Государственная политика в области культуры и искусства: модели и методы осуществления

Государственная политика в области культуры и искусства: модели и методы осуществления

• Введение
• Глава 1. Теоретические основы государственной политики в области культуры и искусства
• 1.1 Экономическая характеристика организаций культуры и искусства
• 1.2 Классификация организаций культуры и искусства
• 1.3 Формы и методы государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства
• Глава 2. Нормативно-правовая база регулирования деятельности организаций культуры и искусства в РФ
• 2.1 Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность организаций культуры и искусства в РФ
• 2.2 Деятельность организаций по управлению системой культуры в РФ
• 2.3 Государственная политика в области шоу бизнеса
• Заключение
• Список использованной литературы

Вся совокупность отношений государства и культуры, цели государства в области культуры, механизм его воздействия на культурные процессы, с одной стороны, и его реагирование на культурные потребности общества и имманентные проявления культуры — с другой, составляют суть культурной политики государства. При этом содержание культурной политики, по мнению некоторых исследователей предполагает:

— выявление приоритетных направлений развития культуры, исходя из должного состояния культурной жизни и реальных проблем;

— разработку или инициирование в соответствии с приоритетами различных социо-культурных программ;

— поддержку и реализацию программ путем распределения различного рода ресурсов: материальных, финансовых, трудовых и информационных.

В связи с этим особую актуальность приобретает поиск альтернативных путей реализации культурной политики государства. На наш взгляд, процесс разработки приоритетных направлений развития культуры должен дополняться системой разнообразных рычагов (регуляторов), стимулирующих наиболее значимые для культурного развития России процессы.

Необходимость поиска экономических и административноправовых рычагов воздействия на сферу культуры и искусства вытекает, в частности, из необходимости вовлечения в реализацию культурной политики не только государственных и муниципальных учреждений, но и организаций культуры и искусства, относящихся к частной или смешанной формам собственности. В то время как реализация федеральных и региональных программ возлагается, как правило, на государственную сеть учреждений культуры и искусства.

Поэтому, достаточно сложным процессом является решение проблемы выбора оптимальных форм и методов государственного регулирования. Сложность эта обусловлена, в частности, существенной неоднородностью организаций, входящих в сферу культуры и искусства, как в плане приоритетности целей, так и характера их продукта. Для данного исследования осознание неоднородности организаций культуры и искусства (по целям и задачам, основным направлениям социально-культурной деятельности, видам производимого продукта и способам хозяйственной деятельности) чрезвычайно важно, ибо существующие различия предполагают и разный подход к процессу возможного регулирования.

Цель исследования: изучение форм и методов регулирования деятельности организаций культуры и искусства как средства активизации культурной политики государства.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— дать экономическую характеристику функциональной роли организаций культуры и искусства в современных условиях;

— определить основные виды, специфику производства и реализации продуктов организаций культуры и искусства;

— исследовать основные формы и методы государственного регулирования деятельности организаций в рыночных условиях;

— изучить основные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность организаций культуры и искусства;

— выявить основные формы управления культурой, изучить деятельность организаций управления культурой;

— изучить основные направления культурной политики в области шоу-бизнеса.

Объектом исследования явились государственные организации культуры и искусства. Предмет исследования — методы регулирования деятельности организаций культуры и искусства.

Методологической основой для исследования явились философские и культурологические труды, посвященные осмыслению феномена культуры, социально-культурной деятельности и ее влиянию на формирование ценностных ориентации личности и социальных групп, анализирующие современную социокультурную ситуацию и основные направления культурной политики государства.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

В первой главе данного исследования рассмотрены теоретические основы функционирования организаций культуры и искусства.

Вторая глава посвящена изучению основных направлений культурной политики, детальное изучение государственной политики в области шоу-бизнеса.

В заключении представлены основные выводы по теме исследования.

Глава 1. Теоретические основы государственной политики в области культуры и искусства

1.1 Экономическая характеристика организаций культуры и искусства

Культура — это исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми культурных ценностях. Отрасль культуры призвана сохранять исторические, национальные памятники культуры, пополнять копилку культурных достижений в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, зодчества, приобщать людей к творениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области культуры.

Культурные ценности — нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, мир символики, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации допускаются все формы собственности на культурные ценности, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование и другое имущество культурного назначения.

Культурное наследие — это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности народов, их вклада в мировую цивилизацию. Культурное наследие народов РФ, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации. Приватизация других объектов культуры допускается в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации, при условии сохранения культурной деятельности в качестве основного вида деятельности, сохранения профильных услуг, организации обслуживания льготных категорий населения.

Культурные блага — услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.

Право человека и гражданина на пользование достижениями культуры, провозглашенное в ст. 27 «Всеобщей декларации прав человека» закреплено в Конституциях многих стран. При этом «…для расцвета основных ценностей и достоинств личности необходимо участие как можно большего числа людей и ассоциаций в максимально разнообразных и свободно избранных культурных мероприятиях» [2, с. 37].

