Выявление особенностей развития социальной политики в странах ЕС в современных условиях

• Введение
• 1. Социальная политика Европейского Союза на современном этапе: становление и развитие
• 1.1 Этапы развития социальной политики Европейского Союза
• 1.2 Люксембургская стратегия занятости
• 2. Проблемы социальной политики в Европейском Союзе
• 2.1 Типы национальных режимов социальной политики
• 2.2 Социальная политика ведущих стран Европейского Союза
• 2.3 Проблемы функционирования механизма социальной политики Европейского Союза
• Заключение
• Список использованной литературы

Практика развития Европейского союза (ЕС) убедительно свидетельствует о том, что процессы международной интеграции во многом определяются степенью совместимости социального пространства интегрируемых стран.

Актуальность темы

курсовой работы обусловлена тем, что сегодня социальная политика ЕС должна быть фактором углубления интеграционных процессов, однако остается открытым вопрос об эффективности ее реализации на современном этапе интеграции. Проводя единую социальную политику, Европейский Союз устанавливает минимальные стандарты качества жизни и защиты прав трудящихся, обязательные для всех государств, входящих в его состав. Эти права связаны с продолжительностью рабочего времени, наличия оплачиваемого отпуска, равенства в оплате мужчин и женщин, принятия новых форм трудовых контрактов, прав профсоюзов и т. д.

Целью Европейской Социальной политики является обеспечение достойного уровня жизни для всех граждан в активном и здоровом обществе. Политика направлена на помощь миллионам граждан ЕС, включая безработных, престарелых, людей с ограниченными физическими возможностями, людям, страдающим от социальной и расовой дискриминации. Благодаря тому, что известно как «Европейская социальная модель» люди не оставлены один на один с рынком, наоборот они имеют доступ к одной из сильнейших систем социальной защиты в мире. Одно из базовых положений лежащих в основе такого подхода гласит, что сильная конкуренция между компаниями необходима для обеспечения производительности и роста экономики, сильная социальная солидарность между людьми необходима для построения стабильного и ответственного общества.

Цель данной курсовой работы: выявление особенностей развития социальной политики в странах ЕС в современных условиях. Для достижения целей необходимо выполнить ряд задач:

· рассмотреть процесс становления и развития социальной политики в странах ЕС;

· исследовать основные направления и меры социальной политики, их ресурсное и организационно-правовое обеспечение, проанализировав национальные различие при проведении социальной политики в отдельных странах ЕС и выявив общие особенности в целом по Европейскому Союзу;

· проанализировать основные стратегии проведения социальной политики в странах ЕС;

· выявить проблемы функционирования механизма социальной политики в ЕС на современном этапе.

Объект исследования — социальная политика в странах ЕС.

Предмет исследования — направления и меры социальной политики в странах ЕС, а также особенности социально-политических процессов в странах ЕС, определивших становление и развитие социальной политики.

Проблемы развития социальной политики широко изучали Фриц Шарпф, Ги Молле, Ф. Миттеран, Ж. Делор, У. Беверидж, Бисмарк.

1. Социальная политика Европейского Союза на современном этапе: становление и развитие

1.1 Этапы развития социальной политики Европейского Союза

В Парижском договоре 1951 г., который учредил Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), для работников соответствующих отраслей уже предусматривались определенные социальные права. ЕОУС взяло на себя частичное финансирование пособий шахтерам и металлургам в случае увольнения, их профессиональной переподготовки, трудоустройства, создания альтернативных рабочих мест в районах свертывания сталелитейных предприятий и угледобычи. Кроме того, оговаривались права профессиональных ассоциаций, гарантии против необоснованного снижения заработной платы и социальных выплат, а также права трудящихся мигрантов (угольщиков и сталеваров) из стран-участниц ЕОУС.

Таким образом, Парижский договор ограничивался минимумом социальных положений, необходимых для реализации планов отраслевой интеграции, учет которых был важен, чтобы избежать тяжелых социальных последствий перестройки соответствующих отраслей. В дополнение он предусматривал специальное финансирование отстающих регионов внутри отдельных стран, для чего создавался Европейский инвестиционный банк, что впоследствии послужило основой для развития в ЕС региональной политики.

В середине 50-х годов ХХ в. произошел переход от отраслевой интеграции к общей экономической интеграции в форме Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Как напоминает известный германский исследователь Фриц Шарпф, в ходе переговоров, приведших к подписанию в 1957 г. двух Римских договоров, французский премьер-министр, социалист Ги Молле попытался добиться, в качестве условия интеграции промышленных рынков стран «шестерки», гармонизации национальных мер социального регулирования и налоговой политики. Попытка эта не была слишком настойчивой и в конечном счете цели своей не достигла. В итоге с течением времени различия в социальной политике государств членов ЕС не только закрепились, но и сильно увеличились — после расширения объединения.

В 50-е годы осуществить предложенную Молле гармонизацию было проще, чем спустя десятилетия, и, тем более, сегодня. Европейские государства благосостояния еще не получили тогда большого развития, и в структурном отношении они различались в странах «шестерки» значительно меньше, нежели среди более многочисленных членов ЕС впоследствии. Но если бы тогда на европейском уровне действительно удалось построить социальный рынок, то возможным стало бы и укрепление политической легитимности интеграционного объединения, оказавшееся потом труднодостижимым. В конце концов, в рамках «шестерки» имела шансы получить быстрое развитие политическая интеграция, но последующее расширение, скорее всего, не состоялось бы, по крайней мере, в полном объеме.

