Генезис игорного бизнеса в Республике Беларусь

Генезис игорного бизнеса в республике Беларусь

Игорный бизнес — понятие довольно молодое, но связанное генетически с азартными играми, оно имеет многовековую историю. Изучение административно-правового регулирования этой сферы общественных отношений на различных этапах развития государственности позволяет лучше понять значение и роль игорного бизнеса в жизнедеятельности общества и государства в целом.

Исторический процесс развития азартных игр на территории Беларуси проходил не так активно, как в европейских государствах (Италии, Германии, Франции). В Великом Княжестве Литовском шляхетские сеймы с 1496 г. до середины XVI в. приняли больше десятка законов, касающихся костырства — игр в кости и карты. Более того, законы предписывали преследовать «лезных» людей — лиц, которые не работали и тратили время на азартные игры. Можно предположить, что уже в те далекие времена формировалось административное законодательство в виде запретов, указаний и т. п.

Нормы, регулирующие азартные игры, были закреплены и в ст. 24 раздела XII Статута Великого Княжества Литовского 1588 г. Данная статья предусматривала для «лезных» людей умеренное наказание: «первшом и втором, а за третим дубцы бьючы, вон з мест и местечок выганяти казати повинен будеть» [1, с. 324]. Наказанию подвергался и хозяин дома, где останавливались игроки: «А господар домовый, который бы в дому своем по заказе и напомненью врадовом такового переховывал, винен будеть врядовен своему вины две копи грошей заплатити» [1, с. 324]. Как видим, нормы данного исторического нормативного правового акта предусматривали ответственность в виде штрафов, телесных наказаний и изгнания из города. Некоторые виды ответственности применяются в административном праве и в наши дни, конечно же, с учетом произошедших изменений в различных сферах жизни общества и государства.

В годы правления Жигимонта III Вазы (1587−1632 гг.) азартные игры были уже настолько распространены, что против них начало восставать католическое духовенство в церковных проповедях. Например, в 1611 г. поляки даже после сожжения и разграбления Москвы «проигрывали в карты детей, отнятых у бояр и купцов именитых» [2, с. 34].

Позже, когда после третьего раздела Речи Посполитой земли Беларуси вошли в состав Российской империи, на ее территории стали действовать нормы российского законодательства об азартных играх. На протяжении XVI и первой половины XVIII в. эти нормы в основном носили запретительный характер. Аргументами, в соответствии с которыми этот вид развлечений подвергался гонениям, являлись проигрыши солдатами амуниции и оружия, а также увлечение азартными играми большого количества представителей высшего сословия, которое впадало в «крайнее убожество и разорение». Лишь в период правления Екатерины II (1762−1796 гг.) стали появляться игорные клубы, представляющие собой заведения, где официально разрешалось играть в карты и рулетку. Так, фаворит ее величества Зорич открыл в пожалованном ему местечке Шклове род картежной академии, куда съезжались все знатные игроки того времени [3, с. 18]. Кроме того, в 1765 г. были установлены налоги на карты в качестве специального дохода для содержания воспитательных домов, а также законодательно был урегулирован вопрос о том, чтобы все карты подлежали клеймению.

Сенатский указ 1766 г. устанавливал штраф за игру и торговлю неклеймеными картами в размере 50 копеек, а донесшему о незаконной торговле и игре полагалась половина денег от штрафа [3, с. 16]. Помимо этого, ст. 215 Екатеринского Устава благочиния 1782 г. содержала положения, касающиеся запрета на устройство игорных домов для проведения недозволенных игр и на участие в них. Посетители игорных домов платили тройной штраф, а содержатели — шестикратный. Устав предусматривал пеню: суточное содержание под стражей в случае, если оплата штрафа была просрочена [4, с. 368]. Таким образом, эпоху царствования Екатерины II можно назвать наиболее прогрессивным этапом в истории развития игорной отрасли. Именно этот период свидетельствует о том, что государство стало рассматривать игорную сферу в качестве деятельности, приносящей немалый доход, и использовать ее в своих интересах, преследуя, в первую очередь, материальную выгоду. С одной стороны, были введены налоги на игральные принадлежности, а с другой — штрафные санкции за нарушения запретов относительно азартных игр.