Способность удовлетворять социально-значимые потребности тесно связана не только с уровнем спроса на тот или иной продукт культурной деятельности, но и с ресурсными возможностями (материальными, трудовыми, финансовыми) организаций культуры и искусства. Здесь речь идет об экономическом аспекте их функционирования. Он предполагает определенный организационно-правовой статус организаций культуры и искусства, наличие материально-технической базы, источников финансирования, механизмов планирования, ценообразования и пр.

Политические и социально — экономические перемены, происшедшие в России в последнее десятилетие, выдвигают экономический аспект деятельности организаций культуры и искусства на передний план. Время, когда экономическая сторона в их работе практически отрицалась, безвозвратно прошло. Важной особенностью современного этапа развития сферы культуры является, на наш взгляд, ее значительная реструктуризация. В ней наряду с традиционными видами учреждений культуры и искусства (театрами, музеями, библиотеками и т. п.) прочное место заняли высокодоходные новые отрасли: кабельное и спутниковое телевидение, производство аудиои видеопродукции, рекламный и модемный бизнесы, антреприза, игровой бизнес, шоу-бизнес, туризм.

Эти организации качественно изменили традиционное представление о характере социально-культурной деятельности. Сфера культуры и искусства во всем мире рассматривается не только как производитель и хранитель культурных ценностей, но и как важный сектор экономики, обеспечивающий рост занятости, развитие наукоемких отраслей, значительный приток доходов и налоговых платежей в государственные бюджеты [32, с. 64].

В настоящее время в сфере культуры функционируют организации, для которых экономический приоритет является естественным. При этом их деятельность также базируется на культурных потребностях населения, как правило, в области организации отдыха и развлечений. Определяющим здесь является устойчивый спрос на конкретные вида деятельности, иногда независимо от их значимости. В этом отношении представляются необоснованными упреки многих авторов (Б. Денисова, О. И. Карпухина, Н. Д. Никандрова и др.) по поводу невысокой социо-культурной ценности продуктов массовой культуры, получивших широкое распространение в России. Очевидно, что данные продукты производятся, поскольку существует спрос на них. До тех пор, пока услуги казино, ночных клубов, Шоп-туров и пр. будут востребованы потребителями, они будут предоставляться соответствующими организациями с экономической выгодой для них.

Таким образом, социально-экономическая характеристика функциональной роли организаций культуры и искусства определяется, в конечном счете, приоритетом экономического аспекта их деятельности. Только государство своей политикой способно регулировать этот процесс" активно поддерживая те организации, в которых приоритетом выступает «содержательная» сторона.

Канадские ученые Г, Шартран и К. Маккафи еще в 1985 году, анализируя опыт государственной культурной политики в разных странах, пришли к выводу о существовании как минимум четырех концептуальных установок государства по отношению к культуре: «архитектора», «вдохновителя», «инженера» и «патрона» .

Государство в роли «архитектора» поддерживает и финансирует любые проявления культуры. Культурная политика при этом выступает частью всей социальной политики, а ее целью становится общее улучшение благосостояния народа.

Выступая в роля «вдохновителя» государство стимулирует частные или коллективные вложения в культуру, а его финансовая поддержка осуществляется в форме встречных субсидий.

Роль «инженера» становится возможной для государства лишь в том случае, если он является единственным собственником материальной базы культуры, В этом случае культурная политика связывается и направляемся на цели воспитания и образования.

Роль «патрона» предполагает максимальную отстраненность государственных чиновников от вмешательства в творческие процессы, от распределения государственных субсидий некоммерческим организациям культуры и искусства, При этом фондами финансового обеспечения и развития культуры распоряжаются советы искусств.

Использование на практике той или иной модели культурной политики во многом зависит, с одной стороны, от понимания государством назначения и функций культуры в обществе, с другой — от конкретной исторической ситуации в стране. При этом с изменением ситуации возможно изменение и парадигмы культурной политики [38, с. 40]

В настоящее время социальные и экономические аспекты деятельности организаций культуры и искусства находятся в состоянии нестабильности и несбалансированности. Те организации, для которых социально-культурная значимость выполняемых функций по-прежнему оставалась главной, неизбежно оказались в более сложном финансовом положении, нежели те, в деятельности которых преобладали соображения экономической выгоды.

Культурная политика, заключающаяся только «в разработке и инициировании различных социо-культурных программ» [40, с. 157], не может быть жизнеспособной в условиях бюджетного дефицита, политической и экономической нестабильности хотя бы потому, что эти явления не позволяют обеспечивать реализацию культурных программ надлежащими финансовыми ресурсами.