Римский договор 1957 г. о Евратоме продолжил отраслевую логику ЕОУС, отменив ограничения по признаку национального гражданства на доступ к квалифицированной работе в области развития ядерной энергетики и включив положения о защите работников и населения в целом от угрозы радиации. Римский договор 1957 г. о ЕЭС тоже содержит несколько намеков на социальную политику, но уже применительно к более широкой сфере. В его текст вошли ссылки на права всех рабочих-мигрантов (из стран Сообщества), на необходимость обеспечить равную оплату за равный труд для мужчин и женщин, на желательность гармонизировать национальные системы социального страхования (к чему серьезно так и не приступили) и на важность укрепления диалога между трудом и капиталом.

В Римском договоре декларировалась общая цель продвижения социального прогресса и достижения высокого уровня занятости, а также содержался специальный раздел, допускающий более тесное сотрудничество (и единогласное голосование в Совете) по вопросам, касающимся улучшения условий жизни и труда. Был учрежден также Европейский социальный фонд (ЕСФ, реально создан в 1960 г.) — финансовый инструмент для обеспечения профессиональной подготовки и в целом политики ЕС в области занятости.

Впоследствии, в 60-е и 70-е годы, прогресс в развитии «социального измерения» оставался минимальным — за исключением координации национальных систем социальной защиты для рабочих-мигрантов и гарантирования женщинам равной с мужчинами оплаты труда. Но на практике разрыв между развитием экономической интеграции и отставанием интеграции социальной пока не был ощутим. Интеграция промышленных рынков не превышала уровня таможенного союза, тогда как в сельском хозяйстве, где перешли к Общей сельскохозяйственной политике (ОСХП), разрыв между экономическими и социальными интересами как раз оказался преодолен.

Хотя об этом и не говорил ось вслух, в области ОСХП действовал принцип, согласно которому фермеры имели право на доход, сопоставимый с доходами в промышленности, получавшей от региональной интеграции сравнительно большую выгоду. Налицо был свойственный социальной политике элемент перераспределения, что нарушало монополию рынка на определение размера вознаграждения. Кроме того, принципом ОСХП была финансовая солидарность, подразумевавшая, что финансовое бремя, связанное с осуществлением данной политики, возлагалось на ЕС, а не на отдельные страны-участницы. В итоге в 60-е годы на долю ОСХП приходилось до 90% всех расходов из бюджета Сообщества, в 70-е — до 75%. В то же время, поглощая львиную долю всех бюджетных расходов, ОСХП мешала развитию альтернативных направлений расходования средств по социальным мотивам.

Следующим шагом является Регламент 1408, принятый в 1971 г., который ввел наднациональный режим, уточняющий, при каких условиях социальные выплаты, полученные человеком в рамках одной национальной системы, могут быть конвертированы и экспортированы в пределах всей территории Сообщества. С 1975 по 1980 г. Совет принял десять директив по социальной политике в рамках Программы социального действия (ПСД). Из них три имели отношение к защите рабочих мест (то есть обеспечение минимальных прав работников, пострадавших при реструктуризации предприятия), три — к равному отношению независимо от пола, а еще четыре — к обеспечению безопасных и здоровых условий труда. Некоторые из этих директив привели к изменениям в национальном законодательстве. Но к середине 80-х годов ПСД захлебнул ась под давлением оппозиции со стороны консервативного правительства Великобритании и деловых кругов Европы.

В 1975 г. появился Европейский фонд регионального развития (ЕФРР) — главный в ряду структурных фондов ЕС. Его основной миссией стало сокращение региональных диспропорций в странах ЕС. Наряду с секциями «ориентации» и «сельскохозяйственных гарантий» аграрного фонда ФЕОГА, действующего с 1964 г., а также рыболовного фонда (ФИОР), который функционирует с 1994 г., структурные задачи выполняют также: Фонд сплочения, созданный в 1993 г., и Фонд солидарности, учрежденный в 2002 г. Структурные фонды, в сущности, могли бы послужить основой европейской системы социальных компенсаций и страхования общественных рисков. Но для этого их потребовалось бы значительно нарастить в сравнении с нынешними объемами и нацелить на предотвращение социального неравенства и лишений в дополнение к ныне приоритетной задаче преодоления межрегиональных или межстрановых неравенств.

В целом интеграционная повестка дня уже с 50-х годов формировалась преимущественно в терминах рыночной интеграции и либерализации, а шаги в направлении развития социального измерения оставались очень скромными. На национальном уровне у экономической и социальной политики был один и тот же статус — то есть возникавшие между ними противоречия и трения приходилось разрешать голосованием или в компромиссном порядке. Но на европейском уровне, после установления прямого действия (direct effect) европейских решений и примата (supreтacy) европейского права, национальная политика занятости и системы социальной защиты оказались в тени европейского рыночного регулирования, будучи вынужденными под него подстраиваться.

Новый толчок к развитию европейская социальная политика получила в 80-е годы. Из опасений, что Единый внутренний рынок (ЕВР) принесет выгоду, главным образом, капиталистам, а не трудящимся, французские социалисты — президент Франции Ф. Миттеран и председатель Европейской комиссии Ж. Делор — настояли на повышении статуса «социального измерения» .

Единый европейский акт 1986 г. (ЕЕА) предусмотрел правила гармонизации стандартов в области защиты здоровья и безопасности на рабочем месте с использованием квалифицированного голосования в Совете. На сессии Европейского совета в Ганновере в 1988 г. была подчеркнута важность социального измерения для реализации программы создания ЕВР. Европейская комиссия, возглавляемая Делором, выступила в сентябре того же года с рабочим документом, где были, в частности, перечислены восемь возможных мероприятий в данной области, хотя и без указания срока их выполнения. Акцент был сделан на создании условий, необходимых для содействия повышению мобильности рабочей силы.

