Экологические правоотношения. 
Экологическое право России

Экологические правоотношения — это урегулированные нормами экологического права общественные отношения в сфере взаимодействия природы и общества по поводу исполнения и соблюдения природопользователями экологических требований, технических регламентов и нормативов сохранения и восстановления природных объектов и комплексов, защиты права каждого на благоприятную окружающую среду.

Безусловно, далеко нс все отношения в сфере охраны окружающей среды регулируются исключительно нормами экологического права. Существует целый ряд вопросов, которые регламентируются и нормами смежных отраслей права, например, взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду; проведение градостроительного зонирования, в ходе которого определяются параметры и виды разрешенного использования территорий, занятых особо охраняемыми природными объектами; возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью либо имуществу граждан и т. д. Такие нормы гражданского, финансового, градостроительного и иных отраслей права в совокупности с нормами экологического права образуют соответствующие межотраслевые правовые институты.

Экологические правоотношения могут быть классифицированы по различным критериям.

По виду экологических отношений, урегулированных нормами экологического права, можно различать правоотношения в сфере управления охраной окружающей среды (мониторинг, экологический надзор и контроль, экологическое нормирование и т. д.), реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, в сфере экологического образования, просвещения и воспитания, а также ответственности за экологические правонарушения.

В зависимости от характера требований и содержания осуществляемой деятельности, можно различать экологические правоотношения, возникающие при осуществлении отдельных видов хозяйственной и иной деятельности; на определенных территориях — территории городских и сельских населенных пунктов, на особо охраняемых природных территориях либо в зонах экологического бедствия; особенности правовой охраны отдельных видов природных объектов (лесов, вод, земель, атмосферного воздуха, недр, объектов животного мира).

По функциональному назначению выделяют регулятивные и охранительные правоотношения. Регулятивные правоотношения выражаются в совершении их участниками правомерных (положительных) действий — своевременном внесении платежей за негативное воздействие на окружающую среду, выполнению мероприятий по охране природных объектов, своевременном предоставлении гражданам экологической информации и т. д. Охранительные правоотношения возникают в случае нарушения экологического законодательства и влекут применение к правонарушителям мер юридической ответственности.

Субъектами экологических правоотношений являются граждане и юридические лица (включая иностранных), Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Для участия в большинстве экологических правоотношений граждане должны обладать правосубъектностью, т. е. правоспособностью и дееспособностью.

Согласно ст. 17 ГК иод правоспособностью понимается способность иметь права и нести обязанности, признаваемая в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. Это так сказать врожденное качество, принадлежащее человеку по естественному праву.

В ст. 21 ГК указывается, что способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста. В случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения восемнадцати лет. Снижение возраста полной дееспособности допускается также в случае эмансипации. Данные правила действуют и в сфере экологических отношений.

Однако в некоторых (общерегулятивных) правоотношениях граждане участвуют вне зависимости от возраста и состояния дееспособности. В данном случае речь идет об отношениях в сфере общего природопользования — дышать воздухом, потреблять безопасную для здоровья питьевую воду и т. д. Однако их обязанности возникают лишь со времени достижения полной дееспособности.

Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Характерной чертой субъектного состава экологических правоотношений является практически постоянное участие в них государства — Российской Федерации, субъектов РФ, реже — муниципальных образований. Данные субъекты выступают в экологических правоотношениях посредством своих органов или специально назначаемых представителей.

В отличие от гражданских правоотношений, в которых данная категория субъектов также участвует, в экологических правоотношениях названные органы публичной власти, являющиеся юридическими лицами, не преследуют цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности. Данные органы занимаются осуществлением функций по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере охраны окружающей среды. Законодательно подчеркивает недопустимость коммерциализации органов публичной власти, а также устанавливается ряд прямых запретов по совмещению функций управления охраной окружающей среды (например, государственного экологического надзора) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Общим объектом экологических правоотношений является то благо, на которое направлено поведение его участников. Таким благом является природа, т. е. совокупность компонентов природной среды, природных и природноантропогенных объектов.

Компоненты природной среды — земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле; природный объект — естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства; природно-антропогенный объект — природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.

Статья 4 Закона об охране окружающей среды уточняет перечень угроз их состоянию (загрязнение, истощение, деградация, порча, уничтожение и иное негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности) и упоминает о трех уровнях их охраны.

