Меры и основания конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации

Среди мер государственно-правового воздействия доминируют меры принуждения. Их применение дает основание говорить о конституционноправовой ответственности в негативном смысле. В Российской Федерации предусмотрены разнообразные меры конституционно-правовой ответственности негативного характера. При этом с принятием Конституции РФ 1993 г. виды конституционно-правовых санкций расширились. Появились институты отрешения Президента РФ от должности, признания решений неконституционными Конституционным Судом РФ, отмены или приостановления решений органов исполнительной власти Президентом РФ и др.

Действующее федеральное законодательство предусматривает следующие меры негативной конституционно-правовой ответственности государственных органов, органов местного самоуправления, депутатов и должностных лиц:

• — отмена или приостановление действия правового акта;
• — признание судом правового акта по причине его неконституционности или незаконности утрачивающим силу и не подлежащим применению;
• — досрочный роспуск органа государственной власти или органа местного самоуправления;
• — отрешение от должности;
• — выражение недоверия органу или должностному лицу;
• — прекращение полномочий депутата или должностного лица вследствие вступления в отношении них в законную силу приговора суда;
• — отзыв избирателями;
• — другие меры, установленные Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Отмена или приостановление действия правового акта осуществляется во внесудебном порядке и имеет пределы, очерченные законом. Так, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ, в свою очередь, вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения нрав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Это положение конкретизируется в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случаях, перечисленных выше.

В отличие от отмены приостановление действия акта носит временный характер до устранения несоответствий закону или разрешения спора компетентным органом (как правило, судом). Временный характер данной меры не меняет, однако, ее принудительной природы. В период приостановления действия акта субъекту, издавшему этот акт, дается, как правило, время для его отмены или устранения содержащихся в нем противоречий. При этом следующим этапом могут стать различные последствия: отмена акта, признание его незаконным (неконституционным), отрешение от должности либо досрочный роспуск органа.

Вопрос о том, может ли быть признана отмена или приостановление актов государственных органов или органов местного самоуправления мерой юридической ответственности, является дискуссионным. Одни считают, что отмена актов является не мерой юридической ответственности, а одним из способов правового воздействия, юридической корректировки в целях стабилизации системы правопорядка^[1].

Представляется более конструктивным мнение о признании отмены незаконного акта мерой юридической ответственности^[2]. Как указывает, к примеру, И. С. Малеин, издание незаконного акта государством — это превышение власти, злоупотребление правом, правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях — и в возмещении ущерба^[3].

Признание правового акта по причине его неконституционности или незаконности утрачивающим силу и не подлежащим применению является прерогативой судов. Решение суда может быть промежуточной мерой. Так, в п. 4 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ предусмотрено: если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом субъекта РФ приняты конституция (устав), закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного судом срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения от принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, может наступить более суровое последствие по инициативе Президента РФ — досрочный роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

В российской судебной системе различается подведомственность дел по признанию правовых актов неконституционными и незаконными. Признание актов утрачивающими силу по причине их несоответствия Конституции РФ — прерогатива Конституционного Суда РФ, в то время как незаконность правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления признается другими судами — судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Более серьезными мерами конституционно-правовой ответственности являются досрочный роспуск, отрешение от должности, выражение недоверия, отставка и отзыв. Данные меры ответственности влекут за собой прерывание полномочий у носителей власти. Конституция РФ предусматривает такие крайние меры конституционно-правовой ответственности в отношении высших федеральных органов государственной власти: Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ.

В соответствии со ст. 93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешен от должности на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Правительство РФ несет негативную конституционно-правовую ответственность в виде отставки. Отставка наступает по инициативе самого Правительства РФ, Президента РФ и Государственной Думы.

Можно предположить, что отставка Правительства РФ есть форма ответственности и тогда, когда это происходит по инициативе самого Правительства РФ. Оно может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ). В этом случае в результате самооценки и осознания ответственности за ненадлежащее выполнение возложенных функций или нарушение законодательства Правительство, но собственной инициативе несет бремя принуждения. Согласно ч. 2 ст. 117 Конституции РФ Президент может принять или не принять решение об отставке Правительства. Это решение он принимает либо, но собственной инициативе, либо соглашаясь с решением Государственной Думы, выразившей недоверие Правительству РФ. Следует отметить, что основания выражения недоверия не определены ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» .