В течение XIX в. отношение к азартным играм кардинально изменилось. В этот период российское правительство особенно активно их преследовало. Так, Указом от 11 июня 1801 г. император Александр I запретил все карточные азартные игры, назвав их «благотворительная отрасль открытого грабительства» [5, с. 17]. Некоторые положения Указа были включены в «Устав предупреждения и пресечения преступлений» 1842 г. В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г. с дополнениями в 1857 г.) была предусмотрена ответственность за открытие игорных домов и за принятие участия в запрещенной игре [6, с. 21]. Анализ исторических документов позволяет прийти к выводу, что отношение к азартным играм определялось отношением к ним первого государственного лица.

В начале XX в. азартные игры получили одно из ведущих мест среди развлечений простого населения, что привело к увеличению игорных заведений для запрещенных азартных игр, — тайных игорных притонов. Поэтому повсеместно принимались приказы и решения «о прекращении азарта в клубах» и их закрытии. Контроль за соблюдением указаний и распоряжений местных властей предложено было вести полицмейстерам и начальнику сыскной полиции. При выявлении запрещенных игр в клубах полиция должна была составить протокол с описанием способа игры и изъять все игорные принадлежности.

После октябрьской революции новая власть поначалу не воспринимала всерьез азартные игры, считая их «пережитком буржуазии», и надеялась на то, что со временем они исчезнут. Заведения для азартных игр полностью перешли в нелегальное положение. В этот период игорный бизнес стали относить к числу теневых сторон жизни горожан, что незамедлительно сказалось на экономике государства. В связи с появлением экономических трудностей молодое государство начало искать новые источники доходов. Это привело к тому, что местные органы власти стали выдавать разрешения на открытие игорных домов. При этом налоги, получаемые от данного вида деятельности, были достаточными, чтобы поддержать местный бюджет. Органами советской власти на протяжении 20−30-х гг. почти ежегодно издавались постановления, противоречащие друг другу. С одной стороны, они ограничивали игорную деятельность, а с другой стороны, предписывали поступления всех доходов от данной отрасли в бюджет. В результате запретов на наиболее распространенные азартные игры государственный бюджет терял значительные суммы доходов. Закрытие игорных домов и клубов вновь вызывало появление нелегальной формы игорного бизнеса, которая не переставала существовать вплоть до распада СССР. Таким образом, законодательное регулирование игорного бизнеса в советский период сочетало в себе запретительные меры и попытки контролировать денежные поступления от этой сферы развлечений в бюджет государства.

Во время политических репрессий и Великой Отечественной войны было не до азартных игр, основным местом их проведения стали «места не столь отдаленные», где процветала так называемая «майданная» игра. Она проводилась в специальных помещениях, оборудованных «ковриком, свечкой и до невероятности засаленными колодами карт» [7, с. 508]. Именно в тюрьмах любой игорный долг стал считаться как самый важный и главный («долг чести»). Однако в 50-х гг. массовый всплеск азартных игр и появление игорного мошенничества заставили законодателей внести статьи в Уголовный кодекс БССР 1960 г., предусматривающие ответственность за деяния в данной сфере. Так, ст. 205 Уголовного кодекса БССР устанавливала ответственность за «вовлечение несовершеннолетних в занятие азартными играми», а ст. 221 содержала нормы, которые касались «содержания домов разврата». В последующем в данные статьи неоднократно вносились изменения и дополнения по усилению ответственности за участие в азартных играх.

Позже, в 80-х гг., наиболее активным видом игорного бизнеса становится игра в «наперстки». Незаконным промыслом занимались организованные преступные формирования, главари которых были «тонкими» психологами, умело использующими такие человеческие слабости, как алчность и стремление к легким деньгам [8, с. 10]. Именно в тот период азартные игры влекли за собой более тяжкие нарушения закона: кражи, хищения и другие преступления. Причиной значительного распространения азартных игр являлось отсутствие конкретных норм, регулирующих игорную сферу деятельности. Только в 1986 г. в связи с данной проблемой в Кодекс БССР об административных правонарушениях (1984 г.) была введена правовая норма, предусматривающая ответственность за участие в азартных играх и их организацию. Наказание за ее нарушение применялось в виде штрафа с конфискацией игральных принадлежностей и выигранных ценностей. В результате деятельность «наперсточников» значительно сократилась.

К началу 90-х гг. в СССР стали открываться легальные заведения с использованием игровых автоматов, первые отечественные казино, ассоциации, объединяющие профессионалов игорной индустрии.

