Гражданство РФ

ПЛАН Введение

1. Гражданство Российской Федерации: общие положения

1.1 Понятие, сущность, характерные черты и принципы гражданства

1.2 Правовое регулирование института гражданства в современной России

2. Приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации. Производство по делам о гражданстве

2.1 Основания и порядок приобретения гражданства РФ

2.2 Основания и порядок прекращения гражданства РФ

2.3 Государственные органы, ведающие делами о гражданстве в Российской Федерации. Производство по делам о гражданстве

3. Правовой статус различных групп населения в зависимости от наличия у них гражданства РФ

3.1 Правовой статус гражданина Российской Федерации и лица с двойным гражданством (бипатрида)

3.2 Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов) в Российской Федерации

3.3 Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в России

Заключение

Список использованных источников

и литературы

правовой статус гражданство переселенец

ВВЕДЕНИЕ

В соответствие со статьей 2 Конституции Российской Федерации, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. — 2009. -№ 4. — Ст. 445.. При этом важнейшей предпосылкой возникновения такой обязанности, прежде всего, является гражданство.

Гражданство как особая устойчивая правовая связь между личностью и государством имеет системообразующее значение. Действительно, действие многих положений Конституции и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, как правило, обусловливается наличием такой связи.

Стоит отметить, что гражданство исторически возникло как формализованное выражение и способ построения взаимоотношений государства и человека при республиканской системе правления, что позволяет утверждать, что оно всегда является показателем политического режима государства См.: Варлен, М. В. Гражданство: Россия и СНГ: учебно-практич. пособие / М. В. Варлен. — М.: Издательство «Проспект», 2010. — С. 37. Институт гражданства в целом интересовал исследователей с момента своего возникновения, поэтому и в наше время научные дискуссии по поводу его отдельных теоретических аспектов не теряют своей актуальности. Здесь особо хочется отметить проблему различного понимания самого термина «гражданство» и его содержания, характерную практически для любой области юридических знаний.

При этом рассматриваемый нами институт, по вполне понятным причинам, не ограничивается только лишь сферой научных исследований, но в первую очередь направлен на практическое применение. Основной нормативно-правовой акт в данной области — Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ, также вызывает множество вопросов как у ученых, так и у юристов-практиков. Это же касается и миграционной политики государства по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам.

Многие авторы отмечают в своих работах и такие практические проблемы в интересующей нас области как затянутость процедуры получения гражданства, недостаточность правовых различий между гражданами и иностранцами, отдельные недостатки статуса двойного гражданства. Все это также свидетельствует о том, что тема гражданства является крайне актуальной, а многие проблемы, связанные с ней, требуют глубокого анализа и эффективного разрешения.

В начале работы над выбранной нами темой, перед нами стояла цель — произвести общий теоретический и правовой анализ института гражданства и связанных с ним юридических процедур и правовых статусов применительно к современной российской правовой действительности. В рамках достижения поставленной цели нами был определен ограниченный круг научных задач, в соответствие с которым и был составлен план настоящей курсовой работы. К числу таких задач относятся:

1) определение различных научных подходов к пониманию термина «гражданство» и его сущности;

2) выделение характерных черт и основных принципов гражданства;

3) рассмотрение особенностей правового регулирования исследуемого нами правового института как на международном уровне, так и на уровне внутреннего законодательства России;

4) отражение особенностей различных порядков приобретения гражданства, предусмотренных российским законодательством;

5) определение основных способов прекращения российского гражданства и их особенностей;

6) выделение государственных органов, ведающих делами о гражданстве, и специфики их деятельности;

7) отражение основных этапов производства по делам о гражданстве;

8) определение особенностей правового статуса различных групп населения нашей страны в зависимости от наличия у них гражданства Российской Федерации.

Таким образом, в соответствие с поставленными задачами настоящая курсовая работа состоит из введения, основной части, разделенной на три главы (которые в свою очередь делятся на пункты), заключения и списка использованных источников и литературы.

Нормативной основой данной исследовательской работы, прежде всего, явились уже упоминаемые нами ранее Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О гражданстве», а также Указ Президента РФ № 1325 от 14 ноября 2002 года и ряд других федеральных нормативно-правовых актов и международных договоров.

Как уже упоминалось нами ранее, выбранная тема вызывает интерес ученых уже давнее время, в силу чего количество научной и учебной литературы в данной области более чем достаточное. В этом отношении особо хотелось бы отметить работы Ж. И. Овсепян «Гражданство в России», «Российское гражданство» под редакцией В. Я. Кикотя и учебник по конституционному праву М. В. Баглая.

В ходе подготовки к написанию данной работы нами также было прочитано и проанализировано немало тематических научных статей. Наибольший интерес при этом вызвали работы Л. В. Андриченко «Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы», А. Б. Блинова и Н. Ю. Чаплина «Гражданство России: проблемы и перспективы» и статья М. В. Варлена «Новые аспекты института российского гражданства».

В процессе работы над заявленной темой нами была достигнута общая цель, указанная в настоящем введении, а также решены поставленные задачи. Итоги произведенного исследования представлены в основной части данной курсовой работы.

1. ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1 Понятие, сущность, характерные черты и принципы гражданства Начиная исследование института гражданства, прежде всего, стоит разобраться в его теоретическом аспекте. Современная правовая наука признает данный термин «динамическим», так как ему изначально предшествовало понятие «подданство», что существенно влияло на его объем и сущность. Стоит отметить, что термин «подданство» и сейчас сохранился в ряде монархических государств, хотя фактически он тождественен гражданству. Изначально же подданство, в отличие от гражданства, устанавливало личную верность подданного монарху. В этом отношении мы согласны с научной точкой зрения А. Н. Кокотова о том, что необходимо различать гражданство и подданство «по критерию первичного субъекта власти в государстве», а не по «критерию формы правления» Цит. по: Овсепян, Ж. И. Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование): монография / Ж. И. Овсепян. — Ростов н/Д: Издательство ЮФУ, 2010. — С. 85.

Говоря же об определении интересующего нас термина «гражданства», стоит отметить, что оно законодательно закреплено в абзаце 2 статьи 3 Федерального закона № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»: «гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей» О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ: в ред. от 02.11.2013. — Режим доступа: СПС «Консультант Плюс».. Таким образом, гражданство, с одной стороны, означает согласие лица на распространение на него юрисдикции государства и всех обязанностей, установленных Конституцией и законами РФ, а с другой предполагает наличие у граждан определенных прав в отношении государства и возможности потребовать от него защиты этих прав См.: Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник /М.В. Баглай. — М.: НОРМА, 2011. — С. 317.

Разбирая законодательное определение исследуемого нами термина нельзя не отметить также двух важнейших его сущностных черт: гражданство — это устойчивая правовая связь. Устойчивость в данном случае определяется бессрочным характером гражданства, так как при любом способе его приобретения, срок действия гражданства изначально не ограничивается См.: Козлова, Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: учебник /Е.И. Козлова, О. Е. Кутафин. — М.: Проспект, 2010. — С. 201. Более того, часть 3 статьи 6 Конституции РФ изначально устанавливает принцип: «гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его» Конституция Российской Федерации. Указ. изд.

Правовой характер связи гражданина и государства в рамках рассматриваемого института определяется обязательным юридическим оформлением такой связи. При этом гражданину выдается документ, подтверждающий наличие указанной связи (паспорт, свидетельство о рождении и иные документы, содержащие указание на гражданство) См.: Козлова, Е.И., Кутафин, О. Е. Указ. соч. — С. 200.

В научной среде существуют и иные точки зрения на понятие и сущность гражданства. Их можно объединить в пять основных подходов См.: Российское гражданство: учеб. пособие / В. Я. Кикоть, А. С. Прудников, И. Н. Зубов; под ред. В. Я. Кикотя, Н. М. Смородина. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. — С. 79.:

1) гражданство представляет собой принадлежность лица к государству (при этом под принадлежностью следует понимать не подвластность, а вхождение в состав чего-то См.: Там же. — С. 89.);

2) оно выступает в качестве правовой или политико-правовой связи лица с государством;

3) оно является особым правоотношением государства и личности;

4) гражданство выступает в качестве принадлежности лица к населению, обществу, нации или народу государства;

5) данный институт указывает на государственную идентичность лица, то есть свидетельствует о наличии некоего «сочленства» в государстве.

Наиболее удачное по нашему мнению определение гражданства было дано в упоминавшемся нами во введении учебном пособии под редакцией В. Я. Кикотя: гражданство представляет собой «особое политико-правовое состояние человека, представляющее собой общую, непрерывную и устойчивую связь его с государством, вследствие чего лицо получает возможность пользоваться всеми установленными законом правами, а также обязуется выполнять определенные обязанности» Российское гражданство: учеб. пособие / Под ред. В. Я. Кикотя. Указ. изд. — С. 93. При этом сущность гражданства состоит в установлении политико-правового состояния основной части населения страны См.: Там же. — С. 94.

На основе анализа законодательного и научного понимания гражданства как правового института, можно выделить следующие его характерные черты:

1. Существование института гражданства неразрывно связано с государством.

2. Связь гражданина и государства всегда имеет устойчивый (в силу непрерывности и бессрочности) и правовой (в силу обязательности юридического оформления) характер.

3. Гражданство напрямую не зависит от факта проживания человека в стране гражданства. Имеют значение лишь особые связи между ними.

4. Гражданство изначально не зависит от этноса лица и никоим образом не указывает на его этническое происхождение См.: Европейская конвенция о гражданстве (ETS N 166) от 06.11.1997. — Режим доступа: СПС «Консультант Плюс». — Ст. 2.

Также в рамках исследования общих положений о гражданстве, стоит отметить его основные принципы, зафиксированные в Конституции Российской Федерации и ФЗ «О гражданстве РФ» 2002 года:

1. Единство гражданства РФ. Содержанием данного принципа является указание на то, что никакие субъекты Российской Федерации (в том числе, республики) не имеют полномочий устанавливать собственное гражданство в том случае, если оно повлечет за собой изъятие из единого статуса гражданина России. Таким образом, гражданин республики в любом случае будет одновременно являться гражданином России, и соответствующий этому его правовой статус будет распространяться на всю ее территорию без каких-либо правовых различий.