Нельзя поддерживать и развивать культуру и искусство страны, региона, города, района вообще. В этом и заключаются недостаток современной культурной политики государства, основанной на разработке и попытках внедрения многочисленных культурных программ и проектов, которые государство же в лице Министерства финансов отказывается затем финансировать в полном объеме.

Культурная политика государства должна опираться на конкретные «общественные институты», способные реализовать четко сформулированные задачи по преодолению кризисных явлений в культуре и искусства. При этом важно, чтобы реализация наиболее значимых для духовного и культурного возрождения страны направлении дополнялась реализацией системы экономических и административно — правовых рычагов (регуляторов) воздействия на организации сферы культуры и искусства.

Культурная политика государства — это выработка обоснованных приоритетов, связанных с возрождением и развитием отечественной культуры_s а также разработка системы административно-правового и экономического регулирования, стимулирующей организации культуры и искусства в направлениях социально-культурной деятельности, наиболее значимых для духовного развития общества.

Итак, изучив экономическую сторону функционирования организаций культуры и искусства, мы считаем необходимым привести классификацию этих организаций по различным основаниям. Этому посвящен следующий раздел нашего исследования.

1.2 Классификация организаций культуры и искусства

Наличие многообразия культурных потребностей общества, социальных групп, отдельных индивидов, формирующих спрос на определенные услуги, определяет появление достаточно разнообразных типов организаций культуры и искусства. Как уже было отмечено выше, специфика производства «культурного продукта» заключается в ряде случаев в отсутствии временной дистанции между ним и процессом потребления. Поэтому для сферы культуры характерно то обстоятельство, что реализация услуг возможна только при наличии соответствующих учреждений, способных их предоставлять.

Наиболее полно из имеющихся источников сфера культуры и искусства была представлена в работе И. Е. Дискина. Он выделил 18 видов учреждений, осуществляющих производство и реализацию продуктов, а также три вида предприятий, участвующих в создании материально-технической базы, культуры [36, с, 5]. Учитывая актуальность вопроса, приведем данный перечень полностью:

— культурно-просветительные учреждения (клубы, библиотеки, музеи, парки, зоопарки, досуговые центры);

— выставочные залы;

— театрально-зрелищные организации (театры, концертные организации, цирки);

— учебные заведения внешкольного эстетического образования (детские музыкальные, художественные школы, школы искусств, хореографические школы);

— высшие и средние специальные учебные заведения (консерватории, институты культуры, кинематографии, хореографические училища);

— киносеть (кинотеатры, киноустановки, видеотеки);

— базы и конторы проката;

— киностудии;

— издательства;

— редакции газет и журналов;

— предприятия полиграфической промышленности;

— учреждения книжной торговли и «Союзпечати» (ныне «Роспечать»);

— телеграфные и информационные агентства;

— редакции радио и телевидения;

— радиодома;

— телестудии и телевизионные технические центры;

— студии звукозаписи;

— предприятия по производству компакт-кассет и компакт-дисков. Кроме того, к сфере культуры и искусства были отнесены:

— специализированные реставрационные предприятия и мастерские;

— предприятия по производству киноаппаратуры, музыкальных инструментов, светои звукотехники, аттракционов, специализированного технологического оборудования для оснащения учреждений культуры, досуга, средств массовой информации;

— предприятия народных художественных промыслов.

В связи с новыми явлениями в сфере культуры и досуга данный перечень можно дополнить. Принципиально важным представляется включить в него:

— организации туризма и экскурсионного обслуживания;

— новые организации шоу-бизнеса;

— организации игрового и игрового бизнеса;

— модельные агентства;

— рекламные мастерские и агентства.

Кроме того, в группу высших и специальных учебных заведений следует включить институты театрального и циркового искусства, а в группу предприятий, создающих производственные и информационные средства культуры, — фирмы по выпуску игровых автоматов, компьютерных технологий, оборудования для казино. Предприятия народных художественных промыслов следует, видимо, дополнить сувенирным производством.

Не менее важным представляется рассмотрение возможных подходов к классификации организаций культуры и искусства. На наш взгляд, в качестве основания классификации могут быть положены следующие признаки:

1. Форма собственности.

2. Вид продукта (результат труда).

3. Основные направления деятельности (функциональный признак).

4 Способ хозяйственной деятельности.

Рассмотрим предложенные признаки более подробно.

1. Классификация по формам собственности. В настоящее время, классифицируя организации культуры и искусства по форме собственности, выделяют организации, являющиеся:

— федеральной собственностью или собственностью субъектов Российской Федерации;

— муниципальной собственностью;

— частной собственностью юридических и физических лиц.

2. Классификация по виду продукта (результату деятельности). Используя данный признак классификации организаций субъектов культуры и искусства, можно выделить организации:

а. производящие материальные продукты;

б. оказывающие материальные услуги;

в. предоставляющие услуги, имеющие возможный материальный (в том числе финансовый результат);

г. предоставляющие преимущественно нематериальные услуги;

д. осуществляющие преимущественно торговлю предметами и средствами культуры.

