Законность и усмотрение

Проблема обеспечения законности тесным образом связана с проблемой реализации административного усмотрения в деятельности государственных органов и их представителей. Усмотрение является неотъемлемым свойством правоприменения. Материя права так разнообразна и всеобъемлюща, что не позволяет охватить ее узкими рамками нормативных актов. Поэтому правоприменителю дается возможность в определенных случаях действовать по собственному усмотрению.

Кроме того, в современных реалиях развития общества, при условии кризиса и образования все новых общественных отношений законодатель просто не в состоянии предвидеть и детально отразить все возможные варианты их развития в законе. При таких условиях особое значение приобретает правоприменительное усмотрение, при котором правоприменитель в определенных условиях правомочен выбрать вариант разрешения правового вопроса, руководствуясь собственным усмотрением.

Именно административное усмотрение необходимо для эффективной и оперативной деятельности органов исполнительной власти. Но для того, чтобы право административного усмотрения не давало возможности нарушать требования к режиму законности, необходимо четко определять его (усмотрения) границы, осуществлять непрерывный контроль за его реализацией.

Целью настоящей работы является исследование законности и усмотрения в административном праве.

Для реализации указанной цели необходимо решить следующие задачи работы:

1) анализ понятия и сущности законности и усмотрения;

2) характеристика властного полномочия как необходимого условия для административного усмотрения;

3) выявление законодательных пределов административного усмотрения.

1. Законность и дисциплина в сфере государственного управления

Законность провозглашается и закрепляется в законодательстве в качестве основного принципа управления. Этот принцип является конституционным. Он закреплен в статье 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Соблюдение принципа законности в управлении имеет особо важное значение, что обусловлено самим характером управленческой деятельности и спецификой сферы управления.

К числу факторов, обусловливающих важность соблюдения законности в управлении относятся:

— управление является наиболее широкой сферой жизнедеятельности, в которой сосредоточены и решаются жизненно важные интересы людей. В ней осуществляется многогранная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и других субъектов управления, направленная на обеспечение интересов личности, общества и государства, на охрану прав и свобод человека и гражданина в различных сферах и отраслях управления;

— соблюдение законности — важное условие нормального и эффективного функционирования системы субъектов управления. Последние, реализуя свои задачи и функции, обязанности и права, осуществляют правовую деятельность: принимают правовые и индивидуальные акты управления, т. е. регулируют широкий круг общественных отношений, затрагивающих права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Поэтому важно, чтобы эти акты соответствовали закону, а организационная деятельность субъектов управления осуществлялась в соответствии с требованиями законности. Законодательство определяет объем полномочий субъектов государственного управления, регламентирует порядок их реализации; гарантирует гражданам осуществление их субъективных прав в сфере управления и, в частности, право обжалования незаконных действий органов управления и их должностных лиц в суд;

— органы управления обладают широкими полномочиями по применению мер государственного (административного) принуждения. Самостоятельно разрешают конфликтные ситуации, осуществляют административно-юрисдикционную деятельность, непосредственно воздействуют на правонарушителей, применяют к ним предусмотренные законодательством меры государственного воздействия и тем самым они укрепляют законность.

Из вышеизложенного следует, что законность распространяется на все виды и направления исполнительной, управленческой деятельности. Управление на принципе законности обеспечивает состояние режима законности в сфере управления, единообразную правореализацию участниками управленческих отношений, стабильность и упорядоченность этих отношений.

Для уяснения сущности законности в управлении важное значение имеет вопрос о ее принципах и требованиях. Принципы законности — это основополагающие идеи, выражающие содержание законности, а требования это то, чего требует законность, т. е. правовые предписания, соблюдение и исполнение которых в управленческой деятельности делает последнюю законной.

К принципам законности относятся: верховенство закона; единство законности; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; реальность законности; гласность законности.

Верховенство закона выражается в главенстве закона, единстве законности в том, что все формы и методы управленческой деятельности осуществляются в соответствии с законом. Исполнительная, управленческая деятельность должна базироваться прежде всего на законах как основополагающих источниках права. Все важнейшие вопросы управления, в особенности вопросы, связанные с правовым статусом личности в сфере управления, должны наиболее полно регулироваться законодательством. Акты управления — подзаконные акты. Они не должны противоречить требованиям верховенства закона. Эти акты могут издаваться и применяться только компетентными органами и должностными лицами, причем в пределах их полномочий, которые не должны выходить за рамки закона.