Кроме того, в декабре 1989 г. 11 государств-членов (за исключением Великобритании, где премьер-министром была консерватор М. Тэтчер) подписали предложенную Комиссией Хартию основных социальных прав трудящихся (Социальную хартию). Она содержала список из 47 акций в целях утверждения социального измерения программы реализации ЕВР. Впоследствии Комиссия представила их в форме законодательных предложений в рамках про граммы социальных действий.

В ходе переговоров, завершившихся подписанием в 1992 г. Маастрихтского договора, большая часть государств-участников предложила внести цели Социальной хартии в Договор об учреждении ЕС и впредь использовать квалифицированное большинство в Совете при решении всего круга вопросов социальной политики. Однако британское правительство наложило вето на это предложение. В итоге по социальной политике было заключено отдельное соглашение между остальными 11 государствами-членами, в качестве приложения вошедшее в Протокол по социальной политике (Социальный протокол), подписанный 12 тогдашними государствами-членами. Маастрихтский протокол отразил стремление 11 государств-членов (всех, за исключением Великобритании) добиться существенного прогресса в данной области. Он давал им возможность использовать, руководствуясь Соглашением по социальной политике, институты, процедуры и механизмы, предусмотренные Договором, чтобы принимать решения во исполнение данного Соглашения. Таким образом, предусматривалось квалифицированное большинство (44 из 66 голосов), когда речь шла о защите здоровья и безопасности трудящихся, о равенстве между мужчинами и женщинами и об интеграции лиц, вытесненных с рынка труда. Единогласие по Протоколу требовалось в более чувствительных вопросах — таких, как защита трудящихся в случае прекращения трудового контракта.

Помимо этого, Маастрихтский протокол укрепил возникший с 1985 г. социальный диалог между организациями, представляющими трудящихся и работодателей на европейском уровне, то есть между социальными партнерами: Европейской конфедерацией профессиональных союзов (ЕТUС the Еиrореап Тrаdе Uпioп Coпfederatioп), Союзом конфедераций промышленников и работодателей в Европе (UNICE - the Uпioп of Industrial aпd Етрlоуеrs' Coпfederatioпs of Еиroре) и Европейским центром предприятий с общественным участием (СЕЕР - Еиrореап Ceпtre of Епterprises with Pиblic Participatioп). Во-первых, Протокол обязал Комиссию консультироваться с «социальными партнерами» до того, как она инициирует законодательство в сфере социальной политики. Во-вторых, он разрешил самим социальным партнерам инициировать собственные соглашения, так называемые европейские договоренности (Еиrоаgrеетепts). Последние могут либо реализовываться в государствах-членах ассоциациями, участвующими в европейских организациях, либо оформляться как европейские законы решением Совета — на основании предложения, исходящего от Комиссии.

Таким образом, цель здесь состояла в том, чтобы передать ответственность в социальной области бизнесу и трудящимся, придав их консультациям некий «публичный» статус и создав прецедент для принятия решений на европейском уровне в трехстороннем формате (третьей стороной выступали бы институты ЕС). Расширив масштаб сотрудничества между трудящимися и предпринимателями, социальный диалог призван был породить условия для развития европейской системы отношений в промышленности и помочь социальной политике ЕС выйти за те узкие рамки, которыми она ограничена по Договору.

3 июня 1996 г. Совет принял директиву об отпуске по уходу за ребенком: это был первый европейский закон во исполнение рамочного соглашения, достигнутого социальными партнерами на европейском уровне. 15 декабря 1997 г. Совет принял вторую директиву — во исполнение соглашения, касающегося работы по графику неполного рабочего дня. В январе 1999 г. социальные партнеры заключили рамочное соглашение о срочных контрактах. Социальный диалог представляет собой пример применения на практике принципа субсидиарности, в особенности в тех случаях, когда речь идет о согласованных социальными партнерами текстах «нового поколения», исполнение положений которых возлагается на них самих.

В то же время в примечании к ст.118b (2) говорилось, что никакое соглашение, достигнутое представителями труда и капитала на уровне Сообщества, не может обязать национальные государства изменить свое законодательство ради выполнения этого соглашения. Таким образом, успех прямого действия в данном случае был поставлен в зависимость от влияния партнерских организаций в национальных рамках. Отсюда следовало, что такие соглашения могли выполняться отдельными странами в разной степени, что снижало заинтересованность социальных партнеров европейского уровня в их заключении.

В то же время Маастрихтский договор ознаменовал собой отход от следования задаче гармонизировать национальные системы социальной защиты, оказавшейся не достижимой ввиду разнообразия развившихся национальных моделей. Отныне акцент был сделан на их координации, увязке, взаимном признании и сближении. Отход от однозначной гармонизации отразил, в частности, стремление стран с эффективными и развитыми системами социальной защиты сохранить свои национальные достижения. Помимо прочего, он позволяет избежать «социального туризма» (welfare tоurisт). Данное выражение подразумевает, что люди с запросами на разные виды социальной помощи испытывают соблазн в массовом порядке перебираться в страны, где такая помощь щедрее, ничего не вкладывая при этом в их благосостояние.

Итак, в течение 90-х годов большая часть европейских законов в социальной сфере основывались на Соглашении о социальной политике, прилагавшемся к протоколу к Маастрихтскому договору, и на Социальной хартии 1989 г., не носившей характера юридически обязывающего документа. Но британское правительство того времени не подписывало ни Соглашения, ни Хартии. Предоставленное Великобритании исключение (opt-out) ограничивало возможность принятия европейского законодательства в социальной области, так как социальные обязательства и затраты, возложенные на фирмы тех стран, которые европейским законам подчинялись, порождали конкурентное преимущество для британских фирм, тоже пользовавшихся неограниченным доступом на европейский рынок.

