Конституция СССР 1977 года (Хрущевско-Брежневская)

В результате провозглашения в СССР «развитого социализма» произошли крупные перемены, затронувшие все стороны общественной жизни. Изменения в экономике, классовой структуре, национальных отношениях и других сферах общественной жизни обусловили необходимость принятия новой Конституции.

Теоретической базой Конституции СССР 1977 г. стала концепция «развитого социализма», ориентиром — Конституция СССР 1936 г.

Первая сессия Верховного Совета СССР шестого созыва 25 апреля 1962 г. исходя из указаний XXI и XXII съездов КПСС о необходимости изменения действующей Конституции СССР приняла постановление о создании комиссии по подготовке проекта нового Основного закона. Конституционная комиссия была создана в 1962 г., вскоре после принятия новой Программы КПСС. Состояла комиссия из председателя и 73 членов, в числе которых были партийные, государственные и общественные деятели, рабочие, колхозники, представители советской интеллигенции всех республик.

В Конституцию СССР 1977 г. были внесены существенные дополнения, имевшие отношение к социалистическому федерализму. «Союз Советских Социалистических Республик, — говорилось в статье 70 Основного закона СССР, — единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик.

СССР олицетворяет государственное единство советского народа, сплачивает все нации и народности в целях совместного строительства коммунизма" .

Советское федеративное государство — СССР — объединяло теперь 53 национально-государственных образования: 15 союзных и 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов. Национально-государственному устройству СССР в новой Конституции был посвящен целый раздел, включавший четыре главы и 19 статей (в Конституции СССР 1936 г. об этом говорилось только в одной главе).

По Конституции, граница территории союзной республики не могла изменяться без ее согласия (статья 78). Союзная республика самостоятельно решала вопросы административно-территориального устройства, имела право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности международных организаций.

Основной закон СССР (впервые в конституционной практике) включал специальные главы, посвященные правовому положению и гарантиям дальнейшего всестороннего развития автономных областей и автономных округов (главы 10, 11, 18). Автономная республика получила право участия в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР и союзной республики. Верховный Совет автономной республики получил право принимать Конституцию АССР без последующего (как устанавливала Конституция СССР 1936 г.) утверждения ее Верховным Советом союзной республики.

Верховный Совет СССР включил в свою структуру две равноправные палаты — Совет Союза и Совет Национальностей. В отличие от Конституции СССР 1936 г. новая Конституция устанавливала равное число депутатов палат. С 1966 г. Совет Национальностей избирался по норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от автономной республики, 5 депутатов от автономной области и один депутат от автономного округа. Законы СССР, постановления и иные акты Верховного Совета СССР стали публиковаться также и на языках союзных республик.

Статьи 73 и 108 этой Конституции определяли полномочия высших органов государственной власти и управления СССР, согласно которым к их ведению стали относить разработку и утверждение планов экономического и социального развития СССР, утверждение отчетов об их выполнении. Новая Конституция СССР расширила компетенции Правительства СССР в сфере планирования. Если в Конституции СССР 1936 г. (ст. 68, п. «б») говорилось о том, что Совет министров СССР «принимает меры по осуществлению народно-хозяйственного плана», то новая Конституция наделяла Совет министров СССР правом разрабатывать и вносить в Верховный Совет СССР текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития СССР, обязывала его принимать меры по осуществлению государственных планов и представлять Верховному Совету СССР отчеты об их выполнении (статья 131).

Одновременно расширялись и права республик в обеспечении правильного соотношения отраслевого и территориального принципов в планировании и решении вопросов, связанных с комплексным экономическим и социальным развитием на своей территории (статья 77 Конституции СССР).

Новая Конституция СССР расширила компетенцию союзных республик в решении вопросов организации и деятельности республиканских и местных органов государственного управления. В статье 73, например, говорилось, что к ведению Союза ССР — его высших органов государственной власти и управления — относится установление общих начал организации и деятельности соответствующих республиканских и местных органов. Поэтому раздел VI Конституции был назван «Основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках». В Конституции 1939 г. соответствующая глава называлась «Органы государственной власти и управления союзной республики» .

Новая Конституция СССР значительно расширила и сферу двойного подчинения органов управления народным хозяйством: органу общей компетенции — Совету министров союзной или автономной республики, исполкому местного Совета и соответствующему отраслевому или функциональному органу Союза ССР (статьи 73, 135, 141, 142,150). Этим также обеспечивалось сочетание отраслевого и территориального принципов управления.

По Конституции 1977 г. 50 отраслей были отнесены к совместной союзно-республиканской компетенции. По сравнению с ситуацией, зафиксированной в Конституции 1937 г., число союзно-республиканских и республиканских министерств в некоторых союзных республиках увеличилось (табл. 7.1).

Таблица 7.1

Число отраслевых министерств (по Конституциям 1936 и 1977 гг.) в некоторых союзных республиках

Союзно-республиканские особенности управления были отражены в новом «Законе о Совете министров». Теперь этот орган обязан был координировать деятельность правительств союзных республик; в свою очередь, эти правительства получали право участвовать в решении общесоюзным правительством вопросов, затрагивающих интересы конкретной союзной республики. Председатели СМ ССР вошли в состав нового общесоюзного правительства. Для обеспечения рабочих связей при СМ СССР были созданы постоянные представительства СМ союзных республик.

