Принцип лояльности. 
Этика и этикет государственной и муниципальной службы

Одним из центральных понятий служебной этики государственных и муниципальных служащих является принцип лояльности. Однако и по сей день в научной литературе и даже в академических словарях не выработан единый подход к определению этого понятия.

В обществах с авторитарным, тоталитарным режимом лояльность понимается как сугубо внешняя приверженность строю, законности. Отголоски такого понимания мы встречаем в тех определениях понятия лояльности, которые подчеркивают формальный, внешний, показной характер приверженности объекту лояльности или сводят его к нормам впутриаппаратного поведения, регулирующим лишь «отношения между государственными служащими внутри государственного аппарата, а также между государственными служащими и государственным аппаратом»^[1].

В Словаре иностранных слов указываются два значения слова " лояльный" : 1) держащийся в границах законности, иногда только внешне, формально. 2) благожелательно, корректно относящийся к комуили чему-либо.

В социологии " лояльность" понимается как: 1) верность, преданность законам, установкам; 2) поведение, заключающееся в соблюдении существующих правил, норм, предписаний, а также в выполнении своих обязанностей, но отношению к другим даже при несогласии с ними.

Краткий словарь современных понятий и терминов выделяет два значения понятия лояльности: 1) верность, приверженность действующим законам, установлениям органов власти (нередко показная, формальная), 2) корректное, благожелательное отношение к кому-либо. Такого же понимания смысла понятия «лояльность» придерживается Н. А. Омельченко^[2].

Как видно из представленных определений, в каждом из них подчеркивается внешняя, показная, формальная приверженность к действующим законам, установлениям, правилам, нормам и предписаниям, не предполагающая «абсолютного приятия человеком (субъектом) объекта»^[3].

В политической сфере понятием «лояльность» нередко обозначается верность по отношению к господствующему государственному строю. Политическая энциклопедия определяет «лояльность» как уважение к властям и верность действующим законам^[4]. В современных политологических исследованиях «лояльность» иногда отождествляется с законопослушностью или трактуется как «благожелательное отношение к личностям и надличностным институтам»^[5].

Порой проблемы служебной лояльности государственного и муниципального служащего рассматриваются лишь в контексте его политической нейтральности, ограничиваясь обязательством хранить верность своему работодателю, из чего вытекает и особое отношение к службе, определяемое такими понятиями, как преданность, корректность, послушание, чувство ответственности, понимаемой лишь как подотчетность^[6].

Сведение понятия «лояльность» к политической нейтральности или к верности органу власти, своей организации обедняет представление о публичной направленности службы, ее социальном смысле и назначении.

Совершенно иной смысл приобретает понятие лояльности в демократическом обществе, где высшей ценностью провозглашается человек, его личность, человеческое достоинство, где патерналистский характер отношений между государством и обществом, свойственный эпохе тоталитаризма, сменяется паритетными отношениями, в которых государство выступает в роли исполнителя воли народа как высшего субъекта власти, а миссией государственной службы, как подчеркивалось ранее, — общественное служение.

Лояльность (фр. loyal — верный) — нравственный принцип и качество, характеризующее неизменность и постоянство в отношении к людям, делу, в исполнении долга, в приверженности избранным принципам и нравственному идеалу.

Приверженцев такого подхода объединяет большее или меньшее приближение к исконному значению слова «лояльность», понимаемого как верность, приверженность, преданность, благожелательное отношение, предполагающие установку на внутреннее приятие объекта или идеи, убежденность в правильности своей позиции, решимость и готовность поддерживать этот объект или следовать этой идее. В соответствии с таким пониманием принципа лояльности предписания и запреты, адресованные государственным и муниципальным служащим в отношении их должного поведения на службе, закрепляются не только в кодексах и общественном сознании профессиональной среды, по и в личностном осознании этих кодексов, в отношении к ним, в убеждениях, сформулированных на их основе, т. е. в содержании психики и внутреннего мира личности государственного и муниципального служащего^[7].

О такой важной для государственных и муниципальных служащих моральной категории, как " внутренняя ответственность" , понимаемой как «самостоятельное установление человеком связи между его поведением (поступком, деятельностью) и им же прогнозируемыми последствиями этой деятельности»^[8], не приходится и говорить, если личностью не интериоризованы предъявляемые к ней моральные требования.

Именно в таком смысле, исключающем «двойной стандарт» поведения государственного и муниципального служащего, и используется этот термин в зарубежной практике государственной службы. И только в таком понимании принцип лояльности как моральный принцип может реализоваться в повседневной деятельности и поведении государственных служащих сознательно и добровольно, а не под угрозой санкций или давлением внешних, часто конъюнктурных обстоятельств.

В отечественной науке вопрос о содержании и границах понятия лояльности остается дискуссионным, что, очевидно, отражает в целом картину неоднозначности позиций не только чиновников, но и ряда ученых в оценке и понимании социального назначения государственной службы, ее миссии. Недооценка интересов общества возвращается к государственным служащим бумерангом, формируя негативное отношение к ним граждан.

