровне основным источником в рассматриваемой сфере является ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 3 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (далее — законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет более широкую правовую базу муниципальной службы, включая в нее, с одной стороны, основополагающие акты, с другой — даже решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные акты [20, c. 8].

Однако очевидно, что основой организации муниципальной службы является в первую очередь сам ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Он позволяет выяснить, кто является муниципальным служащим, что такое муниципальная должность и что такое муниципальная служба. В ч. 2 ст. 1 говорится, что «настоящим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими».

ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» оперирует двумя понятиями: муниципальная должность и должность муниципальной службы.

Лиц указанных в ч. 2 ст. 1, Закон не называет муниципальными служащими, хотя все они считаются замещающими муниципальные должности и могут получать оплату за свою работу (избираемые населением депутаты представительного органа, глава муниципального образования, члены контрольного органа; избираемые представительным органом глава муниципального образования, другие должностные лица из числа депутатов, например заместитель председателя представительного органа, и т. п.; члены сформированной представительным органом избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, в том числе ее председатель, заместитель председателя и секретарь; руководитель контрольного органа, сформированного на выборах населением, избранный этим органом из своего состава) [27, c. 71].

Если речь идет о муниципальных служащих, ими являются лица, которые занимают должности муниципальной службы.

При определении того, что есть муниципальная служба, надо руководствоваться ст. 2 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», где говорится, что муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Таким образом, муниципальная служба, во-первых, профессиональная деятельность соответствующего лица, во-вторых, осуществляется на постоянной основе, в-третьих, предполагает занятие одной из должностей муниципальной службы, в-четвертых, замещается лишь на основании договора (контракта).

Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим) [15, c. 37].

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) [43, c. 27].

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который закрепляет широкий набор основных принципов муниципальной службы. В особенности надо отметить приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего [20, c. 35]. Закон исходит также из того, что необходимы профессионализм и компетентность муниципальных служащих; стабильность муниципальной службы; единство основных предъявляемых к ней требований; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих. Вместе с тем должны быть ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, а также внепартийность муниципальной службы. Последнее требование означает, что в своей деятельности муниципальный служащий не может руководствоваться интересами какой-либо партии и указаниями ее руководства [20, c. 38].

ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепил взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации; единства основных квалификационных требований к должностям обоих видов службы, ограничений и обязательств при прохождении той и другой службы, требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Законом введено требование учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. Закон также исходит из необходимости соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, а также соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.