Весьма спорным в юридической литературе является вопрос о том, следует ли считать досрочный роспуск Государственной Думы, предусмотренный Конституцией РФ, мерой ответственности. Такая дискуссия небезосновательна и связана с противоречивостью самих норм, регулирующих условия досрочного роспуска Государственной Думы. Согласно ч. 4 ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. В соответствии со ст. 117 (ч. 3 и 4) Конституции РФ в случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев по собственной инициативе повторно выразит недоверие Правительству РФ, либо по инициативе Председателя Правительства РФ отказывает Правительству РФ в доверии, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

В обоих из представленных случаев Государственная Дума принимает определенное решение, лишь выражая свою позицию или мнение. И трехкратное отклонение кандидатуры Председателя Правительства РФ, и выражение недоверия Правительству РФ может быть объективным, основанным на глубоком политико-правовом анализе и, принимая эти решения, Государственная Дума опирается лишь на интересы своих избирателей. В таком случае о какой ответственности в виде досрочного роспуска может идти речь? Другое дело, если решение Государственной Думы необъективно, не отражает интересов народа и отражает политический (фракционный) кризис внутри палаты. Тогда решение главы Российского государства может выглядеть как привлечение к ответственности в виде досрочного роспуска палаты парламента. Но такие условия не прописаны ни в Конституции РФ, ни в каком-либо федеральном законе. Кроме того, очевидно, что в таком важном споре арбитром не может выступать единолично глава государства, противопоставляющий себя по сути коллективному органу — высшей законодательной власти.

В действующем российском законодательстве меры негативной конституционной ответственности подробно обозначены в отношении органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований. Федеральные законы предусматривают:

• — досрочный роспуск законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления;
• — отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ и главы муниципального образования (главы местной администрации);
• — досрочная отставка высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ;
• — отзыв высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), главы муниципального образования (главы местной администрации) соответственно избирателями субъекта РФ и муниципального образования;
• — временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а органами власти субъектов РФ — отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Статья 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ устанавливает основания и порядок досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вправе принять: Президент РФ; высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ. Президент РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ принимают решение в виде указа. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ в случае принятия последним конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены судом, а законодательный (представительный) орган субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ вправе также принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

Довольно сложная процедура предусмотрена в отношении досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ Президентом РФ. Первоначально Президент РФ выносит в форме указа предупреждение законодательному (представительному) органу субъекта РФ. Это происходит, если судом установлено, что законодательным (представительным) органом субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, а данный законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного судом срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил незаконный нормативный правовой акт, и если после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения от принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, нрава и охраняемые законом интересы юридических лиц. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу субъекта РФ указанный орган не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить данный орган власти субъекта РФ. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного органа.

Срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Другая крайняя мера конституционно-правовой ответственности — отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

В соответствии со ст. 19 (подп, «б», «г» п. 1) Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ прекращаются досрочно в случае отрешения его от должности Президентом РФ. Следует отметить, что данная норма оспаривалась с точки зрения их конституционности, но была признана не противоречащей Конституции РФ Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. В запросе Государственного Собрания Республики Саха (Якутия), направленном в Конституционный Суд РФ, было поставлено под сомнение соответствие Конституции РФ ряда норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, предусматривающих ответственность органов и должностных лиц субъектов РФ в форме досрочного прекращения их полномочий. Приведенное в запросе обоснование неконституционности этих норм состояло в том, что данные меры ответственности могут быть предусмотрены или самой Конституцией РФ, или федеральным законом на основании ее отсылочной нормы. В связи с отсутствием в Конституции РФ соответствующих прямых или отсылочных норм был сделан вывод о несоответствии норм Федерального закона Конституции РФ. Запрос интересен тем, что он отразил позицию определенного круга ученых о форме законодательного закрепления конституционно-правовой ответственности. Несмотря на решение Конституционного Суда РФ единства взглядов по этому вопросу нет. Практика расширения предмета конституционного регулирования дает основание полагать о росте числа сторонников конституционного закрепления мер и форм регулирования конституционно-правовой ответственности.

Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Законом. При этом основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», либо установление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государствен пой власти субъекта РФ) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность. Применению такой крайней меры Президентом РФ предшествует вынесение им предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ в случае: 1) издания им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, если такие противоречия установлены судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного судом срока не приняло мер по исполнению решения суда; 2) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в суд для разрешения спора (ч. 2 ст. 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ указанное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ своим Указом отрешает его от должности. Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае: 1) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; 3) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей. Решение законодательного (представительного) органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе ие менее 1/3 от установленного числа депутатов. Решение законодательного (представительного) органа о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности.

Для депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ закрепляется также такая мера ответственности, как отзыв избирателями субъекта РФ. Возможность отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусмотрена законами целого ряда субъектов РФ. В качестве основания отзыва определены такие случаи, как нарушение Конституции РФ, законодательства РФ и субъектов РФ; неисполнение депутатских обязанностей; несоблюдение требований, связанных с исполнением депутатских полномочий; совершение действий, порочащих звание депутата.

В отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц в российском законодательстве установлена конституционно-правовая ответственность, во многом аналогичная ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ: досрочный роспуск представительного органа местного самоуправления, отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, выражение недоверия, отзыв избирателями и др.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72 Закона).

В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного судом срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В соответствии со ст. 74 Закона высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае: 1) издания указанным должностным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного судом срока не приняло мер по исполнению решения суда; 2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека, угрозу единству, территориальной целостности и национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Согласно ст. 40 (подп. 8 п. 10) Закона полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае отзыва избирателями. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 71 Закона).

Некоторые исследователи считают, что юридическая ответственность, формой которой является отзыв выборных лиц, невозможна без правонарушения. Суд не может толковать совершение конкретных действий (бездействия), которые норма права рассматривает как недолжное поведение в качестве основания для инициирования процедуры отзыва, иначе как правонарушение^[4]. Однако Конституционный Суд РФ в своих Постановлениях от 7 июня 2000 г. № 10-П и от 2 апреля 2002 г. № 7-П не указал, что основанием отзыва на муниципальном уровне может быть только правонарушение (пусть без установления его в юрисдикционном порядке, но с возможностью проверки факта его совершения судом).

Новейшее федеральное законодательство предусматривает также такие специфические меры ответственности, как временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а органами государственной власти субъектов РФ — отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, определенных данным Законом, в том числе, если:

• — возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году;
• — при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ установил, однако, ограничения в применении этой меры: на федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта РФ по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта, по изменению статуса субъекта РФ и по изменению границ между субъектами РФ.

В случае просроченной задолженности субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств по ходатайству Правительства РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация. Временная финансовая администрация не может вводиться в то же время в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

В случае нарушения исполнительным органом субъекта РФ при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом, решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий принимается Правительством РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Согласно ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ случаях, установленных данным Законом, в том числе, если:

• — вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
• — при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.

По данным обстоятельствам не могут вместе с тем быть изъяты полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

В случае просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Временная финансовая администрация не может вводиться в то же время в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В случае если было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Природа вышеобозначенных мер ответственности весьма специфична. В них наблюдается сочетание публично-правовой и финансовой ответственности, при этом роль суда в использовании этих мер весьма высока. В частности, арбитражные суды, принимающие решение о введении временной финансовой администрации, вынуждены будут заниматься не свойственными им функциями. Поэтому сам вопрос о том, насколько меры по временному осуществлению федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а органами государственной власти субъектов РФ — отдельных полномочий органов местного самоуправления носят конституционно-правовой характер, требует дополнительного обоснования. Можно спрогнозировать широкую научную дискуссию по этой проблеме.

