Государственный аппарат 1980-х гг.: тенденции развития

В отличие от бюрократов 1920—1930;х гг. государственный аппарат в 1980;х гг. претерпел изменения.

1. Изменилось социальное происхождение высшей номенклатуры.

Номенклатура 1960−1980;х гг. характеризуется подавляющим присутствием в ней людей, родившихся в семьях бедного крестьянства и неквалифицированных рабочих и служащих, в большинстве случаев родившихся в деревнях и селах или в городах, не являющихся областными центрами. Период формирования этих людей как государственных деятелей совпадает со временем массовых репрессий. Это поколение входило в жизнь в период бурных социальных изменений. Миграция из села в город создала промежуточный тип личности — полусельский, полугородской. Номенклатура поглощала тех из них, кто был восприимчив к ней, к ее методам, к давлению, к приказу, к единомыслию.

2. Изменился образовательный уровень кадров.

По виду основного образования в номенклатуре 1960- 1980;х гг. доминировали техническое, военное и сельскохозяйственное образование. Вид дополнительного образования подтверждал эти приоритеты и прежде всего технических и военных профессий, а также партийного (комсомольского) образования. Получение высшего образования уже не носило престижный характер и в условиях пронизавшей систему коррумпированности нередко подменялось властным присвоением «квалификации» .

Следует учесть важную особенность: почти полное отсутствие юристов среди высшей номенклатуры. Известно, что в современной практике высокоразвитых стран их количество достигает в законодательных органах 20−30% состава. Две отрасли политики — судебная и законодательная — могут осуществляться только юридически профессионально. Сам факт базисности юстиции в политике определяет то, что в высших органах власти обязательно юридическое образование для значительной доли политиков, чем номенклатура советской партократии не только не обладала, но и чему категорически препятствовала.

3. Выявлена определенная последовательность продвижения по номенклатурной иерархии.

Членом ЦК КПСС чиновник становился только пройдя через депутатство в Верховном Совете СССР (как правило, после нескольких созывов). Последний был фильтрующим «предбанником» для всех, стремившихся попасть в члены ЦК КПСС. Здесь партия проверяла свои кадры на их умение и навыки обращения с властью, на их преданность режиму.

4. Государственный аппарат имел устойчивую тенденцию к росту.

На сентябрь 1985 г. в СССР, как утверждал тогдашний заместитель министра финансов СССР В. Г. Пансков, было 17,7 млн управленцев (без управленческого персонала колхозов, Министерства обороны СССР и КГБ СССР) или 14,9% всех рабочих и служащих. Подавляющее большинство их — 15,3 млн (90%) работали в заводоуправлениях предприятий, объединениях, социально-культурных учреждениях^[1]. В 1986 г. была обнародована ошеломившая всех цифра: в стране 18 млн чиновников, содержание которых обходится в 40 млрд руб.

Для сравнения: чиновничий корпус в Великобритании в 1989 г. насчитывал 565 100 человек, «бюрократы» там составляли 3% занятого населения. В госаппарате США, включая армию, было занято около 18 млн человек — чуть больше 10% самодеятельного населения.

Громоздкий аппарат был крайне неэффективным. Так, Министерство тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР в 1985 г. «спустило» подведомственным предприятиям 140 тыс. официальных бумаг и получило от предприятий 520 тыс. отчетов, справок, объяснений. Ведомственных отчетов стало так много, что они перестали служить инструментом управления.

Однако количество чиновников не позволяет судить о качестве управляющей системы. С точки зрения перспективы вся непроизводственная сфера, в том числе аппарат управления, в будущем должны расти. Во всяком случае, тенденция к росту управленческого персонала наблюдается и в США, и в ФРГ, и в Японии, и в других странах. Вопрос, видимо, в том, что «качество» управления разное. По оценкам ученых, среди работников министерств и ведомств у нас 80% имеют инженерно-техническое образование и лишь 20% - образование в области управления, экономики, финансов, права. Для сравнения: в США картина прямо противоположная, т. е. соответственно 20 и 80%, в Японии — 44 и 56%.

Каждое государство борется за дешевый аппарат управления, но качественный.

Весь опыт СССР показывает, что никакими волевыми механическими способами нельзя сократить госаппарат: ни запретами его увеличивать, ни «чистками», ни ликвидациями или слияниями министерств и ведомств. Только снижением степени огосударствления и изменением функций управленческих органов можно добиться сокращения аппарата и повышения эффективности его работы.

Управленческий аппарат будет расти до тех пор, пока не изменятся принципы управления. Простая передача функций с верхнего уровня на нижний также не ведет к сокращению аппарата. Когда в начале «перестройки» внешнеэкономические функции от одного министерства передали 20 ведомствам и ряду крупных предприятий, то число внешнеторговых работников не уменьшилось, а выросло: теперь каждое ведомство и предприятие образовало свое маленькое «министерство внешней торговли» .

5. Немалым был и аппарат партии.

По свидетельству одного аппаратчика, проработавшего более 30 лет в аппарате ЦК КПСС, только партийная (без госаппарата) номенклатура к началу «перестройки» (1985 г.) составляла полмиллиона должностей. Штатный аппарат ЦК КПСС составляет 2500 человек и т. п.

• 6. «Перестройка» ознаменовалась резким повышением заработной платы номенклатуры: зав. сектором ЦК КПСС стал получать в восемь раз больше, чем любой среднестатистический гражданин.
• 7. Увеличивалась продолжительность сроков пребывания на одной номенклатурной должности.

Если характерной особенностью «сталинской номенклатуры» были частые перемещения с одной должности на другую (в среднем каждые два-три года), то для «брежневской номенклатуры» показательна большая длительность пребывания на одной должности.

В конце 1980;х гг. старая номенклатура пришла в упадок. Распад произошел в два этапа. 15 октября 1989 г. в газете «Правда» было объявлено, что комиссия ЦК КПСС по вопросам партийного строительства и кадровой политики приняла решение о демонтаже номенклатурного механизма, об упразднении «учетно-контрольной номенклатуры» .

А с августа 1991 г. высшая партократия была лишена официального списочно-номенклатурного принципа власти.

• [1] Правительственный вестник. 1989. № 5 (март). С. 4−5.