2. Равенство гражданства. Действие данного принципа не зависит от оснований приобретения гражданства, а также пола, расы, национальности, возраста, социального происхождения и положения и так далее.

3. Принцип сохранения гражданства при проживании гражданина России за ее пределами. Законодательно не установлено каких-либо сроков, по истечении которых лицо утрачивало бы гражданство в случае его проживания на территории другого государства. При этом данный принцип не отменяет права лица на изменение гражданства в соответствие с нормативно установленной процедурой, а также на приобретение второго гражданства.

4. Принцип невозможности лишения гражданина РФ его гражданства. Сущность этого принципа заключается в том, что лицо не может быть лишено гражданства по инициативе государства в силу несогласия с политикой властей или по иным причинам, а также в случае совершения таким лицом любых противоправных действий, предусмотренных внутренним законодательством России. Данный принцип призван обеспечить гражданину беспрепятственное осуществление его прав без боязни утратить российское гражданство.

5. Принцип невозможности высылки российского гражданина за пределы РФ или выдачи иностранному государству (экстрадиции). При этом для граждан РФ также не должно существовать препятствий для возвращения в Россию. Стоит также отметить, что при совершении российским гражданином противоправного действия за рубежом (в случае признания его таковым и российским государством), такой гражданин должен понести предусмотренную законом ответственность на территории Российской Федерации. Действие данного принципа распространяется исключительно на граждан, иностранцы и апатриды (в случаях, предусмотренных законом) подлежат выдаче и выдворению с территории РФ.

При этом некоторыми учеными также выделяются дополнительные принципы: принцип свободного и равного выбора гражданства, принцип допустимости двойного гражданства, принцип сокращения безгражданства, принцип сохранения гражданства при заключении или расторжении брака и другие См.: Российское гражданство: учеб. пособие / Под ред. В. Я. Кикотя. Указ. изд. — С. 126 — 135. Однако, на наш взгляд, такие принципы являются вторичными и прямо не предусмотрены основными правовыми актами в данной области.

1.2 Правовое регулирование института гражданства в современной России Как уже отмечалось ранее, гражданство является одним из важнейших государственно-правовых институтов, в силу чего оно регулируется на самом высоком законодательном уровне. Принципы гражданства Российской Федерации определяются статьями 6 и 61 Конституции РФ, о чем уже шла речь в предыдущей главе, а статья 62 данного нормативно-правового акта закрепляет также возможность беспрепятственного получения гражданином двойного гражданства и основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Важнейшим обстоятельством, недвусмысленно определяющим государственный приоритет в рассматриваемой нами области, также выступает отнесение регулирования российского гражданства к ведению федерации См.: Конституция Российской Федерации. Указ. изд. — П. «в» ст. 71.

В правовом обеспечении разрешения вопросов гражданства Российская Федерация не может не опираться на международный опыт. В этом отношении при принятии нормативно-правовых актов в данной области в обязательном порядке учитываются положения следующих международных актов:

1) Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, от 12 апреля 1930 года;

2) Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 года;

3) Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года;

4) Европейской социальной хартии от 30 мая 1996 года;

5) Европейской конвенции о гражданстве от 6 ноября 1997 года.

Так как Российская Федерация является членом Содружества Независимых Государств, в нормативно-правовом регулировании вопросов гражданства также учитываются положения Конвенции об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств-участников СНГ от 19 января 1996 года.

На данный момент существует ряд федеральных законодательных актов, регулирующих вопросы гражданства в Российской Федерации. Так, в соответствии с частью 1 статьи 6 Конституции РФ, российское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. В настоящее время таким законом является уже упоминаемый нами ранее ФЗ от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Данный закон наиболее полно регулирует основные вопросы, возникающие в сфере осуществления прав и обязанностей, связанных с гражданством, его приобретением или выходом из него.

Отдельные положения, касающиеся статуса иностранных граждан и лиц без гражданства регулируются Федеральным законом № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года и ФЗ № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 года, а также рядом отраслевых нормативно-правовых актов.

Что касается подзаконных правовых актов в данной области, то здесь следует особо отметить Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» от 14 ноября 2002 года № 1325. Этот Указ наиболее полно регулирует основные вопросы принятия, исполнения и отмены решений в сфере гражданства, а также утверждает формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства. Таким образом, действуя в дополнение к основному федеральному закону в рассматриваемой нами области, Указ № 1325 имеет важнейшее практическое значение.

Смежной с исследуемой нами темой является тема миграционной политики государства. Ряд исследователей даже предпочитают изучать их вместе, так как, по их мнению, многие практические проблемы в регулировании института гражданства возникают именно из-за недостаточно эффективного ведения государством контроля и правового обеспечения в сфере миграции. В этом отношении нельзя не отметить такой важнейший документ как утвержденную Президентом РФ Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Данный акт вводит основные понятия в указанной сфере, определяет цели и направления миграционной политики, устанавливает информационно-аналитическое обеспечение ее реализации и так далее. Применительно к нашей научной работе Концепция имеет особое значение при рассмотрении особенностей статуса отдельных категорий лиц в государстве, произведенном в третьей главе курсовой работы.