В Конституции 1977 г., задуманной при Хрущеве, но принятой в период правления Брежнева, КПСС открыто называлась «душой общества». Кстати, о партии ничего не говорилось в текстах 1918 и 1924 гг., хотя Ленин никогда не скрывал, что в 1917 г. большевики хотели взять власть в свои руки. Он вывел ключевую формулу режима: «власть Советов = Коммунистическая партия большевиков = русский народ». Эта установка не была так определенно выражена в первых Конституциях. В тексте Конституции 1936 г. партия упоминалась вскользь, несмотря на то, что се кадровый состав, господствующее положение в стратегических центрах власти и принятии решений, в конфликтах между соперничающими группами и индивидами усиливались. В Конституции 1977 г. особое место занимала статья 6, посвященная ключевой роли партии.

Особенностью Конституции 1977 г. также стала фиксация в ней «полновластия народа». Она закрепила всю политическую систему советского общества как совокупность государственных и негосударственных организаций (государство, КПСС, общественные организации, трудовые коллективы), через которые реализуется полновластие парода. Впервые именно в этой Конституции появилась глава «Политическая система» .

Мнения относительно значения Конституции СССР 1977 г. в развитии государственного (конституционного) права страны прямо противоположны: одни считают ее важным событием, другие называют Конституцией «застоя». Вместе с тем она сыграла роль юридической «бомбы», подложенной под административно-командную систему управления. Если в статье 31 Конституции СССР 1936 г. было сказано, что Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу ССР, поскольку они не входят в компетенцию подотчетных ему органов (т.е. компетенция высшего представительного органа была «ограничена» снизу компетенцией исполнительных органов), то в статьях 108, 130 и 131 Конституции СССР 1977 г. закреплялось право Верховного Совета СССР решать все без исключения вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР, а полномочия союзного правительства были ограничены полномочиями высшего органа власти.

Несмотря на наличие ряда признаков, внешне характеризующих стройность системы советских органов управления общественным (в том числе — экономическим) развитием, фактически государственной машиной управляла параллельно функционировавшая партийная система. Депутаты Советов всех уровней избирались безальтернативно под контролем парткомов.

В апреле 1978 г. был опубликован проект Конституции РСФСР, вскоре утвержденный Верховным Советом РСФСР. Эта Конституция, как и другие республиканские Конституции, в значительной степени повторяла положения союзного Основного закона. В республиканских Конституциях устанавливалось право республик участвовать в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза (в Верховном Совете, Президиуме Верховного Совета и Правительстве СССР). Само определение Союза ССР как «единого союзного многонационального государства» говорило о стремлении усилить федеральное централизованное начало.

Брежнев и номенклатурная элита Союза управляли государством относительно эффективно примерно до середины 1970;х гг. Затем стагнационные признаки в экономическом развитии (и, прежде всего, в сельскохозяйственном производстве) потребовали консервации всякого «брожения» в обществе, не совпадавшего с представлением элиты о его целесообразной направленности. Не случайно именно в эти годы Академия общественных наук при ЦК КПСС начала активно формировать научное направление философского толка с условным названием «Управление образом жизни советского общества» .

После кончины Брежнева (10 ноября 1982 г.) генеральным секретарем ЦК КПСС был избран Ю. В. Андропов. В партийном государстве эта должность приравнивалась к должности Президента страны (Верховного правителя, императора и т. п.). При Андропове был принят ряд совместных ЦК КПСС и Совмина СССР постановлений о регулировании развития промышленности с применением экономических методов. Но эти «подвижки» не были реализованы, так как в марте 1984 г. Андропов умер. Новым Генсеком стал сподвижник Брежнева — К. У. Черненко. После Черненко в марте 1985 г. Генсеком был выбран М. С. Горбачев.

Процесс приведения законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР можно разделить на два периода. Первый из них: конец 1977 — начало 1985 г. — был периодом активных, но в то же время половинчатых мер. С одной стороны, оставлять государственное право в прежнем состоянии, по положениям Конституции СССР 1977 г., было невозможно; с другой — некоторые положения Основного закона в политических условиях того периода не могли быть реализованы.

Второй период обусловлен «перестройкой»: апрель 1985 — май 1989 гг. Это было время формирования новой модели развития государства, подготовки к серьезным изменениям и совершенствованию советского общества. Но предполагаемые изменения не могли быть осуществлены теми способами, средствами и в те сроки, которые намечались. Слишком много накопилось проблем, глубокими оказались национальные и региональные противоречия, косным — бюрократический аппарат государственного управления, нетерпеливым — уставший от постоянного дефицита и административных унижений народ. Стало очевидным, что требуются глобальные изменения в экономике, праве и межнациональных отношениях, необходима реформа политической системы. В итоге после выработки концепции поэтапного осуществления реформы политической системы Верховный Совет страны приступил к созданию правовой базы для ее реализации. В декабре 1988 г. были подготовлены новая редакция Конституции СССР и новый закон о выборах народных депутатов СССР.