Принцип единства законности означает единую направленность правотворчества и правореализации на всей территории действия нормативного правового акта. Понимание и претворение в жизнь требований законов и иных нормативных актов должны быть одинаковыми на всей территории, на которую эти акты распространяют свое действие. Разумеется, это не исключает того, что их реализация может осуществляться с учетом соответствующих территориальных и иных различий. Гибкость в реализации правовых норм позволяет эффективнее достигать содержащихся в них целей.

Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Этот принцип означает возможность выбора в рамках закона (нормы права) наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам управления, вариантов решения того или иного вопроса. Целесообразность предполагает принятие управленческих решений с учетом конкретных условий, времени, места, своеобразия создавшегося положения и т. п. Однако это отнюдь не значит, что закон можно корректировать. Только законодатель может вносить изменения в закон, если последний не отвечает требованиям практики. Субъекты управления вправе разрабатывать и вносить в органы законодательной власти и иных правотворческие органы инициативные предложения по совершенствованию законодательства, по приведению его в соответствие с реалиями.

Реальность законности как ее принцип означает достижение фактического исполнения требований правовых норм во всех формах и методах управленческой деятельности и неотвратимости ответственности за их нарушение.

Гласность законности в управленческой деятельности проявляется в открытости, в возможности граждан ознакомиться с правовыми нормативными актами, регулирующими общественные отношения в сфере управления, в открытых формах и методах осуществления управленческой деятельности, в сотрудничестве и взаимодействии органов исполнительной власти с общественными объединениями, а также в информировании через средства печати, радио и телевидение о результатах и проблемах, решаемых в сфере управления.

Требования законности. В отличие от принципов, которые выражают самое содержание, суть законности и которые действуют во всех сферах и отраслях управления, требования законности связаны с отдельными видами (направлениями) управленческой деятельности определенных субъектов. Так, например, при рассмотрении дел об административных правонарушениях требования законности состоят в следующем: никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленном законодательством; применение уполномоченными на то органами и должностными лицами мер административного воздействия производится в пределах их компетенции, в точном соответствии с законодательством; производство по делу об административном правонарушении должно осуществляться в порядке, предусмотренном законом.

В требованиях находят свое выражение и конкретизацию принципы законности.

Эффективность управления зависит не только от соблюдения требований законности, но и от дисциплины субъектов управленческих отношений. Дисциплина в управлении предполагает не только исполнение законов и иных нормативных актов вышестоящих субъектов управления служащими органов исполнительней власти и работниками, непосредственно занятыми в различных сферах и отраслях управления. Дисциплина, также как и законность, выполняет важную роль в формировании высокой организованности и согласованности действий субъектов управления.

Дисциплина и законность взаимосвязаны. Соблюдение законов и иных нормативных актов — требование как законности, так государственной дисциплины.

Несмотря на взаимосвязь законности и дисциплины они не тождественны. Дисциплина охватывает порядок поведения людей не только в сфере правового регулирования общественных отношений. Ее содержание шире содержания законности, поскольку включает исполнение обязанностей и реализацию прав, основанных не только на требованиях правовых, но и иных социальных норм. Законность же требует соблюдения и исполнения предписаний норм права.

Выполняя требования законности и дисциплины каждый субъект управления, юридические и физические лица обязаны следить за соблюдением законности и дисциплины в управлении.

Итак, главное, что составляет содержание, суть законности в сфере государственного управления, это строгое, неуклонное соблюдение и исполнение норм права участниками общественных отношений, складывающихся в управлении. Законность служит основой дисциплины, ибо одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативно-правовых актов. Без соблюдения дисциплины невозможна законность. Средства укрепления и обеспечения законности являются и средствами укрепления дисциплины.

2. Понятие, элементы, виды и субъекты административного усмотрения

Жизнь многообразней и богаче любых нормативных актов. Возможны случаи, когда законодательство имеет пробелы, правовые нормы неопределенны, абстрактны или коллизионны. Так, несмотря на то, что административная реформа в нашей стране активно ведется на протяжении уже многих лет, все равно остается целый пласт нерешенных проблем в сфере управления, к которому присоединяются и вновь возникающие. Неопределенность законодательства является одной из главных причин использования усмотрения.

Вместе с тем, возможность присутствия усмотрения в управленческой деятельности на сегодняшний день продолжает оставаться острой и дискуссионной. По данному поводу в науке существуют диаметрально противоположные позиции. Так, ее противники считают, что усмотрение — следствие несовершенства законодательной техники, оно не соответствует принципу законности. Половинчатую позицию в этом вопросе занимает В. М. Манохин, который полагает, что «поскольку усмотрение существует и действует как юридическое явление и останется в качестве такого впредь, оно должно получить в законодательстве и в правоприменительной деятельности право гражданства. Его нельзя прятать каучуковыми формулировками: при необходимости, в исключительных случаях, при целесообразности и т. п.». Можно выделить и позицию тех ученых, которые подчеркивают, что «нередко происходит замена оценочных понятий исчерпывающим регулированием в нормативных актах, но это только тенденция, так как полное устранение оценочных категорий невозможно, да и не всегда нужно».