В Белоруссии первые игровые автоматы были установлены в конце 80-х в аэропорту «Минск-1», а в 1992 г. было открыто первое казино в гостинице «Юбилейная» [9, с. 40]. Несмотря на то, что Кодекс БССР об административных правонарушениях 1984 г. содержал нормы, которые предусматривали ответственность за организацию и проведение азартных игр, это не мешало становлению и практически мирному существованию игорных домов. Кроме того, государство стало содействовать в развитии данному виду предпринимательской деятельности, рассмотрев в нем источник пополнения государственного бюджета. Так, в белорусском законодательстве появилось Временное положение о порядке выдачи субъектам хозяйствования специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 октября 1991 г. № 386. В соответствии с данным постановлением Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется специальное разрешение, включал в себя лицензирование казино, залов игровых автоматов и тотализаторов, а право выдавать лицензии принадлежало районным, городским исполкомам. Таким образом, данный период можно назвать началом легализации игорного бизнеса как вида предпринимательской деятельности.

Кабинет Министров Республики Беларусь принял постановление от 9 февраля 1996 г. № 87, которым было утверждено Положение о Министерстве спорта и туризма Республики Беларусь. В нем содержались нормы, закрепляющие право за данным Министерством в пределах своей компетенции осуществлять в установленном порядке лицензирование деятельности, контроль и соблюдение законодательства субъектами хозяйствования в сфере игорного бизнеса. На сегодняшний день Министерство спорта и туризма по-прежнему координирует игорную деятельность и контролирует ее осуществление.

В настоящее время в Республике Беларусь основным нормативным правовым актом, который регулирует игорную деятельность, является Указ Президента Республики Беларусь от 10 января 2005 г. № 9 «Об утверждении Положения об осуществлении деятельности в сфере игорного бизнеса на территории Республики Беларусь» (далее — Положение). Данный Указ был принят в целях дополнительного совершенствования порядка осуществления игорного бизнеса в Республике Беларусь и по сравнению с ранее действующими Декретом Президента Республики Беларусь от 1 декабря 1998 г. № 21 «О мерах по упорядочению игорного бизнеса в Республике Беларусь» и Указом Президента Республики Беларусь от 20 сентября 1999 г. № 548 «Об утверждении порядка осуществления деятельности в сфере игорного бизнеса на территории Республики Беларусь» содержит ряд принципиальных отличий. Так, по сравнению с утратившим силу Декретом Президента Республики Беларусь от 1 декабря 1998 г. № 21 в п. 1 Положения разделены и изменены понятия кассы букмекерской конторы и тотализатора [11, с. 16]; расширено определение азартной игры с тем, чтобы создать условия для однозначного отнесения букмекерской игры, игры тотализатора, отдельных видов карточных игр к числу азартных. Еще одним существенным изменением является установление запрета на нахождение в игорном заведении объектов налогообложения, не зарегистрированных в налоговых органах и не принадлежащих плательщику на праве собственности (хозяйственного ведения), иначе плательщик будет привлечен к административной ответственности в соответствии с п. 1 ст. 12.11 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, что повлечет за собой наложение штрафа в размере от 20 до 500 базовых величин (на юридическое лицо — от 100 до 500 базовых величин) с конфискацией игрового оборудования, денег, вещей и иных ценностей, являющихся ставкой в игре. игорный азартный правовой беларусь В отличие же от Указа Президента Республики Беларусь от 20 сентября 1999 г. № 548, согласно которому документ, удостоверяющий личность, требовался только в случае получения выигрыша на сумму более 1000 базовых величин, п. 11 действующего Положения эту норму изменил. Теперь игроку следует предъявить документ, удостоверяющий его личность, для получения денежного выигрыша независимо от его размера.

Также нововведением является запрет на организацию и проведение азартных игр, если соглашение о выигрыше в азартной игре и (или) получение выигрыша связаны с проведением референдума, выборов или их результатами, необходимостью приобретения алкогольных напитков или табачных изделий, совершением противоправных деяний или деяний, представляющих угрозу жизни и здоровью, национальной безопасности, осуществлению прав, обязанностей и свобод (п. 6 Положения). В противном случае к нарушителю будет применена административная ответственность согласно п. 2 ст. 12.11 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях за организацию и проведение запрещенных азартных игр.

Итак, можно отметить, что Указ Президента Республики Беларусь «Об утверждении Положения об осуществлении деятельности в сфере игорного бизнеса на территории Республики Беларусь» способствует целенаправленному и системному совершенствованию игорного бизнеса в Беларуси, защите прав, свобод и законных интересов граждан и государства при осуществлении деятельности в сфере игорного бизнеса.