К группе «а» следует отнести фирмы по производству компакт-дисков и компакт-кассет; художественные студии и мастерские; фабрики народных промыслов и сувениров; типографии; киностудии, а также мастерские по производству театрального реквизита и декораций, кинои видеоаппаратуры, музыкальных инструментов, игровых автоматов и т. д.

К группе «б» можно отнести специализированные реставрационные предприятия и мастерские; студии аудиои видеозаписи, фотостудий.

Группа «в» включает в себя все организации игорного и игрового бизнеса: казино, тотализаторы, залы бильярда, игровых автоматов и компьютерных игр.

Группа «г» достаточно многообразна. В ней можно выделить три подгруппы в зависимости от следующих видов нематериальных услуг: культурные, образовательные и информационные.

К первой подгруппе относятся; театры, музеи, филармонии, выставочные залы, клубы, центры досуга.

Ко второй — внешкольные учебные заведения эстетического образования" средние специальные и высшие учебные заведения.

К третьей — библиотеки, архивы, рекламные и информационные агентства.

В четвертую группу следует включить художественные салоны и магазины, антикварные магазины и лавки; магазины по продаже музыкальной техники, дисков и кассет: книжной торговли и т. п.

Следует отметить, что классификация организаций по данному признаку и их отнесение к той или иной группе (или подгруппе) предполагает выделение основного продукта, ибо для многих организаций данной сфера характерным является разнообразие продуктов, особенно в области оказания услуг.

Так, например, музеи могут быть отнесены к группе «б» — если имеют реставрационные мастерские, способные осуществлять сторонние заказы, к группе «д» — если осуществляют торговлю сувенирной продукцией, каталогами, буклетами и пр. Преобладание культурно-пресветительной деятельности музеев (собирание коллекций, организация экспозиций и выставок, методическая работа, проведение экскурсий" организация лекториев) позволяет относить их к группе «г» .

Классификация по целевым направлениям деятельности (по функциональному признаку). Данный признак чрезвычайно важен для дальнейшего исследования! и касается, в основном" области нематериальных услуг.

Г. Л.Тульчинский выделяет следующие виды социально-культурной деятельности: искусство, творческая (художественная) деятельность, исполнительство, концертная деятельность, развлечения, досуг, этнографические искусства и ремесла, детское творчество, любительство [44, с. 6]. Г. М. Галуцкий — культурное просвещение; театрально-концертную и цирковую деятельность; киновидеозапись и тонзапись; изобразительное и декоративно-прикладное искусство; реставрационную деятельность; историко-архивную деятельность и краеведение; радиои телевещание.

Представляется, что для целей государственного регулирования перечисленные выше направления социо-культурной деятельности можно укрупнить, выделив только две группы:

— культурное просветительство и божественное творчество;

— отдых и развлечения.

Подобное укрупнение целесообразно, если принять во внимание, с одной стороны, наиболее значимые функции организаций культуры и искусства, с другой — наиболее важные культурные потребности населения, которые они призваны удовлетворять. При этом под культурным просветительством подразумевается деятельность архивов, библиотек, лекториев, образовательная деятельность различных специальных учебных заведений, соответствующая клубная работа, некоторые виды; познавательного туризма.

Под художественным творчеством — деятельность учреждений искусств (театров, концертных организаций, филармоний, цирков), творческую деятельность профессиональных художников, скульпторов, мастеров художественных народных промыслов, любительское творчество (детей, подростков, взрослых) и пр.

В свою очередь преимущественно отдыхом и развлечениями населения занимаются организации шоу-бизнеса, игорного и игрового бизнеса и другие досуговые учреждения.

Данный подход, возможно, носит не всеобщий характер, однако, подобное разделение представляется важным. Значимость функций, взятых за основу классификации, может быть по-разному оценено как государством, иметь разные механизмы регулирования, так и потребителями.

4. Классификация по способу хозяйственной деятельности. Данный признак в классификации организаций культуры и искусства чрезвычайно важен для понимания определенных различий в экономическом механизме, специфики финансово-хозяйственной деятельности, обусловленных приоритетом экономического или содержательного аспектов. Сегодня различают:

— коммерческий тип хозяйствования;

— некоммерческий тип хозяйствования.

Эта классификация, позволяет относить конкретные организации культуры и искусства к определенному типу хозяйственной деятельности, обусловленному преобладающими целями и задачами.

Коммерческий тип хозяйствования основан на принципах рыночной экономики; главная цель при этом — извлечение прибыли из производства и реализации конкретного продукта, Достижение значимого экономического эффекта является определяющим при формировании основных направлений деятельности, ценовой политики, финансового планирования и прогнозирования. Содержательная же сторона, т. е. социально-культурная значимость неизбежно уходит на второй план, и, в конечном счете, определяется потребительским спросом на конкретный продукт (товар или услугу).