Напротив, сторонники усмотрения в процессе правоприменения обосновывают его необходимость и реальность. В этой связи В. В. Лазарев пишет, что закон всеобщ, а применение закона — творческая деятельность. Поэтому остаются относительно широкие возможности для привнесения направленности субъектов правоприменения по делу и, в особенности, в процессе его рассмотрения, в случаях конкретизации права, преодоления пробелов в праве, решения вопроса при значительном усмотрении правоприменителя. Соглашаясь с тем, что правовая регламентация означает строгое регулирование процессуальной деятельности и ею ограничивается свобода деятельности правоприменителей, В. В. Лазарев подчеркивает: это не значит, что последние не свободны в своих волеизъявлениях, а также в выборе средств реализации собственной деятельности, ее более рациональной и эффективной организации. Такая свобода реальна. Она выражается в применении различных приемов и комплексов и вместе с тем, по мнению автора, осуществляется в рамках требований закона, подчинена его принципам и не может простираться далее оперирования требованиями и порядком деятельности, уже сформулированными в законе.

Административное право нацелено на урегулирование, упорядочение, совершенствование различных общественных отношений, возникающих между государством в лице его органов (должностных лиц) и отдельно взятой личностью. Отношения эти весьма разнообразные, непременно динамичные, требующие подчас особого правового регулирования. Подвергнуть детальной правовой регламентации все сферы общественной жизни не представляется возможным, общество — есть постоянно развивающаяся система, отражающаяся огромное количество интересов и потребностей ее членов. Моментально реагировать на все изменения, происходящие в жизни общества, законодатель не всегда способен, для этого органам исполнительной власти и предоставляется возможность использования в процессе правового регулирования административного усмотрения.

Таким образом, следует признать, что, поскольку закон не может регулировать все вопросы нашей жизни, нужны легальные механизмы гибкого реагирования на постоянно возникающие конкретные ситуации, проблемы, вопросы. Административное усмотрение и призвано обеспечить такое реагирование, предоставляя соответствующие средства управомоченным лицам и структурам.

Также в правовой науке пока не сформировалось общепринятое понятие усмотрения. По С. И. Ожегову, «усмотреть» — значит установить, обнаружить, признать. Вместе с тем сформулировать понятие «усмотрение» — задача отнюдь не простая, поскольку, как отмечал А. Барак, «в языке и науке термин „усмотрение“ имеет более чем одно значение и, конечно, означает разные вещи в разных контекстах». Далее А. Барак пишет: «Для меня усмотрение — это полномочие, данное лицу, которое обладает властью выбирать между двумя и более альтернативами, когда каждая из альтернатив законна».

По мнению А. П. Коренева, административное усмотрение — это «определенная рамками законодательства известная степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного дела, предоставляемая в целях принятия оптимального решения по делу».

С точки зрения В. Н. Дубовицкого, следует различать широкую и узкую трактовку понятия «усмотрение». В широком, общесоциальном, понимании усмотрение — это решение, мнение, заключение вообще. При таком подходе, по мнению автора, получается, что право «связано» усмотрением. Усмотрение в узкой трактовке «связано» правом. Б. М. Лазарев понимал усмотрение как волевую сторону соотношения целесообразности и законности. В коллективной монографии А. Е. Лунева, С. С. Студеникина и Ц. А. Ямпольской административное усмотрение определялось только в связи с законом. Авторы подчеркивали, что в рассматриваемой ими сфере применения закона выбор решения должен быть связан и узами другого рода — целью, которая либо указывается законодателем, либо вытекает из смысла закона. Поэтому усмотрение можно рассматривать как целесообразность в сфере применения закона. В литературе существует и такая трактовка усмотрения, при которой под ним подразумевается определенная рамками законодательства известная степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного дела, предоставляемая в целях принятия оптимального решения по делу.

Обобщая приведенные точки зрения, под административным усмотрением мы будем понимать определенную рамками норм права известную степень свободы субъекта управления (органа, должностного лица и др.) в правовом разрешении того или иного управленческого вопроса (дела), которая предоставляется в целях принятия рационального оптимального решения по делу.

