Виды коллизий в праве и способы их устранения. 
Публично-правовые споры

Коллизии в праве весьма многочисленны, разнообразны и разноплановы; они различны по содержанию, остроте, целенаправленности, формам выражения, политической окраске, путям разрешения и т. д. В литературе наметились разные подходы к их классификации^[1].

На наш взгляд, наиболее интересной с научной точки зрения является деление коллизий в праве, предпринятое II. И. Матузовым. Исходя из анализа теории вопроса и юридической практики, ученый подразделил все коллизии в праве на шесть больших групп, а именно:

• — коллизии целей (когда в разных нормативных правовых актах или в деятельности разных органов отражаются противоречивые, взаимоисключающие цели);
• — коллизии между национальным и международным законодательством и правом;
• — коллизии между нормативными правовыми актами или отдельными правовыми нормами;
• — коллизии в правотворческой деятельности (слабая обоснованность актов, их дублирование, принятие слабых законов, иных актов);
• — коллизии в применении норм права (беспорядок в практике применения одних и тех же норм права, несогласованность правовых субъектов действий субъектов);
• — коллизии полномочий и статусов органов государства, должностных лиц, других государственных структур (вторжение в чужую компетенцию).

В отечественном праве можно выделить следующие юридические коллизии:

• — коллизии между Конституцией РФ, законами и иными правовыми актами. В случае возникновения коллизий спор разрешается в пользу Конституции. В ст. 15 Конституции РФ говориться, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется па всей территории страны. В ст. 76 Конституции РФ установлено, что «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Конституция во всех государствах обладает в этом случае верховенством;
• — коллизии между Конституцией РФ, Федеративным договором, а также между договорами федерального центра с отдельными территориями, равно как и расхождения между договорами самих субъектов. Коллизия здесь разрешается на основе ч. 4 п. 1 разд. 2 Конституции РФ;
• — коллизии между законами и подзаконными актами. Разрешается в пользу законов, поскольку они обладают верховенством и высшей юридической силой (ч. 2 ст. 4; ч. 3 ст. 90; ч. 1, 2 ст. 115; ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа Конституции, принимает решение в соответствии с Конституцией;
• — коллизии между общефедеральными нормативными правовыми актами и актами субъектов РФ, в том числе между конституциями. В случае возникновения коллизий приоритет здесь имеют общефедеральные акты. В ч. 1 ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В ч. 5 ст. 76 Конституции РФ также записано, что «Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует акт субъекта федерации» (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ);
• — коллизии между национальным (внутригосударственным) и международным правом. В случае возникновения коллизий здесь имеют приоритет нормы международного права. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» .

Таковы основные и наиболее общие виды коллизий в праве, которые возникают или могут возникнуть на территории Российской Федерации. Однако это основные коллизии, но не все. Более частных, текущих, отраслевых коллизий — огромное количество и они анализируются в рамках отраслей, институтов, отдельных норм.

Теория государства и права выработала также значительное множество способов (приемов) устранения коллизий в праве. Наиболее распространенными из них признанны: толкование закона, иного нормативного правового акта, нормы; принятие нового правового акта; отмена старого акта; внесение изменений или уточнений в действующие акты приостановление действия правового акта; судебное, административное или третейское разбирательство по коллизиям; обновление норм права; создание согласительных комиссий по коллизии; осуществление правосудия Конституционным судом по делу, спору; достижение договоренностей по спору; систематизация законодательства.

В Российской Федерации с учетом проводимой правовой реформы, создан и действует определенный механизм устранения юридических коллизий, а точнее — механизм разрешения публично-правовых споров. Опыт рассмотрения публично-правовых споров в Российской Федерации пока небольшой. Однако сегодня уже можно обобщить их по предмету. Это — споры: о недействительности актов органов государства и местного самоуправления; о компетенции государственных органов и должностных лиц; по поводу защиты интересов государства; реализации прав граждан на участие в выборах и референдуме; в связи с нарушением прав граждан государственными органами; об ответственности сторон в федеральных отношениях; межгосударственные споры. Механизм разрешения публично-правовых споров — это установленная законом процедура рассмотрения уполномоченными органами претензии субъектов права по поводу оспариваемых или нарушенных законных интересов, актов и действий публичного (общественного) характера. Каждый публично-правовой спор в этом случае рассматривается как определенный этап в процессе развития юридической коллизии.

Одним из широко распространенных публичных споров стало признание актов органов государства и органов местного самоуправления недействительными. Соответствующие процедуры применяются в рамках разных видов судопроизводства.

Так, ст. 13 ГК РФ устанавливает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, и в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, могут быть признаны судом недействительными, если они не соответствуют закону или иным правовым актам и нарушают гражданские права и законные интересы граждан и юридических лиц. В рамках арбитражного судопроизводства, в соответствии с п. 2 ст. 22 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», допускается признание недействительными ненормативных актов государственных и иных органов по тем же основаниям. В рамках конституционного судопроизводства Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии федеральных законов и иных нормативных актов, включая федеральные договоры, Конституции РФ. В ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» установлено положение о возможности обжалования в суд актов Правительства РФ.