Восстановить единство в «социальном измерении» интеграции удалось в декабре 1997 г., когда лейбористское правительство, сменив консерваторов в Великобритании, одобрило Амстердамский договор, инкорпорировавший Маастрихтский социальный протокол. Ст. 136 Амстердамского договора, который вступил в силу в мае 1999 г., подтверждает, что социальная политика — это отныне сфера совместной заботы Европейского сообщества и государств-членов. Договорные основы и процедуры принятия решений, действующие в отношении европейского законодательства в социальной области, прописаны в ст. 137, 139, 141.

Амстердамский договор слегка модифицировал сферы применения квалифицированного большинства, единогласия, а также те, которые по-прежнему не входят в компетенцию Сообщества. К ним относятся вопросы оплаты труда, право на ассоциацию, забастовку и локаут (увольнение работников по инициативе работодателя в связи с участием в коллективном трудовом споре или в забастовке).

Отсутствие договорных оснований для вмешательства интеграционных институтов в разрешение вопросов оплаты труда, по-видимому, дало знать себя в той нарочитой осторожности, с которой ЕС повел себя в ходе противостояния профсоюзов Швеции использованию в стране труда низкооплачиваемых рабочих из стран-новичков ЕС. Профсоюзная кампания была начата в 2004 г. по поводу того, что тендер на постройку школы близ Стокгольма выиграла латвийская компания L&P Ваltic Bygg АВ, грубо занизившая и исказившая приняты е в Швеции уровни заработков и стандарты условий труда. Шведы жестко и вполне резонно выступили против практики демпинговых заработков для иностранных работников на своей территории, требуя, чтобы латвийская компания платила рабочим в соответствии со шведскими стандартами. Компания же стала настаивать, что речь идет о нарушении шведами рыночного принципа свободы перемещения трудящихся и препятствовании здоровой конкуренции, взывая к поддержке Европейской комиссии.

Как следует из заявления председателя ЕК Ж.М. Дурау-Баррозу по данному поводу, Брюссель, вопреки, латышским призывам, не усмотрел причин, чтобы наказать Стокгольм за якобы «нерыночное» поведение.

С Амстердамского договора началась также реформа структурных фондов ввиду предстоявшего расширения. В связи с этим «Повестка 2000» предусматривала, что расширение будет финансироваться в масштабе уже сложившейся политики сплочения за счет внутренней реформы бюджета, без привлечения дополнительных средств. Но Испания, Греция и Португалия настояли на том, чтобы финансовые инструменты политики сплочения оставались открытыми и для стран зоны евро. Кроме того, в Ниццском договоре 2001 г. Испании удалось добиться сохранения принципа единогласия при решении вопроса о распределении таких средств на период до 2007 г.

Структурные фонды служат поддержкой и компенсацией «жертвам» рыночной стихии. В качестве получателей распределяемых средств предстают либо регионы, либо отдельные социальные категории (долговременные безработные, молодежь, не находящая себе применения на рынке труда). Структурными фондами управляет ЕК в сотрудничестве с национальными государствами и местными властями. Они не замещают, а дополняют помощь национальную. Расходование средств из структурных фондов подчиняется логике заявленных «целей» и многолетнему планированию.

В перераспределении средств через структурные фонды, которое производится в рамках ЕС, преобладает территориальное измерение, а потому назвать его «социальным» можно только с натяжкой. К тому же в ЕС сложилась не вполне здоровая традиция считать перераспределение элементом достижения согласия в европейском переговорном процессе, который используется как «плата» менее развитым государствам-членам их отказа от препятствования продвижению экономической и рыночной интеграции. Общий объем средств, распределяемых таким образом, хотя и заметный для отдельных стран, не стоит к тому же переоценивать — он существенно менее 1% совокупного ВВП стран — участниц ЕС. Поэтому для специалистов важнее задачи перераспределения кажется сегодня институциональная роль структурных фондов и инструментов сплочения. Ведь структурные и близкие к ним по задачам фонды в последнее время стали рассматриваться как важный компонент в развитии политической системы ЕС, где формулирование и имплементация политики разбросаны по различным уровням управления (местному, национальному и европейскому).

Со вступлением в силу Амстердамского договора в список целей Сообщества было включено содействие занятости (ст.2), не идущее в ущерб конкурентоспособности. Чтобы этого добиться, Сообществу и была придана новая сфера ответственности в дополнение к действиям государств-членов, подразумевающая выработку скоординированной борьбы за повышение занятости.

Начиная с 1958 г., ЕСФ использовался в руководстве ЕС как инструмент для финансирования проектов в государствах-членах, сконцентрированных вокруг профессиональной подготовки и переподготовки ради обеспечения занятости и повышения мобильности рабочей силы. Однако в целом на первых этапах существования интеграционного объединения принято было считать, что решение проблемы высокой безработицы состоит в стимулировании экономического подъема.

В дальнейшем подход изменился: к настоящему времени, напротив, создание качественных новых рабочих мест расценивается как один из путей к стимулированию экономического роста в Европе. На Межправительственной конференции (МПК) в 1985 г., где вырабатывался ЕЕА, датское правительство, предвосхищая такое изменение концепции, предложило, чтобы впредь Комиссия выступала с ежегодным докладом по политике занятости. Если безработица поднималась бы выше некоторой цифры, Комиссия могла бы выдвигать предложения в адрес Совета по мерам с целью подстегнуть увеличeниe числа рабочих мест. Датская инициатива была продиктована тем, что на первых порах ЕСМ в большей мере ориентировалась на немецкий и французский политико-хозяйственные режимы. Дания же относилась к числу стран, где расхождение «эталонных» для Европы национальных правил и высоких социальных стандартов вызывало напряжение, побуждавшее к скорейшему проведению структурных реформ. Но датское предложение на том этапе не прошло.