Для полноты характеристики понятия усмотрения необходимо его развести с понятием «произвол», поскольку на публицистическом и бытовом уровне часто разницу между ними не улавливают. Согласно словарям «произвол» это своеволие, самовластие, необоснованность. Однако это понятие не является научным в том смысле, что не имеет значения строгого научного термина в отличие от понятия усмотрения, которое в юриспруденции имеет специальное содержание. Кроме того, слово произвол обозначает социальное явление, имеющее резко негативную ценностную окраску. Понятием произвол обычно обозначают действия власти или ее отдельных агентов, которые не основаны ни на каких нормах, а выражают, прежде всего, антисоциальные цели и представления самих «деятелей» что влечет за собой негативные и несправедливые последствия для иных лиц.

К элементам административного усмотрения условно можно отнести:

а) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий. Это — административно-правовое повеление;

б) выработку установки и формирование соответствующей мотивации;

в) оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора;

г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений;

д) намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле, и соответствующие поведенческие акты — сообразно требованиям психологии управления.

В административном праве существует несколько разновидностей административного усмотрения.

Административное усмотрение может выражаться в предоставлении права органу, должностному лицу, иному субъекту управления по его усмотрению оценивать юридический факт. Так, например, согласно ст. 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Оценка «малозначительности правонарушения» производится по усмотрению органа (должностного лица).

Разновидностью административного усмотрения можно считать также предоставление компетентному органу (должностному лицу) права по его усмотрению оценивать не только юридический факт, но и издать акт на основе свободного выбора одного из нескольких, равнозначных с точки зрения законности, вариантов решения дела, предусмотренного административно-правовой нормой. Скажем, одинаково будет соответствовать требованию законности любая из мер взыскания, примененная к правонарушителю на основании ст. 20.1 КоАП РФ. В статье не определена лучшая альтернатива. Это предоставлено правоприменителю, который выбирает с учетом фактических обстоятельств и характера дела один из нескольких возможных вариантов. Усмотрение правоприменителя проявляется в оценке юридического факта (правонарушения), личности, характера и тяжести проступка, в выборе наиболее эффективной, оптимальной и справедливой меры взыскания (штрафа, административного ареста).

Третья разновидность административного усмотрения состоит в принятии органом (должностным лицом) по делу решения, основанного на предписаниях норм, регламентирующих его деятельность посредством общих формулировок («имеет право», «устанавливает», «решает», «определяет» и т. п.), за которыми не следует исчерпывающий или точный перечень условий, когда он может действовать. Обычно такие формулировки содержатся в нормативных актах, предоставляющих субъектам применения норм полномочия, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Так, в п. 21 ч. IV Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации сказано, что Министр распределяет обязанности между заместителями Министра.

Анализ компетенционных норм административного права показывает, что в решении организационных вопросов органам государственного управления предоставляется большой простор для административного усмотрения. Во многих правовых положениях об органах управления определяются формы и способы (методы) решения тех или иных организационных вопросов управления. Однако выбор формы или способа решения того или иного оперативного организационного вопроса производится органом на основе свободного усмотрения в рамках правового положения.

К четвертому виду административного усмотрения можно отнести принятие органом управления или должностным лицом решения на основе норм, содержащих гибкие неконкретные понятия и выражения («исходя из потребностей», «в случае необходимости», «в соответствии с обстоятельствами», «в неотложных случаях» и т. п.). Правоприменитель сам уясняет смысл и назначение общих понятий. Таким образом, необходимость принанять административное усмотрение обусловливается самой формулировкой правила нормы. Так, согласно Федеральному закону от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О полиции» (п. 6 ч. 1 ст. 13), полиция имеет право оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны, использовать другие формы охраны общественного порядка.

Наконец, пятая разновидность административного усмотрения выражается в наделении субъекта управления правом исключительной компетенции. Орган управления (должностное лицо) «в виде исключения», «в исключительных случаях» по своему усмотрению принимает по делу решение. В исключительных случаях, говорится в п. «д» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении», допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ. В подобных случаях компетентный орган в пределах предоставленных ему правомочий исключительно по своему усмотрению принимает то или иное управленческое решение.

Субъектами административного усмотрения являются, прежде всего, органы исполнительной власти — сверху донизу, управленческие, распорядительные структуры внутри президентских, законодательных, судебных и иных органов, органы местного самоуправления. Непосредственными носителями административного усмотрения являются руководители, должностные лица и представители государственных органов, государственные служащие. Таким образом, административное усмотрение выражает активно проявляющийся человеческий фактор.