Увеличивается объем дел по спорам о компетенции органов государства и должностных лиц. Надо сказать, что споры такого рода возникают довольно часто. Одна из причин — нечеткость определения задач, функций, полномочий и взаимоотношений государственных органов в законах о положениях. Другая связана с нарушениями компетенции одного органа со стороны других органов. Установлены процедуры рассмотрения таких споров. В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» урегулировано право на обращение в Конституционный Суд РФ любого из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ. В законе определены основания ходатайства органа (ст. 93), пределы проверки (ст. 94), варианты итоговых решений по делу (ст. 45). Порядок разрешения споров о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, между ними и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления закреплен в законах об органах конституционного правосудия субъектов РФ. Таковы ст. 45−50 Закона Республики Коми от 31.10.1994 № 7-РЗ «О Конституционном суде Республики Коми», и. 3 ст. 60 Закона Свердловской области от 06.05.1997 № 29−03 «Об Уставном суде Свердловской области» .

В сфере государственного управления применяются и другие средства решения публично-правовых споров. Так, Правительство РФ разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами и исполнительной власти субъектов РФ. Для этого создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. В случае противоречия актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод граждан Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия этих актов. Таков смысл ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Две процедуры вправе использовать Президент РФ — приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ до решения вопроса судом и использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий в системе органов исполнительной власти, в соответствии со ст. 25 Конституции РФ.

Все более широкое распространение получает договорная форма регулирование федеральных отношений.

Публичный интерес подлежит защите в установленном порядке и в тех случаях, когда он выражает в концентрированном виде подлежащие защите интересы отдельных граждан. Тем самым реализуется право граждан на коллективные обращения в государственные или иные органы. Так, в сентябре 1998 г. Верховный Суд РФ рассмотрел дело по заявлениям ряда профсоюзов и граждан о признании недействительным п. 6 и 7 постановления Правительства РФ от 21.07.1998 «О мерах по обеспечению своевременной выплаты государственных пенсий» и признал недействительным с момента принятия как указанные пункты, так и принятые во исполнение подзаконные акты.

Более ярко публичное значение таких споров выявляется в процессе обеспечения политических прав граждан. Конституционные права граждан на участие в управлении государственными делами, в местном самоуправлении, право избирать и быть избранными, участвовать в референдумах, занимать должности в государственных и муниципальных органах, вносить предложения, рассчитаны не только на развитие гражданской активности, но и на процесс формирования и деятельности государственных и общественных институтов. Так, современное российское законодательства включает механизмы рассмотрения коллизий (споров) при проведении выборов и соответственно — устранения разных коллизий в этой сфере. В федеральных законах от 12.06.2002 № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» есть соответствующие статьи. Так, в Избирательном кодексе Воронежской области (утвержден Законом Воронежской области от 27.06.2007 № 87−03) имеется специальная глава, в которой урегулирован порядок работы судов и органов прокуратуры во время проведения голосования, оспаривания списков избирателей, отказа в регистрации кандидата, рассмотрения случаев фальсификации протоколов, нарушений порядка финансирования. Решения об аннулировании соответствующих решений избирательной комиссии в первых двух случаях принимает суд.

Законодательством определены меры реагирования на спорные или незаконные правовые акты. К ним относятся:

• — приостановление действия актов, например, органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ до решения суда;
• — вето на закон, отклонение закона (предусмотрено Конституцией РФ (ст. 107);
• — отмена актов в иерархическом порядке (Правительством РФ — актов федеральных министерств и других органов исполнительной власти, Президентами субъектов РФ — актов правительств, губернаторами — актов своих правительств и иных органов, министром — в отношении подведомственных организаций в пределах отрасли, руководителем — в пределах организации); аннулирование правоустанавливающих документов (действия лицензии, разрешения);
• — представление прокурора об устранении нарушения закона (ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202−1 «О Прокуратуре Российской Федерации»); протест прокурора на любой акт (ст. 23 указанного Закона);
• — обжалование актов органов власти, должностных лиц, актов референдума в суд общей юрисдикции (ст. 46, 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормы законов о выборах, по поводу нарушений избирательных прав граждан);
• — признание недействительными нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций, граждан (ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»);
• — разрешение дел о соответствии Конституции РФ актов и договоров (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 84−87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), разрешение споров о компетенции (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, ст. 92, 95 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») — «подтверждение полномочий издать акт или совершить правовые действия», «отрицание полномочий» ;
• — отказ в регистрации нормативных актов министерств в Минюсте России, юридических лиц (нормы Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»), прав на недвижимое имущество и сделок с ним; согласительные, третейские процедуры по поводу споров о решениях и действиях юридического характера;
• — изменение и отмена собственного акта органом или должностным лицом, издавшим его.

Изложенные способы рассмотрения и оценки правовых актов обеспечивают широкие возможности для устранения нарушений законности и соответственно — самых разных коллизий в праве^[2].

• [1] Тихомиров, Ю. А. Юридическая коллизия / Ю. А. Тихомиров. — М.: Манускрипт. 1994; Матузов, Н. И. Актуальные проблемы теории права / Н. Й. Матузов. — Саратов, 2004. — С. 210−223; Радько, Т. Н. Теория государства и права / Т. Н. Радько. — М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2005. — С. 393.
• [2] Правовые акты. — М., 1999. — С. 321−339.