Россия — международный кредитор

На начало 2011 г. Россия являлась кредитором 54 стран, в том числе получивших кредиты еще во времена СССР. С ними было заключено 287 кредитных соглашений. С 2008 г. сведения об их долге не публикуются. Это обусловлено тем, что отдельные должники не были согласны с оценками данной задолженности российской стороной по разным причинам.

Проблема задолженности зарубежных стран с самого начала была связана с решением нескольких сложных вопросов: признания России как правопреемницы СССР, конвертирования советских рублей в доллары и т. д. По новым кредитам, предоставленным Россией зарубежным странам, никаких спорных вопросов нет. Однако многие аспекты такого кредитования имеют политический характер. С 2008 г. не публикуется в открытом режиме составная часть федеральных законов о федеральном бюджете «Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, а также инвестиций за пределами территории РФ» .

Динамика задолженности зарубежных стран перед Россией на 1 января 2007 г. отражена в табл. 10.14.

В 2007—2011 гг. Россия списала крупные суммы задолженности Афганистану (почти 11 млрд долл.), Алжиру (4,7 млрд), Ливии (4,5 млрд), Ираку (8 млрд), КНДР (11 млрд долл. с учетом уточненных требований и накопленных процентов). Был списан также существенный объем задолженности (около 1 млрд долл.) группе беднейших стран (латиноамериканской Гайане и 12 африканским государствам — Конго, Эфиопии, Гвинее, Гвинее-Бисау, Мозамбику, Замбии, Мадагаскару, Танзании, Бенину, Сан-Томе и Принсипи, Бурунди и Чаду) в рамках участия России в программах Официальной помощи развитию. Достигнуты договоренности о конверсии в инвестиции индийского долга, а также продолжались некоторые выплаты по долгу, оставшемуся после списания части советских кредитор., и по кредитам, предоставленным Россией после 1991 г.

Таблица 10.14. Структура финансовых требований бывшего СССР/России к иностранным государствам, на начало года, млрд долл.*

* Включая задолженность иностранных банков и фирм и задолженность по договорам о переуступке прав требования; возможны некоторые неточности в связи с использованием различных источников информации, базирующихся на не всегда совпадающих данных Минфина России и ВЭБ; в 1999 г. и далее — оценка с новым коэффициентом пересчета задолженности социалистических стран — 1 переводный рубль = 1 долл.; курс пересчета в доллары для данных на 1 ноября 1989 г. и 1991 г. составил 0,59 руб. за 1 долл., на 1 января 1999 г. — 20,65 руб. за 1 долл.

** На 1 ноября.

*** Учитывается суммарная задолженность Йеменской Арабской Республики и Народной Демократической Республики Йемен, которые объединились в 1990 г.

В этот период рост внешнедолговых требований России был связан с новыми государственными кредитами, предоставленными зарубежным странам, а также накоплением процентов по их старой задолженности.

В итоге внешнедолговые активы России можно оценить в размере 35—40 млрд долл. на начало 2012 г. Более половины этой суммы приходится на требования к Кубе, которая их не признает, выставляя встречный иск России на 30 млрд долл. с учетом потерь от внезапного разрыва связей с СССР и его правопреемницей Россией в начале 1990;х гг.

Подавляющая часть всех международных финансовых требований России образовалось за счет задолженности тех стран, которым Советский Союз оказывал масштабное экономическое и техническое содействие в становлении национальной экономики укреплении ее обороноспособности на льготных условиях. Политико-идеологический характер таких кредитов во многом предопределил и особенности политики по управлению этими активами па разных этапах.

Первый этап начался после получения Россией в качестве правопреемника бывшего СССР прав требования по задолженности иностранных государств и продолжился до вступления России в 1997 г. в Парижский клуб кредиторов. Этот этап характеризовался отказом государства от целенаправленной политики по управлению зарубежными активами, стремлением избавиться от этих потенциально весомых в политическом и экономическом плане ресурсов, получив за них как можно скорее какую-то плату. Многие важные решения по международным долговым требованиям откладывались, не было достаточной гибкости на переговорах, не предлагались различные формы конверсии долга. Между тем очевидно, что ряд компромиссных предложений, которые выдвигались в первой половине 1990;х гг. странами-должниками, или возможные варианты решения этих проблем (например, продажа долговых обязательств на вторичном рынке) были выгоднее для России, чем результаты, полученные в дальнейшем через 10—15 лет.