Итак, в жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование, которые необходимо решать. В таких случаях может осуществляться «управление по усмотрению», когда обладающий властными полномочиями субъект самостоятельно избирает наиболее целесообразный в данной ситуации вариант поведения или решения. Усмотрение вытекает из самой сущности права как меры свободы и ответственности личности.

3. Пределы административного усмотрения

Относительно свободный выбор возможного правового решения применительно к конкретной жизненной ситуации, осуществляемый непосредственными носителями административного усмотрения, — это не абсолютное безусловное мнение субъекта усмотрения, а выбор, находящийся в рамках определенных границ, которые в правовой науке именуют пределами административного усмотрения.

Под пределами административного усмотрения одни авторы понимают «установленные посредством особого правового инструментария границы, в рамках которых субъект правоприменения на основе комплексного анализа обстоятельств юридического дела уполномочен вынести оптимальное решение с точки зрения принципов законности, справедливости и целесообразности». Другие делают вывод о том, что «пределы усмотрения — это рамки, установленные уполномоченными субъектами, с помощью правовых юридических средств, четко ограничивающие объем применения права».

Полагаю, что пределы административного усмотрения — это установленный легальными субъектами с помощью специальных правовых средств в нормативных правовых актах, иных формах права вид правовых ограничений, устанавливающий границы, в рамках которых субъект административного усмотрения имеет возможность волевого выбора для оптимального разрешения юридического вопроса.

В исследовании феномена «усмотрение» и его пределов, как справедливо подчеркивал В. С. Нерсесянц, следует обращать внимание на два важных момента: во-первых, на то, что усмотрение признает нормативность права, а во-вторых, на то, что в законе не может быть конкретизировано «любое произвольно взятое содержание, а лишь определенное по своей сущности содержание (то есть свобода)».

Государственная, хозяйственная и иная деятельность связана со множеством правовых актов. Ее основу должен определять закон, который вводит общие правила и нормы правомерного поведения с присущим им публичным интересом. Публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, корпораций и общества. Публичный интерес есть «общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе». Законность в широком смысле служит и здесь опосредованием правильно понятой целесообразности, хотя закон является ее своеобразной сердцевиной. В противном случае происходят негативные явления «смещения функций» и увеличения объема неформальных регуляторов отношений.

Административно-правовые решения и действия могут быть осуществлены по разным основаниям. Чаще всего это является обязанностью органов и должностных лиц по закону, которую они должны выполнять систематически. Другое основание заложено в природе их функций, когда одни звенья управления и должностные лица обязаны выполнять поручения вышестоящих звеньев или требования других органов, организаций, а также обращения, предложения граждан и их объединений. Третье основание — инициативный выбор вопросов и определение задач, подлежащих разрешению в рамках компетенции. Во всех случаях объем усмотрения будет, естественно, неодинаков.

В правовом государстве, демократическом обществе усмотрение представляет собой «то, что есть справедливо», в содержание понятия «усмотрение» вкладываются целесообразность и законность. Для наилучшего обеспечения законности было бы желательно закреплять в законах и иных нормативных актах соответствующие формы усмотрения с тем, чтобы их легче было найти и более эффективно использовать.

Уместно отметить, что французская доктрина административного права трактует административную деятельность не только как строго подзаконную. Она исходит из принципа конституционности и принципа законности, означающих сообразование со всеми нормами позитивного права, включая судебные решения. Рамки полномочий администрации очерчены строго, но в их пределах она вправе действовать самостоятельно. Причем вводится такой стандарт, как общественный интерес, ибо администрация служит обществу. Это — важнейший критерий при принятии административных и совершении материальных актов.

В современных условиях легальный объем административного усмотрения видоизменяется и ввиду расширяющегося применения одобренных международно-правовых актов. Они служат не только основанием, но и нормативным ориентиром. К сожалению, в административной практике это явление почти не развивается — как из-за слабой осведомленности руководителей и госслужащих, так и вследствие неумения и нежелания сообразовывать управленческое поведение с международными стандартами.

Как же соотносится закон с действиями и актами на его основе и во исполнение? С учетом мнений юристов и анализа законов можно выделить следующие формы «правовой связанности»: а) установление в законе компетенции госорганов, должностных лиц и др.; б) определение круга вопросов, которые отнесены к их ведению; в) указание на конкретное действие или акт, который нужно принять (или принимать); г) допущение принятия решений на основе выбора одного из вариантов, строго фиксированных в норме закона; д) определение в гипотезе нормы типичных характеристик юридических фактов как оснований действий или решений; е) установление нормативных пределов — «от и до»; ж) допущение действий и решений на основе оценочных норм и нормативных понятий, и даже на основе принципа аналогии права и закона.