Некоммерческий тип хозяйствования обусловлен преобладанием иерархии целей содержательного аспекта деятельности: сохранение художественных ценностей и традиций, поддержание престижа нации, государства, города; эстетическое и нравственное воспитание населения, в особенности детей и подростков; развитие искусства и других видов культурной деятельности как самоценных областей общественной жизни [39, с. 97]. Некоммерческий тип хозяйствования слабо увязывается с рыночными интересами, ибо, в частности, предполагает максимальную доступность самых широких слоев населения (в том числе низкообеспеченных) к результатам своей деятельности, что на практике означает предоставление услуг потребителям либо бесплатно, либо на льготной основе. Следствие этому — убыточность, то есть неспособность компенсировать имеющиеся затраты за счет получаемых доходов, и дотационность. Учреждения культуры и искусства, относящиеся к данному типу хозяйствования, являются либо бюджетными, и часть своих доходов получают из бюджетов различных уровней, либо содержатся за счет средств различных ведомств, общественных организаций и фондов, частных пожертвований и прочих источников.

Существующие, сегодня формы хозяйствования позволяют различать коммерческие организации культуры и искусства, в которых преобладает первый тип хозяйствования (организации туризма, ночные клубы, антрепризы, прокатные конторы, частные художественные галереи и др.) и некоммерческие организации культуры и искусства, в которых преобладает второй тип хозяйствования (архивы, библиотеки, музеи, театры, концертные организации и др.).

Изучив основные виды организаций культуры и искусства, мы считаем необходимым, изучить основные формы и методы государственного регулирования этих организаций. Этому посвящен следующий раздел данной работы.

1.3 Формы и методы государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства

Проблема выбора и сочетания форм и методов государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства — одна из наиболее важных, сложных и дискуссионных не только для России, но и для других стран. Следует при этом отметить, что во всех случаях речь идет не о принципиальном отрицании необходимости государственного регулирования культурных процессов в стране, а о его границах и сферах, объектах и субъектах, фермах и методах, о его социальной ангажированности и направленности.

Существует более или менее стандартный набор общепринятых форм и методов государственного; регулирования. Инструментарий государственного регулирований меняет свой состав и структуру, а отдельные его элементы используются в различных конкретных формах в зависимости от специфических политических и экономических условий каждой страны. Поэтому, строго говоря, диапазон и границы государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства не могут быть корректно определены без учета динамики развития российской экономики.

В современной экономической литературе к инструментарию государственного регулирования принято относить [45, с. 84]:

1. Административное регулирование.

2.Правовое регулирование.

3. Прямое экономическое регулирование.

4. Косвенное экономическое регулирование.

Правовое регулирование осуществляется в рамках гражданского (хозяйственного) законодательства через систему норм и правил.

Административное регулирование осуществляется путем лицензирования и квотирования, контроля над ценами и доходами, валютными курсами, учетными процентами и др.

Данные методы государственного регулирования имеют силу приказа и, как правило, не опираются на экономические интересы и стимулы.

Прямое экономическое регулирование носит максимально адресный характер и осуществляется в формах безвозвратного целевого финансирования секторов территорий и организаций. Целевое финансирование может осуществляться как в форме прямого субсидирования: дотации, пособия, доплата из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней так и в форме льготного кредитования.

Косвенное экономические регулирование, как правило, носит автоматический и безадресный характер и предполагает широкое использование рычагов кредитно-денежной, налоговой, валютной, внешнеэкономической (в том числе таможенно — тарифной) политики.

Сфера культуры и искусства также, как и любая другая сфера экономики, находится под определенным воздействием административных, правовых и экономических методов государственного регулирования.

Рассмотрим более подробно формы и методы государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства в России и за рубежом.

Административное и правовое государственное регулирование.

Важнейшая функция государства — разработка законодательства и обеспечение реализации законодательных установок. С 1 января 1995 года на территории России введена в действие первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (ТК) который призван был заложить правовые основы цивилизованных рыночных отношений в стране. В нем, в частности, было сформулировано понятие «юридическое лицо», которым признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении и оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, имеющая право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, иметь самостоятельный баланс или смету (п. 1 ст. 48); а также определен единый порядок регистрации юридических лиц (ст.51).

Принципиально, важным для организаций культуры и искусства явилось разделение юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации (п. 1 ст.50), в основу которого была положена целевая установка их деятельности. При этом некоммерческий статус организации, сформулированный в ГК и конкретизированный в Федеральном Законе «О некоммерческих организациях» (ст. 2) определяется не тем, есть ли у нее прибыль или нет, а в том, как она используется — полученная прибыль должна направляться на реализацию уставной деятельности, а не распределяться между ее участниками[11].