Наличие неурегулированных долговых требований препятствовало реализации новых, потенциально привлекательных для России проектов. Кроме того, свертывание торгово-экономического сотрудничества со странами-должниками усложнило урегулирование их долга перед Россией.

Второй этап продолжался с 1997 г. до примерно конца 2004 г. Вступление в Парижский клуб стало поворотным моментом в политике управления международными долговыми активами, позволило перейти к современным цивилизованным методам решения этих проблем, заставило ряд ее безнадежных должников кардинально изменить отношение к переговорам с Россией и признать старые обязательства.

Этот этап характеризуется активизацией усилий по реструктуризации задолженности стран-должников перед Россией на условиях Парижского клуба: было заключено почти 30 соглашений такого рода. Особенно активно данный процесс проходил в 2001 — 2003 гг. Соглашениями предусматривались списание от 35 до 80% задолженности по кредитам, использованным до 1 января 1992 г., и реструктуризация оставшейся части долга на период от двух до 33 лет. Соглашения с некоторыми странами (Вьетнам, Монголия) предусматривали более льготные условия урегулирования задолженности в виде исключения.

Урегулирование крупных сумм задолженности Ирака, Сирии, Алжира, Ливии в 2004—2009 гг. позволяет выделить третий этап в российской политике управления международными финансовыми требованиями. Реструктуризация задолженности перечисленных стран была осуществлена на особых условиях, отличных от правил Парижского клуба, но которым данные государства в силу величины ВВП па душу населения и показателей долговой нагрузки не могли бы рассчитывать па списание долга.

Пример. Соглашение с Сирией (2005 г.) предусматривало, что из сирийского государственного долга в размере 13,4 млрд долл. будет списано 9,8 млрд, из оставшихся 3,6 млрд долл. Россия получит валютой 1,5 млрд долл., а 2,1 млрд долл. будут конвертированы в валюту и зачислены па специальный счет в государственном байке Сирии. Эти деньги могут быть инвестированы в совместные проекты, уже реализуемые в Сирии российскими компаниями, и новыми.

Полное списание задолженности Алжира (4,7 млрд долл. на 1 февраля 2006 г.) было основано на договоренности о крупных закупках этой страной российской промышленной продукции, прежде всего военной техники, на не меньшую сумму. Долг списывается поэтапно, в соответствии с поступлением платежей из Алжира за российские экспортные поставки. Подобную схему предполагалось применить и при урегулировании ливийского долга.

Применение схем «долг на экспорт», «долг на доступ к активам» и т.н. позволило заменить сложные и длительные переговоры, которые зачастую не приносили никаких результатов, конкретными сделками. Бенефициарами этих сделок стали российские компании, в том числе с государственным участием. Урегулирование спорных вопросов создало предпосылки для активизации сотрудничества со странами-должниками.

Мировая практика также показывает, что развитые страны все охотнее идут на списание долгов не только бедным, но и более развитым и лояльным им странам, в целях укрепления своих позиций на их рынках.

В этот период происходило и урегулирование задолженности с некоторыми странами — должниками России по правилам Парижского клуба.

Четвертый этап управления внешнедолговыми активами России наступил с начала второго десятилетия 2000;х гг. На этом этапе продолжаются завершение некоторых неурегулированных вопросов задолженности зарубежных государств перед Россией, выполнение заключенных рапсе соглашений о реструктуризации и использовании такой задолженности, включая ее инвестирование в проекты с участием российских компаний в странах-должниках. При этом ведется работа по всем направлениям управления внешнедолговыми активами, апробированным на предыдущих этапах.

В течение 2010 г. по операциям, связанным с управлением зарубежными финансовыми активами, в доход федерального бюджета зачислено 1,7 млрд долл. (в 2009 г. 0,9 млрд долл.), в том числе платежи зарубежных заемщиков по погашению и обслуживанию задолженности составили 1,2 млрд долл., поступления от реализации долгов, номинированных в клиринговых и неконвертируемых валютах, — 0,5 млрд долл.