Таков смысл традиционной юридической формулы «на основе и во исполнение закона». Но ее практическое использование не может удовлетворить, поскольку до конца не отлажен механизм действия закона и допускается много нарушений законности. Немало актов федеральных министерств принимается вопреки закону. Региональные органы не связаны «исполнительской вертикалью» и действуют нередко вне федеральных законов. Да и региональные законы подчас остаются в стороне. Должностные лица и госслужащие в сфере обслуживания полностью игнорируют требования, например, законов о здравоохранении, связи и др., «ссылаясь» на ведомственные инструкции и указания.

Мешает и неправильная трактовка известного принципа «дозволено все, если не запрещено законом». Правильно было отмечено учеными-юристами: принцип «дозволено все, если не запрещено законом» не подходит для регулирования деятельности в сфере управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции администрации. Исчерпывающий перечень ее прав и обязанностей, «можно только то, что прямо разрешено законом» — вот принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения.

Пока же в регламентации функций, компетенции, прав и обязанностей много недостатков. Поэтому оправдано определять очень точно основания всех видов предусматриваемых в законах и положениях административных решений: принятие — самостоятельное, после согласования, предварительное, совместное. Сказанное должно относиться не только к решениям в виде правовых актов, но и к устным распоряжениям и указаниям. Их очень много, и полезны строгие рамки для дачи устных указаний и способы их фиксации, регистрации и ответственности.

Влияние закона на содержание и пределы административного усмотрения зависят не только от «сцепления» актов. Важна правильная и юридически корректная мотивировка административных решений. Хорошим примером служит Закон Франции от 11 июля 1979 г. «О мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью». Установлено, что индивидуальные управленческие решения и иные акты должны содержать мотивацию их принятия, если ими ограничиваются публичные свободы, предусмотренные законом, налагаются санкции, вводятся запреты и ограничения, отзываются или изменяются акты, порождавшие права, отказывается в льготах, которые были предоставлены лицам законом.

Подчеркнем — деформация административного усмотрения порождается и пробелами в законе и законодательстве. Они особенно остро ощущаются в сфере государственного управления, когда материально-административные нормы не сопровождаются административно-процессуальными нормами, когда неполно или неточно определены функции органов, полномочия и допускаемые способы их осуществления, а также и взаимоотношения, основания и виды ответственности.

Важный вопрос — административное усмотрение по применению мер административного наказания. Орган или должностное лицо в силу необходимости применяют административное усмотрение в пределах, допускаемых правом. Например, в ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ административное наказание определено в виде административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей или административного ареста на срок до пятнадцати суток. Отсутствие четких критериев по наложению того или иного административного наказания ставит перед необходимостью руководствоваться административным усмотрением. Отсюда возникает проблема законности, которая все больше утверждает себя как объективная необходимость.

Различными административно-правовыми актами предусмотрены разные пределы усмотрения. Таким образом, органу, должностному лицу, осуществляющим исполнительную деятельность, предоставляется выбор, определенная степень свободы принятия наиболее целесообразного (по их мнению) решения в рамках правовых норм. Представляется, что такое административное усмотрение по применению мер административного наказания должно быть максимально ограничено нормой права. Следует согласиться с В. Н. Дубовицким, который пишет:"… само требование соответствия интересам государства и граждан может иногда страдать противоречивостью, ибо требования интересов государства и личности не всегда совпадают. Задача административного права в связи с этим — дать толкованиям «цель закона» и «интересы государства и граждан» объективные основания с тем, чтобы сузить пределы административного усмотрения там, где это нежелательно".

Важное значение при этом имеет научная обоснованность административно-правовых актов. Полагаю, что в сфере применения административных наказаний необходимо усилить роль прокурорского, судебного надзора. Укреплению законности в этом важном вопросе также будет способствовать максимальное сокращение ведомственных нормативных актов по мерам административного наказания, применяемым в сфере охраны общественного порядка в целях защиты прав и свобод граждан.