В конце 80-х годов в Евросоюзе стали сочетать регулирование с целью повышения трансграничной мобильности рабочих с анализом и распространением информации о содержании национальных курсов в области борьбы с безработицей. В 1992 г., в период обсуждения проекта Маастрихтского договора, Данией вновь — и опять безуспешно — был поднят вопрос о продвижении сотрудничества государств-членов в этом вопросе.

Между тем в связи с ростом безработицы, который в ряде стран ЕС не удается сбить до сих пор, решение проблем занятости постепенно выдвинулось на место основного приоритета в социальной политике ЕС. В 1993 г. Дания в очередной раз заняла позицию страны — председательницы в Совете и воспользовалась этим, чтобы поручить Комиссии составить Белую книгу о конкурентоспособности и занятости. Эта Книга получила одобрение на сессии Европейского совета в декабре 1993 г., доказав председателю ЕК Делору, что цель выработки европейской стратегии занятости все же пользуется существенной политической поддержкой.

Кроме Белой книги 1993 г. появилась также Зеленая книга «Европейская социальная политика, размышления для Союза» — консультативный документ, опубликованный Комиссией в ноябре 1993 г., положения которого вызвали широкий отклик. Они были переработаны в Белой книге 1994 г. «Европейская социальная политика: путь для Союза». В последнем документе отмечалось, что, хотя социальные права в первую очередь рассматриваются в ЕС сквозь призму труда и вознаграждения, необходимо развивать и систему общей европейской социальной защиты, основанной на социальных правах граждан как учреждающем элементе Европейского союза.

Несмотря на то, что организация систем социальной защиты по-прежнему оставалась в сфере исключительной ответственности государств-членов, в 90-е годы Совет все же принял две рекомендации, призванные содействовать сближению политики в этой области в долговременном плане. В частности, было рекомендовано, чтобы каждый гражданин ЕС, не имеющий в данное время дохода от работы или с капитала, получал минимальную помощь от государства. Была учреждена MSSOC - система взаимного информирования по вопросам социальной защиты.

1.2 Люксембургская стратегия занятости

На сессии Европейского совета в Эссене в 1994 г. Комиссии и Совету было поручено следить за тем, что происходит с занятостью внутри отдельных стран, и ежегодно докладывать Евросовету о достигнутых результатах в борьбе с безработицей. Начиная с середины 90-х годов, датские подходы к данной проблеме получили дополнительное подкрепление со стороны новых стран-участниц (Швеции и Финляндии): растущее внимание на уровне ЕС стало уделяться взаимосвязи между экономической, социальной политикой и политикой занятости. Наконец, Европейская стратегия занятости, ЕСЗ (Europeaп Employmeпt strategy) была кодифицирована в Амстердамском договоре и запущена в дело Люксембургской сессией Европейского совета в 1997 г. — то есть еще до вступления Амстердамского договора в силу. Впоследствии содействие обеспечению занятости было включено в список целей Сообщества: речь идет о стремлении к достижению «высокого уровня занятости», при котором не наносился бы ущерб конкурентоспособности.

В люксембургской стратегии было выделено четыре темы:

предпринимательское качество (епtrерrепeurship) — готовность к созданию новых рабочих мест за счет сокращения трудовых затрат, не имеющих отношения к заработной плате, и прочих форм налогового обременения занятости;

соответствие требованиям найма (employability) — то есть содействие людям в наращивании ими качеств и умений, способствующих получению работы;

адаптивность (adaptability) — воздействие на предприятия и индивидов средствами налогового стимулирования;

равенство возможностей - поощрение участия женщин на рынке труда, а также содействие интеграции в трудовую жизнь инвалидов.

Последующие сессии Европейского совета добавляли ЕСЗ новые черты. В Кардиффе (Великобритания) в 1998 г. упор был сделан на структурных реформах экономики. В Кельне в 1999 г. в центре дискуссии оказались координация макроэкономической политики и идея макроэкономического диалога с участием социальных партнеров. Однако со времени создания европейских сообществ социальная политика, при всех усилиях, прилагавшихся к ее развитию, все же продолжала отставать от политики экономической. Новой попыткой уравновесить их, выдвигающей социальные вопросы на авансцену европейской политики, явилась лиссабонская стратегия.

На сессии Европейского совета в Лиссабоне в марте 2000 г. главы государств и правительств ЕС приняли решение к 2010 г. превратить Европу в «самую инновационную, конкурентоспособную и динамичную экономику в мире». На сессии нашла поддержку цель достижения к 2010 г.70% занятости в странах Союза — при 60% занятости для женщин.

Уверенность в полной реализации означенных целей в намеченные сроки со временем поблекла. Тем не менее лиссабонская стратегия остается в повестке дня в качестве одного из основных направлений интеграционной деятельности. Модернизация европейской социальной модели путем структурного реформирования национальных рынков труда и государства благосостояния параллельно мерам противодействия социальной отверженности и наращиванию инвестиций в образование и профессиональную подготовку зафиксирована в качестве одного из средств выполнения «лиссабонской повестки» .