В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. В общем порядке охране подлежат природные объекты — земля, недра, воды, леса, атмосферный воздух и т. д. Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Таким образом, в качестве объектов экологических правоотношений, головной акт экологического законодательства — Закон об охране окружающей среды — не называет природные ресурсы, равно как и не регулирует отношения собственности на них, особенности предоставления их гражданам (юридическим лицам) в порядке специального природопользования для разведки, оценки или разработки, ни иные экономические особенности природопользования.

Следует отметить, что мы не разделяем неоднократно высказываемое в научной литературе предложение считать человека объектом экологических правоотношений, хотя человек, несомненно, является продуктом эволюции, выделившимся на определенном ее этапе из остальной природы. Основные возражения против такого предложения были высказаны еще О. С. Колбасовым, который по данному поводу писал: «Если человек — часть природы, то ему право не нужно. Не нужно, в том числе, и экологическое право… Природа живет не по праву. В природе все происходит по объективным законам материального мира. Как говорится, тамбовский волк тоже часть природы, но для него законы не писаны. Между тем, объясняя юридическое понятие природы и характеризуя экологическое право в целом, необходимо прежде всего подчеркнуть, что человек благодаря присущим ему способностям мыслить и производительно трудиться, выделился (обособился) из природной среды и образовал общество. Он научился в принципе разумно управлять своим поведением, в том числе осмысленно взаимодействовать с окружающей его природой. Поэтому человеку необходимы знания законов природы, закономерностей взаимодействия общества и природы и основанные на этих знаниях социальные инструменты, в частности, право, для управления развитием общества в гармонии с природой»^[1].

Важным является вопрос об отграничении объектов экологических правоотношений от всех иных.

Таким критерием является нахождение конкретного объекта в состоянии взаимодействия с природной средой.

Наиболее ярко этот критерий прослеживается в Законе о животном мире, установившем, что объектом животного мира является дикое животное (их популяция), находящееся постоянно или временно на территории РФ и пребывающее в состоянии естественной свободы. Следовательно, животные в зоопарке или цирке (а равно и земля в цветном горшочке, вода в водопроводе и т. д.) нс являются объектом экологических правоотношений. Эти отношения регулируются нормами других отраслей права (главным образом, гражданского права).

Продолжает оставаться дискуссионным вопрос и о других границах сферы действия норм экологического права, обусловленных появлением новых угроз.

Речь идет о том, следует ли рассматривать в качестве экологических отношения в сфере производства генетически модифицированных продуктов или продукции, полученной с использованием нанотехнологий, вопросы трансплантологии и т. д. Из последнего, например, вытекают проблемы генно-инженерных манипуляций с органами и тканями человеческого и животного происхождения, что влечет угрозу появления новых опасных инфекционных заболеваний. На наш взгляд, подобное расширение предмета и сферы действия экологического права — дело ближайшего будущего.

Содержанием экологических правоотношений являются взаимообусловленные субъективные права и юридические обязанности их участников. Субъективное право и юридическая обязанность — это форма конкретных правовых отношений, а их содержанием является деятельность участников правоотношения, реализующих свои права и исполняющих юридические обязанности.

В юридической науке является традиционным понимание субъективного права как закрепленной за управомоченным в целях удовлетворения его интересов меры возможного поведения, обеспеченной возложением обязанностей на его контрагентов. Содержание субъективного права составляют четыре таких возможности: право-пользование; право-требование; право-действие; право-притязание.

Юридическая обязанность — это возложенные на обязанное лицо вид и мера должного поведения, обеспечивающие право другой стороны и гарантированные государством. Юридическая обязанность устанавливается как в интересах управомоченной стороны, так и государства в целом, в связи с чем ее реализация имеет властный, императивный характер. Юридические обязанности бывают активными (необходимость совершения действия) и пассивными (необходимость воздержания от действий).

Содержание экологических правоотношений зависит от объекта, по поводу которого оно возникает. С этой точки зрения можно выделить права и обязанности в отраслевом правоотношении (водном, земельном и т. д.); права и обязанности в территориальном правоотношении (на особо охраняемых природных территориях); права и обязанности в сфере соблюдения и исполнения экологических требований в отдельных сферах деятельности человека.