Заслуживает одобрения то, что в КоАП РФ определена необходимость соответствия принципам Конституции РФ позиции, связанной с применением административной ответственности к физическим и юридическим лицам. В КоАП РФ сказано, что такая ответственность может быть установлена только федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, и это существенно повысило гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

В отношении альтернативной административной юрисдикции следует отметить, что по целому ряду административных правонарушений предусмотрено рассмотрение дел судьями только в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Иначе говоря, законодатель отнес дела об этих правонарушениях к альтернативной (судебной или внесудебной) административной юрисдикции. Однако принятие решения о передаче дела на рассмотрение судье зависит не от произвольного усмотрения органа или должностного лица, к которым поступило дело, а от необходимости применения таких видов административных наказаний, которые могут назначаться только судьями. Положения соответствующих статей гл. 3 КоАП РФ определяют, что только судьи могут назначать следующие виды административных наказаний: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (за исключением совершения административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию), дисквалификация. Соответственно, к альтернативной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, санкции за совершение которых предусматривают применение одного или нескольких из перечисленных выше видов административных наказаний. Например, санкция ст. 14.2 КоАП РФ предусматривает, что за незаконную продажу товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена, конфискация предметов административного правонарушения может применяться, а может и не применяться. И если орган или должностное лицо, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, усмотрит, что есть необходимость применения такого наказания, но не имеет права его применить, то передает дело на рассмотрение судье.

Очевидно, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах является наиболее приемлемой формой осуществления административной юрисдикции в демократическом государстве. Вместе с тем и внесудебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях также имеет свои достоинства, например, снятие нагрузки с судов и обеспечение более быстрого реагирования государственных органов на совершение административных правонарушений, которые не так опасны для личности, общества и государства, как преступления. Кроме того, дела рассматривают должностные лица, обладающие специальными знаниями в тех отраслях законодательства, нарушение которых и образует составы рассматриваемых правонарушений.

Итак, в правовой действительности категория «усмотрение» всегда связана с определенной степенью свободы, которая в свою очередь предоставляет субъекту право выбора. Однако этот выбор должен осуществляться в определенных пределах. Понятие «усмотрение» и «свобода», безусловно, связаны между собой, однако связь эта весьма специфична. Свобода при принятии того или иного властного решения уполномоченным субъектом небезгранична, она очерчена нормой закона. Законодатель, предоставляя лицу, наделенному властными полномочиями, некоторую степень свободы, устанавливает и определенные ее границы. Административное усмотрение, как определенная степень свободы, проявляется в возможности выбора одной из нескольких законных альтернатив (например, выбор одной из нескольких санкций, предусмотренных административной нормой), в возможности действовать самостоятельно и творчески и т. д. Однако пределы, границы такого усмотрения должны быть четко определены законодателем. Размытость, неконкретность, неясность их приводит к недопустимым последствиям, подрывающим авторитет и эффективность государственной власти (коррупция, произвол, подмена интересов и др.).

Заключение

Законность — политико-правовой режим или принцип реального действия права в государстве, при котором государственные органы, должностные лица и граждане строго соблюдают правовые нормы и, в первую очередь, законы. В тесной связи с законностью находится административное усмотрение, под которым подразумевается определенная рамками норм права известная степень свободы субъекта управления (органа, должностного лица и др.) в правовом разрешении того или иного управленческого вопроса (дела), которая предоставляется в целях принятия рационального оптимального решения по делу.

Существование административного усмотрения обусловлено творческим характером управленческой деятельности, ее разносторонностью, сложностью возникающих управленческих ситуаций в различных сферах жизнедеятельности. Нет необходимости и возможности детально регламентировать правовыми нормами всю многогранную творческую управленческую деятельность. Административное усмотрение означает деятельность компетентного субъекта по индивидуальному правовому регулированию поведения физических и юридических лиц в условиях, когда предполагается возможность субъекта применения права самостоятельно принимать решение, определяющее порядок, способ и форму использования правовых средств, для достижения указанной в законе цели.

Административное усмотрение выступает как волевая сторона проблемы соотношения целесообразности и законности. Соотношение это проявляется в следующем: 1) все и всякие законные предписания нормативного и индивидуального характера в то же время и целесообразны; 2) в рамках, очерченных законодательством, орган управления или должностное лицо отбирает наилучший, т. е. наиболее целесообразный вариант; 3) при отсутствии правового предписания по конкретному вопросу орган управления или должностное лицо действует исходя из целесообразности; 4) недопустимо органу или должностному лицу руководствоваться целесообразностью (местной, национальной и т. д.) при наличии законодательного предписания; 5) недопустимо противопоставление законности и целесообразности — верховенствует всегда правовое предписание.

Усмотрение должностного лица не означает отхода от права, оно выступает как вполне оправданное с точки зрения целей права средство упорядочивания общественных отношений. Разумное усмотрение не противоречит законности, наоборот, оно в сложных общественных ситуациях, где нельзя всего предусмотреть, фактически «творчески» обеспечивает законность.

Административное усмотрение имеет определенные пределы. Пределы административного усмотрения — это установленный легальными субъектами с помощью специальных правовых средств в нормативных правовых актах, иных формах права вид правовых ограничений, устанавливающий границы, в рамках которых субъект административного усмотрения имеет возможность волевого выбора для оптимального разрешения юридического вопроса.