Также в этом отношении следует отметить и такие важнейшие акты как Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 года № 4530−1, Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 года № 4528−1, а также Соглашение стран СНГ от 24 сентября 1993 года «О помощи беженцам и переселенцам». Отдельные положения указанных нормативно-правовых актов будут более подробно рассмотрены нами в рамках третьей главы.

В завершение данного пункта можно сделать вывод о том, что на данный момент институт гражданства регулируется с правовой точки зрения достаточно полно, что, однако, не исключает наличия ряда неудачных с практической точки зрения положений в соответствующем законодательстве.

2. ПРИОБРЕТЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ГРАЖДАНСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ О ГРАЖДАНСТВЕ

2.1 Основания и порядок приобретения гражданства РФ Законодательство Российской Федерации предполагает несколько способов-оснований приобретения российского гражданства:

1) по рождению (филиация);

2) в результате приема в гражданство (натурализация);

3) в результате восстановления в гражданстве (реинтеграция);

4) в результате выбора гражданства (оптация).

Рассмотрим каждый из этих способов подробнее.

Как известно, наиболее распространенными в различных странах мира способами филиации являются два основных принципа. Принцип «права крови» предполагает определения гражданства ребенка гражданством его родителей независимо от места рождения. Второй принцип — «права почвы», согласно которому гражданство ребенка, напротив, определяется по месту рождения, территории государства, на которой он родился, независимо от гражданства родителей. В России, в соответствие со статьей 12 ФЗ «О гражданстве РФ», действует принцип «права крови». Второй же принцип приобретения гражданства также действует, но только в отношении детей, находящихся на российской территории и родители которых неизвестны, в том случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня обнаружения такого ребенка.

Это же относится и к случаю, когда оба родителя (или единственный родитель) ребенка являются гражданами иностранного государства, не предоставляющего такому ребенку своего гражданства. Действие вышеуказанных положений обусловливается деятельностью Российской Федерации по сокращению безгражданства, обязательства в отношении которой были приняты нашей страной в соответствие с международным договором от 30 августа 1961 года.

Второй способ приобретения гражданства — натурализация, является наиболее сложным с точки зрения процедуры и условий осуществления. Надо сказать, что существуют два основных порядка натурализации.

Общий порядок приема в гражданство регулируется статьей 13 Федерального закона от 31 мая 2002 года. Согласно ему, на гражданство Российской Федерации могут претендовать совершеннолетние, дееспособные иностранные граждане и апатриды при соответствии следующим условиям:

1. Они должны непрерывно проживать на территории РФ не менее пяти лет со дня получения вида на жительство. Непрерывность при этом не означает постоянное проживание. Такое лицо имеет право выезжать за пределы России не более чем за три месяца в течение одного года.

2. Обратившееся с заявлением о приеме в гражданство лицо обязуется соблюдать Конституцию РФ и ее законодательство (то есть принимает на себя обязательстве в соответствие с частью 2 статьи 15 Конституции).

3. Указанное лицо имеет законный источник средств к существованию.

4. В случае, специально не предусмотренном международным договором Российской Федерации (а также при отсутствии иных случаев, предусмотренных законом «О гражданстве), если соответствующее лицо обратилось в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у него гражданства.

5. Такое лицо должно владеть русским языком (порядок определения уровня соответствующих знаний устанавливается Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации).

В случае если натурализуемое лицо соответствует всем указанным выше критериям, оно вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство в соответствующий полномочный орган. При этом в рамках общего порядка также предусмотрено сокращение срока непрерывного проживания на территории РФ до одного года в следующих случаях:

1) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание таким лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;

2) при предоставлении лицу политического убежища на территории РФ;

3) признание лица беженцем в установленном законом порядке.

В рамках общего порядка также упоминается возможность получения лицом, желающим получить российское гражданство, так называемого почетного гражданства в том случае, если такое лицо имеет особые заслуги перед Россией. В этом случае правила, предусмотренные частью 1 рассматриваемой статьи, не распространяются на это лицо. Это положение справедливо также для граждан государств, входивших в состав СССР, проходящих военную службу в Вооруженных Силах РФ (а также в других войсках и воинских формированиях) по контракту не менее трех лет.

Упрощенный порядок натурализации, регулируемый статьей 14 Федерального закона «О гражданстве», предусматривает возможность получения отдельными категориями иностранных граждан и апатридов российского гражданства без соблюдения условий общего порядка. Такой порядок распространяется на лиц:

1) имеющих хотя бы одного родителя-гражданина РФ, проживающего на территории России;

2) имевших гражданство СССР, проживавших и проживающих в государствах, входивших в состав СССР, но не получивших гражданства этих государств, в результате чего остающихся лицами без гражданства;

3) имеющих гражданство государств, входивших в состав СССР и получивших среднее или высшее профессиональное образование на территории Российской Федерации после 1 июля 2002 года;

4) являющихся ветеранами Великой Отечественной войны, имевших гражданство бывшего СССР и проживающих на территории России;

5) являющихся недееспособными или детьми, соответствующими условиям части 6 статьи 14 Федерального закона «О гражданстве».