Необходимо иметь в виду, что законодательство устанавливает пределы реализации гражданами и юридическими лицами своих экологических прав и свобод, ограничивая тем самым их возможность вступать в определенные категории экологических правоотношений. Так, проектная техническая документация на новую военную технику или технологию, содержащая государственную тайну, не предоставляется общественным экологическим объединениям для проведения общественной экологической экспертизы.

Основанием возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений являются юридические факты. Это факты реальной действительности, совершившиеся независимо от воли и сознания человека (юридические события) и действия, являющиеся продуктами сознательной деятельности людей (юридические действия). Роль и значение каждого из этих видов юридических фактов в экологических правоотношениях является различной. Наиболее распространенными и ведущими основаниями возникновения экологических правоотношений являются действия граждан и юридических лиц, связанные с соблюдением экологических требований в ходе осуществления хозяйственной и иной экологически значимой деятельности.

В. Д. Ермаковым и А. Я. Сухаревым предложено различать события абсолютные и относительные. Отличие между ними состоит в том, что первые полностью не зависят от воли людей (землетрясения, наводнения), а вторые опосредованно вызваны деятельностью человека, но протекают, минуя его волю, например, разрушение озонового слоя, изменение климата и т. д.^[2]

Действие — наиболее распространенное основание возникновения экологических правоотношений. Действия можно подразделить на две группы: правомерные, т. е. соответствующие экологическим нормам и принципам, например получение лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, и неправомерные, т. е. нарушающие экологические предписания и наносящие вред природной среде или здоровью человека, например, охота на животных, занесенных в Красную книгу РФ.

Юридические факты — бездействия следует понимать как нарушающее требования экологического законодательства невыполнение субъектами права установленных для них обязанностей. Бездействия часто ведут к прорывам нефтеи газопроводов, другим техногенным авариям и катастрофам, вызывающим загрязнение и деградацию окружающей среды.

Для возникновения или прекращения экологического правоотношения иногда необходимо несколько юридических фактов (фактический состав). Так, для строительства промышленного предприятия, эксплуатация которого связана с обращением отходов, необходимо получение разрешения на строительство, которое выдастся только при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации такого объекта, акта органа публичной власти о предоставлении земельного участка и т. д.

Главными основаниями возникновения экологических правоотношений являются правомерные юридические факты-действия. К таковым обычно относят: акты государственных органов (предоставление органом государственной власти в пользование природного объекта в целях изучения или охраны или для выбросов (сбросов) и для размещения вредных отходов); договоры (в предусмотренных законом случаях); судебные решения (например, в случаях возмещения вреда, причиненного гражданину экологическим правонарушением).

В отдельных случаях для возникновения экологических правоотношений событий или действий нс предусмотрено, а соответствующие правоотношения возникают в силу прямого указания закона. Таковой является конструкция общего природопользования, когда граждане могут свободно пребывать на землях лесного фонда и собирать там грибы и ягоды, либо находиться на землях общего пользования населенных пунктов (дороги, скверы, пляжи и т. д.).

На современный момент в большинстве случаев основаниями возникновения экологических правоотношений являются акты органов публичной власти. В перспективе с формированием гражданского общества и увеличением активности граждан и создаваемых ими общественных и иных некоммерческих экологических объединений будет увеличиваться роль гражданско-правовых оснований возникновения экологических правоотношений. В их числе следует выделить увеличение исков о возмещении вреда жизни и здоровью факторами неблагоприятной окружающей среды. Кроме того, будет увеличиваться роль договорных форм охраны окружающей среды, в первую очередь, с развитием системы добровольного экологического страхования.

Основаниями изменения экологических правоотношений могут являться создание особо охраняемой природной территории или зоны экологического бедствия. В этом случае объем прав и обязанностей природопользователя, расположенного в границах такой территории, будет изменяться — одни виды хозяйственной деятельности могут быть запрещены, другие — ограничены.

Основания прекращения экологических правоотношений можно объединить в две группы: происходящие по воле природопользователя (отказ от использования природного ресурса, и соответственно, прекращение обязанности по его охране) и происходящие по воле государственных органов (например, административное приостановление деятельности природопользователя по решению суда. Применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и т. д.).

• [1] См.: Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 34.
• [2] См.: Правовое регулирование природоохранной деятельности: учеб. пособие / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Ермакова. М.: Юрид. лит., 1998. С. 31−32.