Применение норм права в деятельности государственных служащих не только несовместимо с противопоставлением законности и целесообразности, но и не терпит формализма, бездушного отношения к гражданам. Закон предполагает его творческое применение. Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми, законодатель дает исполнителю правовой нормы определенный простор, обычно предлагая на основе так называемого административного усмотрения несколько вариантов конкретного решения. Главное здесь состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осуществлялся в границах и на основе норм права.

Предоставление субъекту права на административное усмотрение позволяет ему принимать наиболее оптимальные управленческие решения. Однако свобода усмотрения имеет свои границы, выходить за пределы которых субъект управления не имеет права. Усмотрение всегда должно быть правовым, осуществляться в рамках закона и соответствовать требованиям законности.

законность административный усмотрение предел

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (с поправками от 30.12.2008) // Российская газета. — 21.01.2009.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Российская газета. — 31.12.2001; 06.03.2012.

3. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении» // Российская газета. — 02.06.2001; 11.03.2005.

4. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О полиции» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900; № 50. — Ст. 7352.

5. Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 19.09.2011) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 10. — Ст. 1334; № 39. — Ст. 5453.

6. Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11.06.2008 № 1693-ОД (ред. от 11.07.2011) // Официальный сайт Волгоградской областной Думы: http://volgoduma.ru/.

7. Административное право Франции сегодня // pro-zakon.com›node/844.

8. Барак Аарон. Судейское усмотрение. Перевод с англ. — М.: НОРМА, 1999. — 411 с.

9. Березин А. А. Пределы правоприменительного усмотрения: Дис… канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2007. — 211 с.

10. Бойко Д. В. Правоприменительное усмотрение, законность и произвол // Общество и право. — 2009. — № 3 (25). — С. 33−38.

11. Большой юридический словарь ОНЛАЙН // law-enc.net.

12. Бондарь Н. С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // http://www. Lawmix. RV/comm.php? id=3532.

13. Глухов Е. А., Иванов Е. С. Усмотрение в деятельности воинских должностных лиц: конфликт интересов и пути его разрешения // Вестник Военного университета. — 2010. — № 2 (22). — С. 146−150.

14. Головко А. А. Допустимо ли совместить законность и усмотрение? (Некоторые проблемы теории и практики) / А. А. Головко // Право и политика. — 2006. — № 3. — C. 24−28.

15. Дубовицкий В. Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении / Ред. А. Е. Лунев. — Минск: Наука и техника, 1984. — 289 с.

16. Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада. Сост. Маклаков В. В. 2-е изд., исправл. и доп. — М.: БЕК, 1999. — 567 с.

17. Кораблина О. В. Административное усмотрение в системе российского права // Вестник Поволжской академии государственной службы. — 2007. — № 13. — С. 68−71.

18. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. — М.: Юридическая литература, 1978. — 421 с.

19. Куракин А. В., Овчинников Н. А. Административное усмотрение в механизме обеспечения законности служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел // Право и политика. — 2011. — № 3. — С. 381−384.

20. Курюкин А. Н. Публичный интерес, публичная политика и системная модернизация общества: российские проблемы // Власть. — 2011. — № 2. — С. 166−170.

21. Лазарев Б. М. Концепция органов управления. — М.: Юридическая литература, 1972. — 311 с.

22. Лазарев В. В. Социально-психологические аспекты применения права. — Казань, 1982. — 345 с.

23. Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. — М.: Юридическая литература, 1948. — 278 с.

24. Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Сов. гос-во и право. — 1990. — № 1. — С. 29−36.

25. Нерсесянц В. С. Философия права. Учебник. — М.: Норма, 2009. — 567 с.

26. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. — М.: Русский язык, 2000. — 967 с.

27. Паненко А. И. Законность и правопорядок в системе общественных ценностей современной правовой жизни // Путеводитель предпринимателя. — 2011. — № 9. — С. 121−124.

28. Солуков А. А. Законность как состояние // История государства и права. — 2011. — № 7. — С. 44−47.

29. Сырых В. М. Теория государства и права: Учебник. — М.: Проспект, 2004. — 456 с.

30. Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. — 2000. — № 4. — С. 32−35.

31. Фролов Е. А., Питецкий В. В. Гарантии законности и оценочные понятия в уголовном праве // Сов. гос-во и право. — 1979. — № 6. — С. 87−90.

32. Шафиров В. М. Законность в правовом государстве // Российская юстиция. — 2011. — № 4. — С. 41−45.