Расплывчатость формулировок в лиссабонских решениях отразила стоящий за ними политический компромисс. Правительства правого толка вкупе с британским правительством лейбористов предпочли бы сосредоточиться на структурных реформах, перестройке рынков труда и государства благосостояния, тогда как левые правительства, во главе с французским и немецким, стремились выделить инвестиции в человеческий капитал, в образование и экономику, основанную на знаниях. Правительство Великобритании по традиции сопротивлялось правилам, которые касаются подключения рабочих к производственным консультациям, тогда как правительствам Франции и Германии до сих пор трудно даются перемены, ведущие к либерализации национальных рынков труда, в частности, регулирование срочных трудовых контрактов. Высокая чувствительность задуманных реформ была подтверждена студенческими волнениями недавнего времени во Франции, вызванными принятием Национальным собранием страны закона о первом трудовом контракте, ущемляющем социальные права молодежи ради повышения гибкости рынка труда. При столь расходящихся взглядах в Лиссабоне в 2000 г. пришлось смириться с тем, что согласовать связный пакет законодательных мер для прохождения структурной реформы через «нормальный» коммунитарный метод принятия решений вряд ли удастся. Это вызвало повышенный интерес к возможностям использования Открытого метода координации (ОМК).

2. Проблемы социальной политики в Европейском Союзе

2.1 Типы национальных режимов социальной политики

Государства, исторически сложившиеся в Европе, неоднородны. Они соответствуют, в той или иной мере, четырем основным типам политико-хозяйственных режимов:

1) скандинавскому типу, который больше характерен для Дании, Швеции и Финляндии. В этих странах дистанция между индивидом и рынком поддерживалась посредством социального гражданства и сложилась межклассовая база солидарности, на которую опирается широкая система социального обеспечения, финансируемая за счет высоких налогов при прогрессивной шкале налогообложения. Государства, принадлежащие к данному типу, столкнулись с большими трудностями в 80-е и 90-е годы, что было вызвано экономическим кризисом и высоким уровнем безработицы, приведшим к перенапряжению в системе социального обеспечения. В результате они произвели реформирование соответствующих систем, что в целом уже привело к общему повышению эффективности их национальных экономик;

2) либеральному англо-саксонскому типу, принятому в Великобритании и Ирландии (его авторство приписывают английскому экономисту У. Бевериджу), когда каждому гарантируется минимальный доход, обеспечивающий удовлетворение базовых потребностей в пище, жилье и медицинском обслуживании. Финансирование социальной системы производится как за счет страховых взносов, так и за счет налогов при плоской налоговой ставке. В рамках данного типа традиционным получателем помощи считался не отдельный человек, а семья (hoиsehold) в лице ее главы, то есть, чаще всего, мужчины. Основная ответственность как и в предыдущем варианте, лежит на государстве, причем здесь все программы социального страхования образуют единую систему;

3) корпоративному типу, прижившемуся не только в Германии (модель Бисмарка), но также в Австрии, Франции и странах Бенилюкса. Центральное место занимает социальное страхование, тесно привязанное к занятости и семейному положению. Финансирование производилось, прежде всего, в форме взносов работников и работодателей в страховые фонды, то есть государство не брало на себя основную социальную ответственность, исходя ИЗ того предположения, что рынок справится с этим самостоятельно;

4) южно-европейскому типу, получившему распространение в Испании, Италии, Греции и Португалии. Эта модель развивающаяся, переходная. Как правило, уровень социального обеспечения был относительно низок, а социальная защита находилась в сфере заботы родственников, семьи и церкви при ограниченном участии государства, что плохо сочетается с нынешними тенденциями к индивидуализации в социальной культуре.

Некоторыми исследователями было отмечено сближение государств благосостояния в скандинавских странах с типом режимов континентальной, «бисмарковой» группы, произошедшее за последние годы. К примеру, растущее число граждан в Скандинавии получают теперь налоговые привилегии и могут претендовать на сокращение налоговой базы, а также опираются на социальное страхование, услуги которого финансируются за счет взносов, оплачиваемых из заработков самих застрахованных.

В Великобритании тоже произошли перемены: отход от «бевериджской» модели к низкозатратной, минималистской системе благосостояния. Здесь выплаты предназначены «тем, кто их заслуживает», а максимально свободный рынок труда благоприятствует созданию новых рабочих мест с низкой заработной платой, главным образом, в сфере услуг.

Непосредственно же в «бисмарковой» группе нынешние сложности вызваны повышенным бременем не связанных с зарплатой трудовых затрат, которое несут предприниматели, расходованием все большей доли социальных выплат на пенсионное обеспечение и явной неспособностью — государства справиться с ростом безработицы. В связи с тем, что в основе подобной системы лежит социальное страхование по месту работы, более высокая безработица означает, что все меньше людей соответствуют критериям, на основании которых производятся связанные с профессиональной занятостью социальные выплаты. Соответственно, увеличивается число тех, кто, не имея возможности их получить, рискует впасть в нищету, особенно в пожилом возрасте.