Действующее федеральное законодательство устанавливает довольно широкий круг мер конституционно-правовой ответственности для субъектов общественной власти: общественных объединений, партий, религиозных организаций, средств массовой информации и других организаций за нарушение положений Конституции РФ и законодательства. Роль государства в контроле за деятельностью носителей общественной власти наблюдается на всех стадиях их создания, функционирования и прекращения деятельности. Сила этого контроля обеспечивается мерами государственного принуждения в случае неправомерных действий.

Особенности конституционно-правовой ответственности субъектов общественной власти можно рассмотреть на примере общественных объединений.

Среди наиболее распространенных мер ответственности общественного объединения — отказ в регистрации и приостановление его деятельности. Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусматривает, что одним из оснований отказа общественному объединению в государственной регистрации является факт противоречия устава общественного объединения Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, Федеральному закону «Об общественных объединениях» и другим законам. Нарушения законодательства являются основанием и для приостановления деятельности общественных объединений. Сначала нарушитель получает предупреждение в связи со своей деятельностью, не соответствующей закону. Если данная мера не оказалась действенной, предусматривается приостановление деятельности общественных объединений по решению суда. Одновременно приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов. Если в течение установленного срока общественное объединение устраняет нарушение, оно возобновляет свою деятельность по решению органа или должностного лица, приостановивших эту деятельность.

Статья 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает также крайние меры конституционно-правовой ответственности: ликвидацию общественного объединения или запрет его деятельности. Основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются: нарушение требований ч. 5 ст. 13 Конституции РФ; нарушение прав и свобод человека и гражданина; неоднократные или грубые нарушения Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставным целям. Аналогичные основания и виды ответственности предусмотрены и в отношении особой разновидности общественных объединений — партий, а также других носителей общественной власти — религиозных объединений и средств массовой информации (см. Федеральные законы «О политических партиях», «О свободе совести и о религиозных объединениях»; Закон РФ «О средствах массовой информации»).

Современное федеральное законодательство предусматривает весьма ограниченное число случаев конституционно-правовой ответственности человека и гражданина в России. Так, в настоящее время отсутствует такая мера, как лишение гражданства, применяемая ранее на основании советского законодательства СССР и РСФСР. Не установлен и такой вид конституционно-правовой ответственности, как лишение или приостановление избирательных прав гражданина. Данная мера существовала в СССР и в РСФСР в первые годы советской власти.

Одно из немногочисленных оснований привлечения к конституционно-правовой ответственности индивида — выступление гражданина или человека за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или создание иными действиями угрозы безопасности России. Среди примеров наступающей на этом основании конституционно-правовой ответственности можно привести такую меру, как отклонение заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, предусмотренную Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Согласно п. «а» ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона отклоняются заявления о выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве, поданные лицами, которые выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности России. Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации, об отклонении заявления по вопросам гражданства России может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном законодательством РФ (ст. 39 Закона).

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривает отказ иностранному гражданину в выдаче либо аннулирование разрешения на временное проживание ши вида на жительство. Согласно ст. 7 данного Закона разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности России или ее граждан. По тем же основаниям иностранному гражданину не выдастся вид на жительство, а ранее выданный вид на жительство аннулируется (ст. 9 Закона).

Несмотря на интенсивное развитие законодательства, предусматривающего тот или иной вид конституционно-правовой ответственности, в целом система этих мер не имеет завершенного характера. Не решен вопрос о конституционно-правовой ответственности федеральных органов исполнительной власти (министерств и федеральных служб, их территориальных структурных подразделений). Неясна в полной мере роль судов в механизме привлечения к конституционно-правовой ответственности. Хотя современное федеральное законодательство и значительно расширяет подведомственность судов при рассмотрении публично-правовых споров и деликтных дел публично-правового характера, отсутствие законодательных норм, определяющих порядок рассмотрения конституционно-правовых дел; нечеткое и неполное разграничение подведомственности по применению мер конституционно-правовой ответственности между Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами — эти и ряд других факторов создают трудности в практике реализации мер конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации.

• [1] Кратов М. А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). М., 1995. С. 49.
• [2] См., например: Малеин И. С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. № 6. С. 23; Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. № 4. С. 95 и др.
• [3] Малеин И. С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. № 6. С. 23.
• [4] См., например: Сергеев А. А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. 2002. № 7.