Условие о сроке непрерывного проживания на территории РФ не распространяется на лиц:

а) рожденных на территории РСФСР и имевших гражданство СССР;

б) состоящих в браке с гражданином России не менее трех лет;

в) являющихся нетрудоспособными и имеющих совершеннолетних дееспособных сына или дочь, являющихся гражданами Российской Федерации;

г) имеющих ребенка-гражданина РФ в случаях, предусмотренных пунктом «г» части 2 статьи 14 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;

д) имеющих совершеннолетнего ребенка-гражданина РФ, признанного недееспособным или ограниченным в дееспособности в силу решения суда (в случае, если второй родитель не может заботиться о таком ребенке в силу действия условий, предусмотренных пунктом «д» части 2 статьи 14 ФЗ № 62);

е) являющихся нетрудоспособными, прибывших в Россию из государств, входивших в состав СССР и зарегистрированных по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 года.

Также особые правила упрощенного порядка действуют в отношении иностранцев и лиц без гражданства, имеющих регистрацию по месту жительства на территории субъекта РФ, выбранного ими для постоянного проживания в соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом См.: О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ. Указ. изд. — Ч. 7 ст. 14.

Третий способ получения гражданства — реинтеграция, регулируется статьей 15 Федерального закона № 62-ФЗ. В соответствие с данной статьей иностранные граждане и апатриды, имевшие ранее гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в российском гражданстве с соблюдением условий общего порядка натурализации. При этом срок их непрерывного проживания на территории России сокращается до трех лет.

Стоит также отметить, что как заявления о приеме в гражданство, так и заявления о восстановлении в гражданстве могут быть отклонены в случаях, предусмотренных статьей 16 закона «О гражданстве». Например, такими условиями являются выступление заявителями за насильственное изменение основ конституционного строя, использование ими подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений, наличие неснятой или непогашенной судимости за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации и так далее.

Говоря об оптации, то есть выборе гражданства при изменении Государственной границы РФ, стоит отметить, что порядок ее осуществления определяется в каждом конкретном случае международным договором в соответствие с которым и происходит такое изменение. При этом право на выбор гражданства предоставляется только лицам, проживающим на территории, государственная принадлежность которой изменена. Надо сказать, что оптация одновременно может выступать в качестве основания прекращения российского гражданства.

Порядок производства по делам о гражданстве будет более подробно рассмотрен нами в третьем пункте настоящей главы. Здесь же стоит отметить, что перед подачей заявления о получении гражданства по второму и третьему основаниям, заявитель должен не только выбрать правильное основание, но и соблюсти указанные в законе условия.

2.2 Основания и порядок прекращения гражданства РФ Как уже отмечалось нами ранее, в Российской Федерации (как и в большинстве стран мира) действует принцип невозможности лишения российского гражданина его гражданства. Следовательно, процесс прекращения гражданства может носить исключительно добровольный характер, что, однако, не отменяет наличие особой урегулированной законом процедуры, предусматривающей наличие общего и упрощенного порядка.

Надо сказать, что многие демократические государства провозглашают право на эмиграцию из страны и смену гражданства. При этом само по себе заявление об отказе от гражданства часто не признается достаточным. Во многих странах законы позволяют исполнительной власти лишать человека гражданства, если он совершил преступление в другой стране, перешел в гражданство другого государства, поступил на иностранную государственную службу и так далее См.: Баглай, М. В. Указ. соч. — С. 327. Лица, лишенные гражданства, могут быть высланы из страны. В нашей стране не предусмотрено процедуры лишения гражданства помимо добровольного волеизъявления лица.

Вопросы прекращения российского гражданства регулируются главой III Федерального закона «О гражданстве РФ». В соответствие со статьей 18 данного ФЗ, основаниями прекращения гражданства России являются:

1) выход из такого гражданства;

2) иные основания, предусмотренные этим федеральным законом или международным договором.

Выход из российского гражданства возможен только на основании добровольного волеизъявления гражданина. При этом для большинства людей предусмотрен общий порядок выхода из гражданства. Место жительства гражданина имеет значение только для определения ответственного за рассмотрение заявления о выходе из гражданства органа. Так, для лиц, проживающих на территории Российской Федерации, таким органом является Президент РФ, который и принимает окончательное решение. Заявления российских граждан, проживающих на территории иностранного государства, подаются в соответствующие структуры Министерства иностранных дел РФ (как правило, в консульства), где и рассматриваются.