После долгих переговоров в 2011 г. был урегулирован огромный долг КНДР: примерно 90% списано, а оставшуюся часть предполагается использовать для осуществления совместных проектов.

По договоренности с Индией Росимущество инвестировало 600 млн долл. в акции, эмитированные дополнительно индийским оператором мобильной связи Sistema Shyam Tele Services (SSTS). Эта компания является индийской «дочкой» российской АФК «Система». В результате этой покупки доля Росимущества в капитале SSTS составила около 17%, а доля АФК «Системы» уменьшилась с 73,7% до примерно 56,6%. Причем эту сделку следует рассматривать как государственный кредит для российской компании, так как через пять лет АФК «Система» может выкупить эти акции у Росимущества по рыночной цене или по цене покупки плюс небольшие проценты на вложенный капитал.

По мере укрепления экономики и финансового положения Россия стала активнее предоставлять кредиты зарубежным странам, что ведет к образованию новых международных финансовых требований. При этом расширился географический диапазон внешней кредитной политики и повысился общий объем кредитования.

Ряд кредитов был предоставлен для оплаты российского экспорта в государства-заемщики (например, кредиты Индии, Иордании). Основная часть этих средств фактически поступает на счета российских организаций, занимающихся соответствующим производством и экспортом. Некоторые кредиты имеют стратегическую направленность на получение определенных преференций для инвестиций российских компаний в экономику стран-заемщиков.

Пример. В октябре 2011 г. Россия предоставила кредит Венесуэле (4 млрд долл.) для оплаты закупок российских вооружений, которые являются важной статьей российского экспорта. Кроме поддержки российского ВПК подобный кредит способствует созданию благоприятного климата для российских компаний, заинтересованных в работе в Венесуэле. В частности, в 2010 г. Роснефть, ЛУКойл, ТНК — BP, Газпром-нефть, Сургутнефтегаз выиграли право на 40%-ное участие в проекте по разработке месторождения «Хунин-6» в бассейне Ориноко. За допуск к участию в данном проекте Россия должна выплатить Венесуэле бонус в 1 млрд долл.

В конце 2011 г. Россия предоставила кредит Кипру в 2,5 млрд долл. под 4,5% годовых на срок до пяти лет. У Кипра тогда было не самое критическое финансовое положение в еврозоне, хотя оно стало ухудшаться. Существенно то, что на Кипре зарегистрировано большое количество офшорных компаний (по некоторым оценкам, до 25%), многие из которых владеют крупными активами в России или являются важнейшей частью офшорных финансово-производственных сетей, сформированных российскими бизнесменами. Кипр превратился в центр перераспределения потоков капитала в Россию и из нес. В начале 2011 г., по оценке Банка России, на долю Кипра приходилось 33% прямых иностранных инвестиций, накопленных в России, и 41,7% российских прямых инвестиций, накопленных за рубежом.

Задолженность стран СНГ перед Россией. Государственный долг стран СНГ России образовался, в основном, в первой половине 1990;х гг. В 1992 1993 гг. в результате либерализации цен возникло значительное положительное сальдо в торговле России со странами СНГ, и Банк России был вынужден предоставить им технические (платежные) кредиты (в валютной оценке почти 5,3 млрд долл.). При этом был использован выгодный для заемщиков курс пересчета этих кредитов, что означало дополнительное скрытое кредитование Россией стран СНГ. Впоследствии эти кредиты были переоформлены в государственную задолженность стран СНГ перед Россией.

Дальнейший рост задолженности стран СНГ перед Россией связан с новыми кредитами: почти на 900 млн долл. со второй половины 1993 до 2000 г. Более 90% кредитов были связанными, т. е. предоставлялись для оплаты конкретных поставок российских товаров, а некоторые были предназначены для рефинансирования просроченной задолженности.

Страны СНГ частично обслуживали свою задолженность. В 1994—1997 гг. объем выплат по их государственным долгам перед Россией составил 1,5 млрд долл. Но в дальнейшем он уменьшился: в 1998 г. было выплачено 42,5 млн долл., в 1999 г. -33,1 млн, в 2000 г. — 33,9 млн и в 2002 г. — 42 млн долл. Это значительно меньше обязательств по первоначальному графику платежей. Например, в 2000 г. выплаты стран СНГ должны были составить 187 млн долл., в 2001 г. — 235 млн долл.