2.2 Социальная политика ведущих стран Европейского Союза

Германия. Социальная политика заложена в самой финансовой системе Германии, поскольку финансовая система Германии построена таким образом, что она вполне соответствует правительственной политике социальной рыночной экономики. Огромное внимание в ней уделяется социальному обеспечению и поддержанию нормального уровня жизни населения. Так, в Германии существуют специальные правительственные фонды (помимо основных бюджетов), которые формируются в основном за счет отчислений с заработной платы. И преобладают в основном фонды социального обеспечения, по объему они стоят на втором месте после государственного бюджета страны. Главное место среди них занимает Фонд социального страхования, который охватывает отдельные виды страхования — по временной нетрудоспособности, на случай безработицы, от несчастных случаев, пенсионное страхование рабочих и служащих, пенсионное страхование лиц, не работающих по найму. Финансирование выплат по безработице осуществляется за счет средств федерального бюджета, федеральным ведомством занятости осуществляются страховые выплаты и выплаты по безработице. Безработные в Германии получают пособие, которое зависит от общего трудового стажа, от размеров последней заработной платы, от возраста, от наличия обязательства по содержанию детей. Безработные, «снятые» со страхования по безработице, т. е. те, кто исчерпал право на причитающееся пособие, получают выплату по безработице. Размер такой выплаты составляет для безработных, имеющих детей — 58%, для безработных без детей — 56%. Социальная помощь и другие виды социальных услуг, оказываемых государством, финансируются за счет государственного бюджета. Система пенсионного обеспечения Германии содержит сочетание двух систем финансирования обеспечения граждан в старости: перераспределительную и накопительную. Эта система называется «системой трех уровней». Первый — (около 80% всех пенсионных выплат в основном финансируется перераспределительным способом) — охватывает, прежде всего, обязательное пенсионное страхование всех работников по найму. Перераспределительная система характеризуется тем, что на выплаты пенсий пожилым используются поступления в фонд пенсионного страхования (ведомства пенсионного страхования). В Германии этими поступлениями являются страховые взносы застрахованных лиц и работодателей, а также дотации государства. Этой пенсии достаточно для обеспечения нормального уровня жизни пожилого человека. Второй и третий уровни пенсионного обеспечения из фондов предприятий и частные накопления, финансируются накопительным способом.

Франция. В основе французской модели социальной политики лежит принцип профессиональной солидарности, предусматривающий существование страховых фондов, управляемых на паритетных началах наёмными работниками и предпринимателями. Особенность французской системы социальной защиты — очень сложная организационная структура, а также высокая доля расходов на социальные программы, которая превышает средний уровень по ЕС. Для нее характерны некоторые особенности. Во-первых, существование разветвленной системы профессионально-отраслевых схем социального страхования. Во-вторых, наличие развитой системы семейных пособий, которая стала результатом длительной эволюции, в ходе которой вводились и совершенствовались различные инструменты государственной семейной политики и формы семейных пособий. В-третьих, большая роль дополнительных систем социального обеспечения, особенно в области пенсионного и медицинского страхования. Наряду с общими (базовыми) схемами социального страхования в стране функционирует множество дополнительных профессионально-отраслевых систем. В-четвертых, существенным отличием французской системы социальной защиты является ее финансирование преимущественно за счет взносов социального страхования. В-пятых — существование различных страховых фондов, реализующих отдельные социальные программы, которые дополняют обязательные социальные услуги в рамках общих обязательных схем социального обеспечения.

Великобритания. Социальная политика Великобритании характеризуется политической направленностью страны. В зависимости от того, какая из политических партий руководит в правительстве, определяются и приоритеты экономического и социального развития страны.

Так, с приходом к власти правительства М. Тэтчер, в Великобритании значительно ухудшилось экономическое и социальное положение. Оказались деградированными все прежние варианты государственного регулирования, основанные на кейнсианской теории, а Британские острова превратились в своего рода полигон для испытаний идейно-политических установок правых консерваторов. За время пребывания консерваторов у власти (80-е-90-е годы) значительной эрозии подверглись многие традиционные ценности и институты. Существенного изменения претерпела и модель социально-экономического развития. Государство приступило к реформированию отношений собственности, ее «распылению», к преобразованию системы социальных услуг — внедрению рыночных начал и конкуренции в «государстве благосостояния», созданию «смешанной» государственно-частной системы здравоохранения, страхования, пенсионного обеспечения, распространению принципа свободы выбора в школьном образовании. Однако с приходом к власти лейбористской партии во главе с Т. Блэром социальная политика претерпевает небольшие изменения: сочетаются социальные ценности старого лейборизма с развитием рыночной экономики.

По мнению правительства Т. Блэра, «старый лейборизм» провозглашал своей целью обеспечение равенства доходов, «новый» — равенство возможностей: все больше британцев должны вливаться в средний класс. Суть социальной реформы состоит в том, чтобы все меньше государственных средств шло на социальное вспомоществование и все больше на образование, профессиональное обучение, особенно молодежи, создание новых рабочих мест.

2.3 Проблемы функционирования механизма социальной политики Европейского Союза

Пока «социальное измерение» европейской интеграции подразумевает, прежде всего, ограниченную корректировку последствий функционирования регионального рынка в социальной области. При всей значимости данного направления, оно имеет своей прямой целью расчистить и обезопасить сам рынок (попутно избавив европейские компании от необходимости иметь дело с многочисленными национальными системами регулирования), а вовсе не вмешаться в его работу. Но, в дополнение к этому, в Союзе налицо непосредственное столкновение европейского конкурентного права и национальных правил ведения социальной политики, которым зачастую присущ монополизм. Принципы свободного обращения товаров, услуг, людей и капиталов, а также конкурентная политика ЕС наступают на национальные институты социальной солидарности, меняя формы выплат наличных компенсаций и прямого предоставления социальных услуг в направлении, соответствующем требованиям европейского рынка, что приводит к определенным социальным последствиям.

В период своего расцвета национальные системы социальной защиты исключали лиц, не являющихся гражданами данной страны, а собственных граждан, напротив, крепко привязывали к себе как обязательных участников. Ныне национальные режимы благосостояния распространяются не только на национальных граждан, но и на всех имеющих работу на законных основаниях на данной национальной территории граждан ЕС, тогда как правом на национальные выплаты можно воспользоваться и в случае переезда в другую страну ЕС В принципе государства-члены интеграционного объединения теперь лишены эксклюзивного права решать, какие фирмы или органы могут оказывать социальные услуги или осуществлять социальные выплаты на национальной территории.