Упрощенный порядок выхода из гражданства предусмотрен частью 3 статьи 19 Федерального закона от 31 мая 2002 года. Он распространяется на ребенка, один из родителей которого имеет российское гражданство, а другой является иностранным гражданином, а также на ребенка, единственный родитель которого является иностранным гражданином. В этом случае заявление обоих родителей (или единственного родителя) подается и рассматривается в соответствующих структурах Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Закон предусматривает основания отказа заявителю в выходе из гражданства Российской Федерации. Основания такого отказа следующие:

1) наличие у заявителя установленного федеральным законом невыполненного обязательства перед РФ;

2) привлечение заявителя компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу, а также в случае наличия в отношении него вступившего в законную силу и подлежащего исполнению обвинительного приговора суда;

3) отсутствие у заявителя иного гражданства и гарантий его приобретения (данное положение также направлено на недопущение безгражданства).

От выхода из российского гражданства следует отличать другую важнейшую процедуру — отмену решения по вопросам гражданства Российской Федерации. Данная процедура, в отличие от выхода из гражданства, осуществляется компетентными государственными органами вне зависимости от согласия на это гражданина. При этом речь идет только о лицах, получивших гражданство на основе натурализации и реинтеграции.

Основанием для отмены решения по вопросам гражданства РФ, в соответствие со статьей 22 Федерального закона «О гражданстве», является предоставление заявителем органам, принявшим такое решение, подложных документов, а также заведомо ложных сведений. При этом факт использования таких документов или сведений должен быть установлен в судебном порядке.

Решение об отмене ранее принятого решения по вопросам гражданства выносит тот орган, который принимал первоначальное решение: Президент Российской Федерации либо соответствующие структуры МВД или МИД России См.: О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ. — Ст. 28. При этом Федеральным законом «О гражданстве РФ» не устанавливаются сроки давности для принятия рассматриваемого решения, что означает, что оно может быть принято в любое время. Предыдущий же законодательный опыт России в данной области устанавливал своеобразные сроки давности, по истечении которых отмена решения о прием в гражданство была невозможна См.: Баглай, М. В. Указ. соч. — С. 328. На наш взгляд, современное законодательное установление более соответствует реалиям российского общества, и отмена сроков давности целесообразна.

Стоит также отметить, что отмена решения о приеме в гражданство гражданина не влечет автоматического прекращения гражданства его супруга, детей и других родственников. Однако гражданство ребенка в этом случае может быть прекращено при наличии письменного согласия другого родителя — гражданина Российской Федерации и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.

2.3 Государственные органы, ведающие делами о гражданстве в Российской Федерации. Производство по делам о гражданстве Решение сложных вопросов приобретения и прекращения гражданства может быть доверено только строго определенным государственным органам, полномочия которых установлены законом. Статья 28 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» определяет закрытый список таких ответственных государственных органов, к числу которых относятся:

1) Президент Российской Федерации;

2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (МВД России), и его территориальные органы;

3) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел (МИД России), и его территориальные органы — дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России.

Каждый из указанных выше органов наделяется определенной компетенцией в соответствие с законом о гражданстве. Так, в силу норм статьи 29 этого закона, Президент РФ разрешает вопросы о приеме в гражданство в общем порядке, о восстановлении в гражданстве, о выходе из гражданства РФ в общем порядке, а также об отмене принятых им ранее решений по вопросам гражданства РФ. При этом стоит упомянуть также и вспомогательный орган, действующий при Президенте Российской Федерации.

В настоящее время таким органом является Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ, созданная и действующая в соответствие с Положением о Комиссии, утвержденном Указом Президента России от 14 ноября 2002 года № 1318. В соответствие с пунктом 1 этого Положения, Комиссия «является совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища» Об утверждении Положения о комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и ее состава: указ Президента РФ от 14.11.2002 № 1318: в ред. от 07.04.2006. — Режим доступа: СПС «Консультант Плюс».. В задачи Комиссии входит разработка для Президента предложений по делам о гражданстве, обеспечение проведения единой государственной политики в данной области, осуществление контроля за исполнением решений по вопросам гражданства и так далее.

Говоря о полномочиях МВД Российской Федерации и его территориальных органов, при разрешении вопросов о гражданстве, следует отметить, что статья 30 соответствующего Федерального закона императивно определяет их круг. Так, МВД вправе определять наличие российского гражданства у лиц, проживающих на территории РФ, принимать заявления по вопросам гражданства от таких лиц, проверять факты и документы, представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства и так далее. Наиболее важными, на наш взгляд, полномочиями Министерства внутренних дел в рассматриваемой области являются рассмотрение вопросов о предоставлении гражданства в упрощенном порядке, оформление гражданства и ведение учета лиц, в отношении которых МВД России было принято решение об изменении гражданства.

Министерство иностранных дел Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют полномочия, сходные с функциями МВД России в данной области, только в отношении лиц, проживающих за пределами российской территории.

Говоря о производстве по делам о гражданстве, стоит отметить, что оно также исчерпывающим образом регулируется главой VII Федерального закона «О гражданстве РФ», а также уже упоминаемым нами ранее Указом Президента Российской Федерации № 1325. В соответствие с указанными нормативными положениями, производство по делам о гражданстве делится на пять основных этапов См.: Российское гражданство: учеб. пособие / Под ред. В. Я. Кикотя. Указ. изд. — С. 323.:

1. Оформление и подача заявления по вопросам гражданства.