В Кодексе были определены также основные организационно-правовые формы юридических лиц. Для сферы культуры и искусства в настоящее время характерно многообразие организационно-правовых форм организаций как коммерческих (кооперативы, общества с ограниченной ответственностью, закрытые акционерные общества и т. д.), так и некоммерческих (фонды, ассоциации, союзы, общественные организации и учреждения).

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, формирование и использование имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей, а также основы управления ими были также определены Законом «О некоммерческих организациях». В частности, для них были определены возможные источники формирования имущества (ст. 26) и формы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти местного самоуправления. Последнее предполагает, в частности, установление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданными в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях. Размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов. Предоставление льгот для граждан и юридических лиц, оказывающих им материальную поддержку (ст. 31).

Помимо законодательных актов, регулирующих деятельность учреждений культуры и искусства как юридических лиц, существует ряд нормативных документов, специально касающихся сферы культуры и искусства. Наиболее существенными из них являются «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и «Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства». Таким образом, в середине 90-х годов в России были созданы правовые предпосылки для прямого и косвенного экономического государственного регулирования деятельности некоммерческих организаций культуры и искусства. В сфере культуры и искусства достаточно широко применяются административные методы регулирования путем лицензирования отдельных видов социально-культурной деятельности (игорный и игровой бизнес, туризм, кинои видеобизнес, образовавшая деятельность). Кроме того, государство осуществляет регулирование цен на определенные виды услуг государственных и муниципальных учреждений культуры и искусства.

Прямое и косвенное экономическое регулирование.

Как уже было отмечено раньше, прямое экономическое регулирование государством деятельности организаций культуры и искусства осуществляется в форме безвозвратного целевого финансирования. При этом в каждой стране объемы, формы и методы государственной поддержки различны и зависят от традиций культурной политики. Рассмотрим практику прямого экономического регулирования деятельности организаций культуры и искусства в странах с развитой рыночной экономикой.

В странах Западной Европы на нужды некоммерческих учреждений культуры расходуется от 0,2 до 2,5 процентов бюджетных средств. При этом, как правило, в этих странах нет четкого разграничения полномочий по финансированию между конкретными властными уровнями. Традиционно основное бремя расходов (около 75 процентов) несут региональные и местные бюджеты и только 25 процент он — нейтральные, осуществляя финансовую поддержку учреждений, имеющих общенациональное культурное значение. Каждая страна, исходя из сложившихся традиций, определяет для себя приоритеты в области культуры и сообразно им — приоритеты в финансировании конкретных направлений культурной деятельности на центральном, региональном и местном уровнях.

Существует несколько форм прямого финансирования учреждений культуры и искусства, а также творческих работников из центральных бюджетов:

— полное финансирование текущих издержек и капиталовложений;

— общие и целевые трансферты;

— гранты организациям культуры;

— индивидуальные гранты творческим работникам, Полное финансирование текущих издержек применяется редко и только в отношении отдельных национальных организаций культуры (музеев, библиотек, архивов).

Общие и целевые трансферты выделяются через систему субнациональных бюджетов региональным и местным бюджетам и используются, как правило, на возрождение (или развитие) значимых для страны направлений культуры и искусства (национального кинематографа, изобразительного искусства, фотографии).

В последние годы широкое распространение получила практика выделения грантов. Как показывает опыт Швеции, система индивидуальных грантов может включать в себя: почетные гранты наиболее выдающимся деятелям культуры, гранты в форме гарантированного дохода выдающиеся писателям, пятилетние гранты молодым писателям [32, с, 69],

Гранты организациям культуры и искусства выделяются, как правило, под выполнение конкретных культурных программ. При этом по примеру США во многих странах получение грантов^: часто увязывается с условиями встречного финансирования. С их помощью не только решается вопрос об улучшении финансового^: положения конкретных учреждений культуры и искусства, но и путей внедрения корпоративных методов управления, развития собственной коммерческой деятельности, поиску внебюджетных источников финансирования стимулируется их адаптация к рыночной среде.

К методам прямого экономического регулирования принято относить также льготное кредитование, которое стало играть значимую роль в стимулировании предпринимательской деятельности учреждений культуры и искусства. При этом государство (что очень важно) содействует им в получении банковских ссуд, предоставляя свои гарантии по кредитам.

Не менее важным поставляется осмысление форм и методов косвенного экономического регулирования, достаточно эффективно применяемых в странах Западной Европы и США. Речь в первую очередь идет о налоговой политике этих стран, направленной на привлечение в сферу культуры средств частных инвесторов, в также стимулирование предпринимательской деятельности самих учреждений культуры и искусства.

Налоговые методы регулирования стали широко применяться с начала, восьмидесятых годов, и были обусловлены ухудшением состояния бюджетов в некоторых странах и вынужденной переориентацией их государственной политики. Можно выделить:

— налоговые льготы для организаций культуры;

— налоговые льготы для творческих работников;

— налоговые льготы для «доноров» .