Таким образом, проанализировав нормативные правовые и монографические источники по проблеме регулирования сферы игорной деятельности в различные исторические периоды, можно сделать вывод, что на протяжении своего существования азартные игры вызывали к себе противоречивое отношение у общественности и органов государственной власти, что отражалось на их законодательном регулировании. Это в свою очередь позволяет выделить следующие исторические этапы развития сферы игорной деятельности:

1) запретительный период (до 1762 г.). Этот период характеризовался тем, что государственные власти были настроены против азартных игр и не усматривали в них положительных моментов. Вводилось множество запретительных и ограничительных мер, полностью игнорировалось разрешительное регулирование данной сферы;

2) период законодательного урегулирования азартных игр (1762−1917 гг.). В данный период государство приходит к выводу, что сферу игорной деятельности можно использовать в своих интересах, в частности для пополнения государственного бюджета. С одной стороны, в качестве разрешительного регулирования были введены налоги на игральные принадлежности, с другой стороны, ограничительные запреты влекли за собой наложение штрафных санкций, что приносило государству дополнительную финансовую выгоду;

3) советский период (1917;1991 гг.). Этот период можно разделить на два этапа законодательного регулирования игорного бизнеса: довоенный (1917;1939 гг.) и послевоенный (1950;1991 гг.). В довоенный период советские власти попеременно — то разрешали, то запрещали азартные игры. Они понимали, что данный вид развлечений приносит постоянный доход в бюджет. Но в тоже время они не могли смириться с мыслью, что приходиться использовать «буржуазные» игры для достижения своих целей. Что же касается послевоенного периода, то здесь содержание игорных заведений было уголовно наказуемо и относилось к разряду преступлений против общественной нравственности. Однако к началу 90-х гг. нормы уголовного и административного права не помешали открытию и деятельности игорных домов;

4) период современного становления игорного бизнеса (с 1991 г.). В этот период официально признается развитие игорного бизнеса как вида предпринимательской деятельности.

1. Статут Вялікага княства Літоўскага 1588. Тэксты. Давед. Камент. / Бел. Сав. Энцыкл.; рэдкал.: І.П. Шамякін (гал. рэд.) [і інш.]. — Мінск: БелСЭ, 1989. — 573 с.

2. Михневич, В. О. История карточной игры на Руси / В. О. Михневич // Мошенники и шулера XVII в.: историко-авантюрные очерки / сост. В. П. Пархоменко. — СПб.: Изд-во им. А. С. Суворина, 1992. — 128 с.

3. Парчевский, Г. Ф. Карты и картежники / Г. Ф. Парчевский. — СПб.: Пушкин. фонд, 1998. — 254 с.

4. Устав благочиния или полицейский 1782 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. / под общ. ред. О. И. Чистякова. — М.: Юрид. лит., 1984;1994. — Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма / Е. И. Индова. — М., 1987. — 527 с.

5. Попов, Г. С. О играх: забавы, расчеты и корысти: исторические изыскания и современные соображения / Г. С. Попов. — СПб.: Воен. тип., 1858. — 195 с.

6. Молодых, А. И. Правовое регулирование азартных игр в XIX веке в России / А. И. Молодых // История гос-ва и права. — 2007. — № 18. — С. 21−23.

7. Грачев, М. А. Словарь тысячелетнего русского арго: 27 000 слов и выражений / М. А. Грачев. — М.: РИПОЛ классик, 2003. — 1119 с.

8. Сазанова, Н. И. Сыграем в наперстки? / Н. И. Сазанова // Сов. милиция. — 1989. — № 11. — С. 10−13.

9. Ковтун, Е. В. Игорный бизнес в России: законодательное регулирование / Е. В. Ковтун. — СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2005. — 214 с.

10. Об утверждении Положения об осуществлении деятельности в сфере игорного бизнеса на территории Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 10 янв. 2005 г., № 9: в ред. Указа от 10 апр. 2008 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2005. — № 5. — 1/6157; 2008. — № 92. — 1/9612.

11. Ланкевич, А. П. Комментарий к Указу Президента Республики Беларусь от 10 янв. 2005 г. № 9 «Об утверждении положения об осуществлении деятельности в сфере игорного бизнеса на территории Республики Беларусь» / А. П. Ланкевич // Вест. М-ва по налогам и сборам. — 2005. — № 2−3. — С. 16−18.