2. Рассмотрение заявления по вопросам гражданства.

3. Принятие решения по такому заявлению.

4. Исполнение решения по вопросам гражданства.

5. Контроль за исполнением такого решения.

Относительно первого этапа нами уже неоднократно упоминалось в предыдущих пунктах настоящей главы, так что мы считаем излишним более подробно останавливаться на этом. Можно только отметить, что такое заявление обязательно подается в письменной форме и удостоверяется личной подписью заявителя.

Срок осуществления второго этапа императивно определен частями 2 и 4 статьи 35 ФЗ «О гражданстве»: при общем порядке заявление может рассматриваться в срок до одного года со дня его подачи, а при упрощенном — до шести месяцев со дня подачи заявления.

По окончании рассмотрения заявления по вопросам гражданства, выносится письменное решение с указанием оснований его принятия. При этом отдельного срока для этого не предусмотрено — решение должно быть принято в течение срока для рассмотрения заявления лица. При этом лицо вправе повторно обратиться с заявлением по вопросам гражданства не ранее, чем через один год, после принятия первоначального решения.

Исполнение решения по вопросам о гражданстве осуществляется МВД России и его территориальными органами (для лиц, проживающих на территории РФ) или МИД России и его территориальными органами (для лиц, проживающих за пределами российской территории). Исполнение заключается в сообщении заинтересованным лицам о принятых решениях и выдаче этим лицам соответствующих документов. Эти же органы осуществляют и контроль за исполнением решений по вопросам гражданства и информируют о результатах такого контроля Президента Российской Федерации.

3. ПРАВОВОЙ СТАТУС РАЗЛИЧНЫХ ГРУПП НАСЕЛЕНИЯ, В ЗАВИСИМОСТИ ОТ НАЛИЧИЯ У НИХ ГРАЖДАНСТВА РФ

3.1 Правовой статус гражданина Российской Федерации и лица с двойным гражданством (бипатрида) В соответствие с частью 2 статьи 4 Федерального закона «О гражданстве» № 62-ФЗ, «гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения» О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ. Указ. изд. При этом на гражданина России распространяется вся полнота прав, свобод, обязанностей и ответственности, предусмотренная российским законодательством. Кстати, не смотря на то, что ответственность всегда в обязательном порядке включается в конституционно-правовой статус гражданина, в законодательном определении понятия «гражданство» этот термин отсутствует, что вызывает недоумение у некоторых отечественных ученых См.: Варлен, М. В. Новые аспекты института российского гражданства: науч. статья / М. В. Варлен // Законность. — 2012. — № 12. — С. 5.

Говоря о двойном гражданстве, следует упомянуть, что большинство исследователей не делают особых различий в статусе лица с одним гражданством и бипатрида. Не прослеживается таких различий и в законодательстве. Мы также склонны считать, что каких бы то ни было важных особенностей, характерных только для статуса бипатрида, не существует. Однако, исходя из общего принципа исключительности гражданства, можно сказать, что официальная позиция Российской Федерации строится на в целом отрицательном отношении к статусу бипатрида. Это связано со стремлением каждого государства установить со своими гражданами устойчивую правовую связь, которая автоматически ставится под сомнение при установлении такой же связи с другим государством. При этом, что вполне естественно, российское законодательство все же предполагает возможность двойного гражданства.

Более того, в некоторых случаях статус бипатрида может даже считаться благом для нашего государства. Это, прежде всего, относится к соотечественникам, являющимся гражданами стран Балтии и СНГ. Здесь Россия активно использует достаточно распространенную международную практику приобретения двойного гражданства на основании международных договоров. В частности, такие договоры в настоящее время заключены и действуют с Таджикистаном и Туркменистаном.

Надо сказать, что как мировая, так и отечественная практика существования субинститута двойного гражданства позволяет выделить ряд положительных и отрицательных черт этого явления. Так, положительными последствиями являются См.: Блинов, А.Б., Чаплин, Н. Ю. Гражданство России: проблемы и перспективы: науч. статья / А. Б. Блинов, Н. Ю. Чаплин // Конституционное и муниципальное право. — 2012. — № 4. — С. 4.:

1) получение бипатридами права безвизового въезда не только в страну второго гражданства, но и в иные государства, с которыми этой страной заключен соответствующий международный договор;

2) наличие у лиц с двойным гражданством широких прав в сфере предпринимательства и трудоустройства (по сравнению с иностранцами);

3) решение в некоторых странах в отношении таких лиц проблем с медицинским обслуживанием и социальным обеспечением;

4) приобретение ими льгот по налогообложению.

К отрицательным аспектам двойного гражданства относятся См.: Там же.:

1) необходимость несения воинской службы хотя бы в одном из государств гражданства;

2) наличие ряда ограничений в отношении государственных должностей;

3) возможные проблемы в налоговой области и так далее.