Наиболее распространенными в Европе являются освобождение от уплаты налогов или снижение уровня налогообложения продуктов, производимых в сфере культуры. Творческие работники также имеют существенные льготы по уплате подоходного налога. Широкое распространение получила также практика дополнительных льгот по вычету из налогооблагаемой базы всех расходов на профессиональную деятельность творческих работников.

Заслуживает внимания положительный опыт стран, заинтересованных в сохранении и развитии отечественного кинематографа. Следует заметить, что налоговое стимулирование спонсорства и меценатства — характерная форма косвенного экономического регулирования сферы культуры и искусства во многих странах. Их законодательства позволяют, например, относить спонсорские затраты к эксплуатационным издержкам, что ведет к уменьшению прибыли, подлежащей налогообложению. Общепринятым считается также освобождений от налогов меценатских пожертвований, вкладов благотворительных организаций в сферу культуры [32, с. 73].

В то же время, государственные органы экономически развитых стран достаточно эффективно применяют специфические налоговые методы регулирования для формирования внебюджетных источников финансирования сферы культуры и искусства (налоги на игорный бизнес, доходы частных телевизионных каналов, в том числе кабельного и спутникового телевидения и т, п.). При этом чрезвычайно важным является тот факт, что специфические налоговые поступления коммерческих организаций по сути дела остаются внутри инфраструктуры культуры и используются в качестве дополнительных источников финансирования некоммерческой деятельности.

Опыт государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства в европейских странах дает основания полагать, что в цивилизованной стране национальная культура не может развиваться без активной регулирующей роли и поддержки государства.

При этом культурная политика этих стран реализуется не только с помощью прямой финансовой поддержки приоритетных направлений социо-культурной деятельности.

Одним из важнейших принципов государственного финансирования этой сферы является стимулирование учреждений к поиску внебюджетных источников дохода, развитию смешанных форм хозяйствования. В частности, государственное регулирование направлено на формирование многоканальной системы финансирования, привлечение средств различных общественных фондов, средств частных инвесторов, меценатов; предпринимательской деятельности организаций культуры.

Итак, рассмотрев теоретические основы деятельности организаций культуры и искусства в нашей стране и за рубежом, мы считаем необходимым более подробно изучить нормативно-правовую базу регулирования деятельности организаций культуры. Этому посвящена следующая глава нашего исследования.

Глава 2. Нормативно-правовая база регулирования деятельности организаций культуры и искусства в РФ

2.1 Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность организаций культуры и искусства в РФ

культура искусство государственный управление

Право участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина РФ гарантируется Конституцией РФ (ст. 44).

Проводимые в российском обществе преобразования не могли не затронуть культурную жизнь, которая в последнее десятилетие испытывала воздействие двух противоположных тенденций, отмеченных в Федеральной целевой программе «Культура России (2001 — 2005 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2000 года № 955:

1. Формирование демократических основ государства обусловило рост творческой инициативы граждан, возникновение театров, музеев, творческих коллективов и объединений. Свободы, полученные деятелями и организациями культуры, обеспечили оптимальные условия для ее развития. Соответственно появились новые типы потребителей и заказчиков профессионального искусства, строящие свои отношения с творческими деятелями на рыночных условиях.

2. В то же время государство последовательно сокращало свое участие в поддержке отечественной культуры, полагая, что формирующийся рынок решит возникающие проблемы. В результате стало уменьшаться влияние культуры на российское общество, на формирование позитивных установок и ценностных ориентаций граждан.

Культура в настоящее время, как и много лет назад, является одним из важнейших участков деятельности Российского государства, неразрывно связанным с экономической и социально — политической жизнью общества. С правовой точки зрения в целом законодательная основа для развития культурной сферы в нашей стране уже сформирована.

Понятие культуры включает в себя многие стороны духовной сферы жизни людей. Важнейшие направления культурной деятельности определены в Основах законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года [9], в том числе: выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие жанры и виды искусства; художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы; самодеятельное (любительское) художественное творчество; музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей; эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области; научные исследования культуры; международные культурные обмены; производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей; иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

С точки зрения формирования межгосударственной позиции по вопросам регулирования культурной сферы наиболее важны следующие международные правовые акты:

Конвенция УНИДРУА по похищенным или незаконно вывезенным культурным ценностям (Рим, 24 июня 1995 года), Конвенция о сотрудничестве в области культуры, образования, науки и информации в Черноморском регионе (Стамбул, 6 марта 1993 года), Европейская конвенция о совместном кинопроизводстве (Страсбург, 2 октября 1992 года), Европейская конвенция о трансграничном телевидении (Страсбург, 5 мая 1989 года), Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (Гренада, 3 октября 1985 года), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 года), Европейская конвенция об охране археологического наследия (Лондон, 6 мая 1969 года), а также многие другие международные акты, направленные в большинстве своем на охрану различных культурных ценностей, формирование единого культурного пространства (мирового или европейского) в той или иной сфере культурной деятельности [22, 23, 24, 25, 26, 27, 28].