Во второй половине 1990;х гг. благодаря урегулированию расчетов на принципах снятия взаимных претензий, а также взаимозачетов («нулевого варианта») и погашения долга задолженность по государственным кредитам ряда стран уменьшилась (Белоруссии) или была фактически ликвидирована (Украины, Казахстана, Азербайджана, Туркменистана). К началу 2007 г. задолженность стран СНГ составляла 3,2 млрд долл.

Россия всегда оказывала финансовую поддержку странам СНГ в разных формах (не только в виде кредитов). Эта поддержка была во многом обусловлена геополитическими причинами, прежде всего стремлением сохранить традиционные хозяйственные связи и развивать интеграционные процессы в СНГ и ЕврАзЭС.

На рубеже 2010;х гг. усилился коммерческий подход к сотрудничеству со странами СНГ. Это объективно потребовало перехода России от их скрытого субсидирования в форме льготных цен на нефть и газ к предоставлению финансовых кредитов, что усилило риск их невозврата. В 2008—2009 гг. в условиях мирового финансово-экономического кризиса Россия предоставила кредиты Беларуси на 3,5 млрд долл. и 6 млрд руб. в форме синдицированного кредита российских банков, Молдавии — 100 млн долл., Армении — 500 млн долл.

Для того чтобы уменьшить кредитные риски, Россия стала активнее использовать многостороннее сотрудничество. Например, в 2009 г. был создан Антикризисный фонд (АКФ) ЕврАзЭС с участием России, Казахстана, Беларуси, Кыргызстана, Таджикистана и Армении, в целях взаимной помощи в преодолении последствий мирового финансово-экономического кризиса, обеспечения долгосрочной устойчивости их экономик и содействия интеграционным процессам в регионе. На начало 2012 г. объем АКФ составил свыше 8,5 млрд долл., в том числе взнос России — 7,5 млрд долл., Казахстана — 1 млрд, Беларуси — 10 млн, Кыргызстана, Таджикистана и Армении — но 1 млн долл.

Кредитование с использованием средств АКФ позволяет предъявлять более жесткие требования к заемщикам и контролировать их выполнение. Так, средствами Фонда управляет международный Евразийский банк развития (ЕАБР). Однако риск невозврата кредитов приходится в основном на Россию, поскольку она внесла наибольший взнос в АКФ.

В 2010 г. из АКФ ЕврАзЭС был предоставлен кредит Таджикистану (70 млн долл.), в 2011 г. — Беларуси (3 млрд долл.). В 2012 г. списана задолженность Киргизии перед Россией (около 500 млн долл.) (см. параграф 10.7).

Управление внешним долгом и внешнедолговыми активами

Важную роль в управлении государственным внешним долгом и внешнедолговыми активами играют Министерство финансов РФ, Банк России и Внешэкономбанк (ВЭБ).

ВЭБ является агентом Правительства по управлению государственным внешним долгом и долговыми требованиями к иностранным заемщикам (зарубежным государствам, банкам и коммерческим фирмам) по кредитам, предоставленным им бывшим СССР и Российской Федерацией. ВЭБ ведет учет состояния государственного внешнего долга, позволяющий осуществлять его всеобъемлющий и постоянный мониторинг. ВЭБ также ведет учет задолженности иностранных заемщиков и подготовку полной и достоверной отчетности о состоянии и движении государственных финансовых активов России. ВЭБ за последние 20 лет накопил большой опыт выверки, урегулирования и реструктуризации российских долговых обязательств и иностранных обязательств перед нашей страной.

Для повышения эффективности внешней долговой политики проектируется организация специализированного института — ОЛО «Российское финансовое агентство» (РФА). Принципиальное решение о его создании было принято еще в 2008 г. Подобные институты неплохо зарекомендовали себя в некоторых зарубежных странах, осуществляя различные операции по текущему управлению госдолгом. РФА совместно с Банком России и другими госорганами будет играть важную роль в контроле за внешней корпоративной задолженностью, прежде всего корпораций и банков, в капитале которых участвует государство.

Решение актуальных проблем долговой и кредитной политики России зависит прежде всего от эффективности макроэкономической и особенно бюджетной политики России.