В этом отношении стоит отметить, что Российская Федерация также требует у своих граждан исполнения воинской обязанности, но в случае, если лицо с двойным гражданством уже исполнило ее на территории иностранного государства, это лицо должно быть освобождено от исполнения воинской обязанности. Что касается налоговой области, то здесь освобождение от двойного налогообложения возможно только в случае наличия об этом международного соглашения с участием России.

Стоит особо отметить, что Конституция Российской Федерации ясно указывает, что приобретение гражданином РФ иного гражданства не меняет его правового статуса как гражданина России. За ним сохраняются все права и свободы, и он не освобождается от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Однако в части 2 статьи 62 Конституции также допускаются отступления от этого общего правила в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. На настоящий момент подобных законодательных норм или договорной практики не существует.

На наш взгляд, целесообразно также более подробно остановиться на документах, удостоверяющих гражданство. К таким документам относятся См.: Калачева, С. А. Вопросы гражданства, въезда, выезда, регистрации в России и странах СНГ: монография / С. А. Калачева. — М.: Издательство «Книга Сервис», 2013. — С. 4.:

а) паспорт;

б) заграничный паспорт;

в) свидетельство о рождении (для граждан РФ, не достигших 14 лет);

г) дипломатический паспорт (выдается определенному кругу сотрудников МИД России в посольствах и консульствах);

д) служебный паспорт (выдается военнослужащим Пограничной службы России, служащим в странах СНГ);

е) паспорт моряка, или удостоверение личности моряка.

В случае если российский гражданин утерял один из имеющихся у него документов во время пребывания на территории иностранного государства, территориальными органами МИД России ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию. Этот вопрос регулируется Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

3.2 Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов) в Российской Федерации В настоящее время Россия находится в процессе активной интеграции страны в мировое сообщество. Результатом этого явления, в том числе, является значительное количество иностранных граждан, постоянно или временно проживающих на территории нашей страны. В соответствие с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Это же касается и так называемых апатридов — лиц без гражданства. Рассмотрим особенности правового статуса этих двух групп населения.

В соответствие с абзацем 2 части 1 статьи 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранным гражданином является «физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства» О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ: в ред. от 28.12.2013: с изм. от 10.01.2014. — Режим доступа: СПС «Консультант Плюс».. При этом такими гражданами могут быть и сотрудники дипломатических и консульских представительств (а также члены их семей), и постоянно проживающие в России иностранные граждане, (в том случае, если они имеют на то разрешение или вид на жительство), а также лица, временно пребывающие в России. К последним, в свою очередь, относятся члены экипажей иностранных самолетов и морских судов, туристы, бизнесмены, деятели науки и культуры, родственники российских граждан и так далее. В отношении иностранных граждан могут действовать особые режимы на территории России: режимы постоянного проживания, временного пребывания и временного проживания.

Как уже было сказано выше, иностранцы обладают всеми правами и обязанностями гражданина Российской Федерации за некоторыми изъятиями. При этом такие изъятия, как правило, не касаются личных, экономических, социальных и культурных прав иностранцев, что является отражением принципа включения общепризнанных норм и принципов международного права, а также международных договоров, в российскую правовую систему См.: Конституция Российской Федерации. Указ. изд. — Ч. 4 ст. 15.

Основная область изъятий, связанных с особым правовым статусом иностранных граждан — это политические права. Так, в соответствие с пунктом 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, иностранные граждане не могут быть избранными в государственные органы РФ, а также не могут занимать ряд государственных должностей. Это же касается и участия иностранных граждан в политических партиях, и права на участие в референдуме.

Однако, иностранцы, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, могут реализовывать свои избирательные права на местном уровне. В соответствие с положениями вышеуказанного закона и абзаца 5 статьи 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», они могут избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме и иных избирательных действиях наравне с гражданами РФ.

В отношении иностранных граждан действуют также ограничения в передвижении, заключающиеся в том, что при определенных условиях в целях обеспечения государственной безопасности и охраны общественного порядка в отношении них могут устанавливаться ограничения в передвижении и выборе ими места жительства. Действуют также экономические ограничения: приобретение земли в приграничных территориях, доля участия в организации средств массовой информации и так далее.

В конституционный статус иностранцев также входит большое количеством обязанностей, характерных для российских граждан. Так, они обязаны платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, беречь памятники истории и культуры. Иностранные граждане также обязаны уважать Конституцию РФ и соблюдать российские законы. Однако, воинская обязанность, в силу своей исключительной природы, не распространяется на иностранцев.

Как уже упоминалось нами ранее, правовой статус неизбежно включает в себя не только права и обязанности, но и ответственность лица. В соответствии с этим, любой иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответственности в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся на российской территории, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных.

Указанные выше положения справедливы и по отношению к лицам без гражданства, если иное не предусмотрено законами или международными договорами Российской Федерации. В соответствие с абзацем 3 части 1 статьи 2 уже упоминавшегося Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», лицом без гражданства является «физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства» О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ. Указ. изд.

Надо сказать, что Россия (как и все мировое сообщество) отрицательно относится к статусу безгражданства и способствует его сокращению в соответствие с положениями Нью-Йорксокой конвенции 1961 года. Это обстоятельство, безусловно, является положительной тенденцией.