К настоящему времени Европейский суд и национальные суды, действуя в сотрудничестве, наработали внушительный свод национальных и наднациональных судебных решений, ведущих к эрозии национальной автономии в социальной области в интересах повышения мобильности рабочей силы и европейских потребителей. Это можно считать типичным проявлением неофункционализма, так как решения, которые теперь предлагаются в Европе для возникающих социальных проблем, предстают не результатом крупных инициатив по повышению общественного благосостояния, а «переливом» в смежную область политики реализации единого рынка. Например, 19 апреля 2001 г. Комиссия приняла решение, устраняющее налоговые преграды для трансграничного пенсионного обеспечения, с тем чтобы прекратить налоговую дискриминацию пенсионных схем, привязанных к месту работы, которые были учреждены в другой стране. Государствам-членам предложено в автоматическом режиме обмениваться информацией касательно возмещения налоговых сумм, применяемого при трансграничной выплате пенсий. По мнению Комиссии, это, в частности, позволит обратить внимание на возможные случаи двойного налогообложения пенсионных выплат или их двойного (по обе стороны от пересекаемой национальной границы) освобождения от налогов.

Другой пример: в мае 2005 г. Европейский суд решил, что государственная монополия на выбор медицинских препаратов, поступающих в розничную торговлю, установленная в Швеции, незаконна, поскольку ставит в невыгодное положение подобные продукты из других европейских стран.

В принципе конкурентное право ЕС достаточно жестко применяется ко всем фирмам, действующим в Европе, и несколько смягчается только в тех случаях, когда конкретные фирмы специализируются на оказании общественно значимых услуг. В основополагающем Договоре нет определения фирмы, и Европейский суд принял общее определение, подразумевающее, что фирмой является всякое образование, которое ведет хозяйственную деятельность. После этого, рассматривая конкретные дела, Европейскому суду пришлось разбираться с тем, являются ли фирмами национальные институты социальной защиты, занимаются ли они хозяйственной деятельностью, должна ли эта деятельность подчиняться правилам конкуренции и не ведет ли монополия фирмы на национальном рынке к злоупотреблению таким доминирующим положением.

В целом Европейский суд до сих пор исключал применение конкурентного права к обязательным схемам социальной защиты в отдельных странах (так называемым режимам первой опоры), тогда как управление дополнительными и добровольными пенсионными схемами теперь должно ему подчиняться. При рассмотрении соответствующих дел Суд ссылается на общий принцип преследования общественных целей и значимость элемента солидарности. Иначе говоря, распределение рисков, с точки зрения Суда, обязательно подразумевает наличие режима, в рамках которого конкуренция не допускается.

Но медицинское страхование, в отличие от пенсий по возрасту или пособий по безработице, имеет более явные «рыночные» характеристики, оно разбросано между множеством фирм, оказывающих соответствующие услуги, и специализированных рынков (медицинские инструменты, лекарственные препараты, врачи, занимающиеся частной практикой). Разница между здравоохранением как социальным институтом и медициной как хозяйственным предприятием особенно тонка, а значит — зависит от политической интерпретации. В итоге зримо накапливаются ограничения, которым подвергается национальная политика в сфере здравоохранения в результате участия страны в европейской интеграции.

С точки зрения социального обеспечения услуг здравоохранения, сейчас в ЕС сложилась двоякая система. С одной стороны, есть уже упомянутый Регламент 1408/71, то есть соответствующий европейский закон. На его основании пациент в интегрированной Европе может прибегнуть к социальному покрытию своих расходов на медицинскую помощь там, где она ему оказана (не в собственной стране), как если бы он был там застрахован. Это возможно при условии, если между двумя системами социальной защиты (национальной и принимающей системами для данного пациента) урегулирован вопрос о расходах согласно тарифам того государства, где пациенту была оказана медицинская помощь. Таким образом, люди, чей образ жизни отличается повышенной мобильностью, временно подключаются к системе здравоохранения принимающей страны. Одна национальная система здравоохранения как бы «экспортирует» своих пациентов и граждан, тогда как другая их «импортирует» .

С другой стороны, существуют решения Европейского суда, дающие основание пациентам и клиентам, которые не получили предварительной авторизации (разрешения), чего требует Регламент 1408/71, претендовать на покрытие своих зарубежных трат на медицинские цели, но уже системой социальной защиты собственной страны. Речь идет, в частности, о решениях 1998 г. по делам Колля (Kohll) иДекера (Decker).

В первом случае Суд пришел к выводу, что ст. 49 и 50 Договора о ЕС противоречат национальные правила, согласно которым возмещение стоимости зубоврачебной помощи, предоставленной дантистом в другой стране ЕС, требует разрешения того органа социального страхования, где был застрахован пациент. Соответственно, было принято решение такие правила отменить. Второй случай касался вопроса о возмещении расходов на покупку в другой стране пары очков с корректирующими линзами. На основании ст. 28 и 30 Суд постановил, что отказ предоставить такое возмещение противоречит принципу свободы движения товаров. Теперь, опираясь на эти решения, застрахованные европейские граждане могут отправиться за рубеж, чтобы приобрести там медицинские товары или получить медицинское обслуживание по собственному выбору, будучи уверенными, что произведенные расходы им возместят по возвращении на родину. В данном случае возмещение осуществляется согласно условиям и тарифам, принятым в стране проживания (а не там, где получено лечение или куплен товар).