Однако если исходить из того, что главным интегративным критерием эффективности управленческого труда должна стать его социальная полезность, что государственная и муниципальная служба есть институт общественного служения, а государственный служащий — работник, занятый удовлетворением общественных потребностей и решением проблемы повышения жизни россиян, то становится очевидным, что принцип лояльности государственного и муниципального служащего состоит в верности и благожелательном, корректном, в границах закона, отношении его не только к своему непосредственному начальнику, не только к тому государственному органу, в котором он занимает определенную должность, и государству, на службе которого он состоит, но прежде всего к обществу и его гражданам — налогоплательщикам, которые оплачивают его профессиональный труд и поэтому вправе рассчитывать на высокое качество этого труда, благожелательность и корректность его поведения в отношении к гражданам, которым он оказывает услуги в пределах своей компетенции. Только в таком понимании принцип лояльности как один из важнейших этических императивов, выражающих требования общества к государственному служащему, нравственному смыслу и социальному назначению его деятельности, может способствовать становлению государственной службы как института общественного служения, вносящего свой вклад в обеспечение реализации конституционных целей построения демократического, правового, социального государства в России^[9].

Из данного определения следует, что в условиях трансформации государственной службы из «государевой» в публичный институт общественного служения принцип лояльности должен пониматься прежде всего как:

— верность обществу, доверившему государственному служащему обеспечение его прав и законных интересов, т. е. общественному долгу;

верность Конституции РФ и федеральным законам, т. е. гражданскому долгу;

• — верность своему делу, т. е. служебному долгу;
• — верность слову, данным обязательствам, которые составляют основу доверия населения к публичной службе и государственной власти в целом;
• — законность действий, благожелательность и корректность в отношении к гражданам, которым он оказывает социальные услуги в рамках своей компетенции.

Лояльность государственного и муниципального служащего — верность обществу, Конституции РФ и федеральным законам, государству, служебному и гражданскому долгу, уважение достоинства личности и корректность по отношению к гражданам.

Лояльность обществу, верность общественному долгу вытекает из конституционного требования признания человека высшей ценностью, соблюдения и защиты его прав и свобод, осознания того, что государственная и муниципальная служба РФ как социальный институт является службой общественного доверия, что должно исключать всякое лоббирование чиновниками ведомственных и частных интересов во вред обществу, пристрастность в отношении отдельных политических партий, общественных движений, корпоративных объединений.

По отношению к государственному органу, в котором государственный служащий занимает должность, его лояльность предполагает безукоризненное исполнение своих служебных обязанностей, содействие укреплению авторитета власти и формированию положительного имиджа государственной и муниципальной службы, запрет на публичные выступления, содержащие критику этого органа.

Верность своему слову, которая составляет основу доверия населения к публичной службе и государственной власти в целом, предполагает ответственность государственного и муниципального служащего перед обществом за взятые на себя обязательства, строгое выполнение данных гражданам обещаний.

Корректность и благожелательность как проявление лояльности определяет характер отношения государственного и муниципального служащего не только к органу или организации, па службе в которой он состоит, но прежде всего к гражданам, оплачивающим своими налогами сто труд.

В отношении с коллегами лояльность предполагает строгое следование требованиям служебного этикета, в основе которых лежат вежливость, тактичность, скромность и точность в поведении с окружающими, бережное, уважительное отношение к личному достоинству каждого.

Требования принципа лояльности конкретизированы в этических нормах, получивших правовое закрепление в нормах Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», обязывающих государственного служащего:

• — соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации (п. 14 ст. 18);
• — допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности (п. 10 ст. 17).

Следуя принципу лояльности, государственный и муниципальный служащий не вправе:

• — использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям, если это не входит в его должностные обязанности;
• — разглашать или использовать в целях, не связанных со службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 9 ст. 17).

Государственные и муниципальные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим служащим, обязаны не допускать случаев принуждения должностных лиц к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

После увольнения с государственной и муниципальной службы гражданин не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

Конституционные цели построения подлинно демократического, правового, социального государства требуют создания государственной и муниципальной службы, ответственной не перед партией, не перед «хозяином», пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом, а потому обязанной служить интересам общества, обеспечивать «выполнение конституционных требований о поддержке социальной сферы, создании условий для свободного развития каждого, реализации обязательств государства по поддержке определенного уровня жизни народа, удовлетворению его материальных и духовных потребностей, повышению благосостояния населения»^[10]. Этим определяются содержание и границы понятия лояльности государственного служащего.

• [1] Степнов П. П. Этические нормы государственных служащих. М.: Изд-во РАГС, 2000. С. 117.
• [2] См.: Омельченко Н. Л. Этика государственной и муниципальной службы С. 184.
• [3] Нравственные основы государственной службы России: учеб. пособие / под общ. ред. В. М. Соколова. М.: Изд-во РАГС, 2003. С. 141.
• [4] См.: Политическая энциклопедия. М.: Мысль, 1999. С. 640.
• [5] Даниленко В. И. Современный политологический словарь. M.: Nota Веna, 2000. С. 459.
• [6] Государственная служба: вопросы этики: зарубежный опыт. С. 69.
• [7] См.: Бобнева М. И. Социальные нормы и регуляция поведения. М.: Наука, 1978. С. 59.
• [8] Степнов П. П. Этические нормы государственных служащих. С. 8.
• [9] См.: Шувалова Н. Н. Служебное повеление государственного гражданского служащего: моральные основы. С. 93.
• [10] Человек, наука, управление: материалы круглого стола (23 июня 2000 г.). М.: Акад. труда и социальных отношений, 2000. С. 147.