Внутреннее законодательство Российской Федерации в сфере культуры подразделяется на федеральное законодательство (в свою очередь делящееся на законодательные акты и подзаконные нормативные акты) и законодательство субъектов Российской Федерации, также имеющее деление на законодательные и подзаконные нормативные акты. Кроме того, в структуру внутреннего законодательства страны включаются нормативные акты, принятые на уровне местного самоуправления.

Законодательством о культуре установлено четыре уровня компетенции в указанной сфере:

Первый уровень — компетенция федеральных органов государственной власти и управления в области культуры, предусмотренная п. «е» ст. 71 Конституции РФ и ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, включая обеспечение прав и свобод человека в сфере культуры, установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития и др.

Второй уровень — совместная компетенция федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации, органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт — Петербурга в соответствии со ст. 38 Основ законодательства Российской Федерации о культуре. В совместную компетенцию включаются: обеспечение прав и свобод человека в области культуры; обеспечение сохранности культурного достояния народов РФ, памятников истории и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры Российской Федерации; осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально — технического обеспечения; охрана авторского права и смежных прав, права интеллектуальной собственности, права наследования в области культуры; утверждение требований (стандартов) к профессиональному образованию в области культуры; создание условий для культурного развития всех народов и этнических общностей РФ; проведение государственной финансовой политики в области культуры, политики в сфере труда, занятости и оплаты труда работников культуры; финансирование особо ценных объектов культурного достояния народов Российской Федерации.

Третьим уровнем является компетенция органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере (ст. 39 Основ законодательства о культуре).

Законодательство субъектов Российской Федерации в области культуры регулирует обширный круг вопросов.

Четвертый уровень — компетенция, согласно ст. 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, органов местного самоуправления в указанной области.

Рассмотрим некоторые из названных уровней.

1. Формирование структуры законодательства о культуре в нашей стране в том виде, в каком оно систематизировано в настоящее время, берет свое начало с 1992 г., когда был принят Закон РФ от 9 октября 1992 года № 3612−1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Этот нормативный правовой акт признал основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, населяющих территорию Российской Федерации. Основными его задачами были признаны обеспечение и защита конституционных прав граждан на культурную деятельность, создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации, определение принципов и правовых норм субъектов культурной деятельности, а также определение принципов государственной политики в области культуры, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

Кроме того, в Основах были закреплены основные понятия и категории, используемые в законодательстве по вопросам культуры, в частности такие, как «культурная деятельность», «культурные ценности», под которыми понимаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко — культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Таким образом, если ранее главным для отнесения ценностей к категории «культурных ценностей» являлось наличие такого элемента, как акт творчества, то в соответствии с указанным определением данное понимание «культурных ценностей» представляется несколько зауженным.

Действительно, достаточно сложно найти элемент творчества в нравственных и эстетических идеалах или нормах и образцах поведения, в понятиях «культурные блага», «творческий работник», «культурное достояние народов Российской Федерации» .

Но главное — было дано понятие государственной культурной политики (политики государства в области культурного развития) как совокупности принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры.

В то же время нельзя четко определить место Основ законодательства Российской Федерации о культуре в иерархической системе нормативных правовых актов. Во второй статье Основ говорится, из каких нормативных правовых актов состоит законодательство Российской Федерации о культуре, однако лишь по отношению к законодательным актам субъектов Российской Федерации установлено правило, что в случае возникновения разногласий между законодательными актами субъектов Российской Федерации и указанными Основами действуют нормы Основ. Сложнее разрешаются проблемы в случае возникновения противоречий между федеральными законами, регулирующими различные вопросы сферы культуры, и Основами законодательства Российской Федерации о культуре — в связи с тем, что Основы приняты до утверждения всенародным голосованием Конституции Российской Федерации 1993 г., а подавляющее большинство законодательных актов, регулирующих отдельные вопросы в культурной сфере, увидели свет уже после 1993 года и, соответственно, изначально не противоречили Конституции Российской Федерации. Кроме того, по общему правилу, если в законе не указано иное, то в случае противоречия одного законодательного акта другому предпочтение при решении вопроса отдается более позднему и специальному законодательному акту. Поэтому Министерство культуры Российской Федерации совместно с Комитетом по культуре Государственной Думы Российской Федерации и соответствующим комитетом Совета Федерации ведут активную работу по решению этой проблемы.

Проблемы культуры нашли отражение также во многих базисных законодательных актах, таких как: