Институт делегированного законодательства в зарубежных странах

Курсовая работа

Институт делегированного законодательства в зарубежных странах

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. Теоретические основы делегированного законодательства

1.1 Практика делегированного законотворчества в России и зарубежных странах

1.2 Проблемы делегированного законодательства ГЛАВА II. Институт делегированного законодательства в зарубежных странах

2.1 Способы делегирования законодательных полномочий

2.2 Инициатива и условия делегирования законодательных полномочий

2.3 Утверждение законодательных актов правительства и требования к ним

2.4 Окончание права на законотворчество правительства ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Введение

Актуальность темы

В последнее время все большее количество государств вводит и использует в своей конституционной практике институт делегированного законодательства. В конце XX столетия во многих странах были приняты новые конституции, которые зачастую устанавливали новый строй, вводили новые институты. В том числе были внесены положения о делегированном законодательстве. Так, в Конституциях Хорватии, Молдовы, Казахстана, Румынии этот институт был введен впервые. В странах, где делегированное законодательство применяется давно, с каждым годом количество принимаемых актов делегированного законодательства растет (к таким странам относятся Великобритания, Австралия, Канада). Столь широкое распространение этого института привлекает наше внимание к выяснению того, какие причины стоят за этим. О том насколько этот вопрос интересует многих государственных деятелей и ученых, могут говорить ежегодные конференции, посвященные проблемам делегированного законодательства.

С усложнением общественной жизни парламент не может в силу определенных причин (сложность проблемы, несовпадение подходов и т. д.) быстро и своевременно законодательно урегулировать новые общественные отношения. Парламент передает решение этих вопросов другим субъектам власти. Чаще всего данным субъектом является правительство. Парламент осуществляет передачу своих полномочий посредством делегированного законодательства. Но не во всех конституциях содержаться нормы,

разрешающие делегированное законодательство, а также регламентирование

его осуществления. На практике институт делегированного законодательства используется и в тех странах, где делегирование законодательных полномочий не предусмотрено конституцией.

В этой связи в юридической литературе как российской, так и зарубежной, все чаще затрагивается тема делегированного законодательства. Высказываются различные точки зрения в отношении того, необходимо ли его использование в деятельности органов государственной власти, полезно ли оно, либо является «неизбежным злом» Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России — М., 1999. — С.238; Танчев Е. Конституцията от 1991 г. и приемането на България в Европейский Союз // Современно право. — София, 1997. — № 6. — С.32−45; Реут В. Декреты Президента Республики Беларусь: теоретические аспекты и практика издания // Конституционное право: восточноевропейское обозрение — Чикаго — М., 1998. -№ 4(25); 1999, № 1(26) — С.44−48.; ОкушеваР.Т. Законы и акты исполнительной власти, имеющие силу закона в Республике Казахстан (теоретический анализ) // Журнал российского права — М,. 2000. — № 9. -СП 1−124. Рост правительственного нормотворчества вызывает опасение у многих государствоведов. Оно связано с тем, что введение института делегированного законодательства и, следовательно, передача законодательных полномочий органам исполнительной власти может таким образом привести к узурпации власти парламента. Исследования ученых — государствоведов свидетельствуют, что институт делегированного законодательства, его осуществление тесно связано с такими ключевыми демократическими институтами современного государства как разделения властей, парламентаризм и др. Чиркин В. Е Конституционное право зарубежных стран: Учебник — М., 1997. — С.236 Свое опасение ученые объясняют тем, что использование делегированного законодательства приводит к установлению «новой деспотии» исполнительной власти. Стоит разобраться, так ли на самом деле обстоят дела на практике, или здесь имеет место подмена понятия делегированного законодательства понятиями иного рода, ведь практически нигде не раскрывается содержание делегированного законодательство, а иногда его не отделяют от указного права или восполнения пробелов.

В связи с этим необходимо точно определить, что включает в себя понятие института делегированного законодательства, как он сосуществует с другими институтами государства.

Широкое распространение института делегированного законодательства привело к появлению разнообразных форм его осуществления, проанализировав которые, можно сделать выводы о том, какие модели данного института существуют, кто является субъектом данных отношений, каковы цели, сроки, способы и условия подобной передачи полномочий (другими словами, каковы границы применения института делегированного законодательства).

В пользу актуальности темы говорит и тот факт, что российские юристы высказываются за введение данного института в РФ. Российской практике известны случаи издания Президентом актов, имеющих на практике силу законов. Некоторые ученые, пытаясь как-то объяснить сложившуюся ситуацию, расширительно толкуют институт делегированного законодательства, включая в него даже то, что не имеет никакого отношения к данному институту. Причем долгое время в российских научных кругах негативно относились к делегированному законодательству и возможности его введения в нашей стране, считая, что данный институт является проявлением кризиса парламентаризма и ведет к установлению диктаторского режима. К тому же этот вопрос интересен и с той точки зрения, что введение данного института можно рассматривать, как возможность заключить «указное право» в конституционные рамки. Следовательно, попытка теоретического изучения института делегированного законодательства может помочь в определении данного выбора (вводить или воздержаться от введения института; при положительном ответе необходимо решить каким способом и на каких условиях будет введено и будет применяться делегированное законодательство в РФ, а также проанализировать, как его введение скажется на работе Федерального Собрания РФ). Также изучение данной темы важно для развития науки конституционного права.

Все вышесказанное предопределяет объект данного исследования — институт делегированного законодательства как составная часть конституционного права многих стран.

Предметом курсовой работы являются положения конституций зарубежных стран о делегированном законодательстве, законы о делегировании законодательных полномочий, акты делегированного законодательства.

Степень разработанности темы. Попытки комплексного рассмотрения института делегированного законодательства, его видов, способов и условий российскими учеными не предпринимались.

Делегированное законодательство нельзя назвать новым институтом конституционного права. Он существовал и в XVII, XIX веках, но широкое использование института началось только в XX веке. В России до революции научные труды по данной проблематике отсутствовали, также как и в советский период, за исключением обращения в отдельных случаях к вопросу о делегации законодательных полномочий в зарубежных странах. Так, например, в своих трудах В. М. Гессен, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский обращались к рассмотрению вопросов, связанных с четким определением различных актов государственных органов, а также рассмотрению отдельных случаев делегации законодательных полномочий в некоторых странах Европы.

В советский период институт делегированного законодательства рассматривался более подробно в работах С. Л. Зивса, И. Д. Левина, А. А. Мишина и др., но везде к нему высказывалось негативное отношение.

В настоящее время к вопросу делегированного законодательства обращаются чаще. Различные литературные источники по конституционному праву зарубежных стран содержат краткую информацию о применении данного института в отдельных странах. Первая попытка провести сравнительный анализ условий осуществления института делегированного законодательства была предпринята B.C. Троицким и Л. А. Морозовой в статье «Делегированное законотворчество».

В зарубежных странах к этому вопросу подходили только с точки зрения описания основных моментов применения института. Работы, посвященные непосредственно делегированному законодательству в большинстве своем есть только в странах англо-саксонской модели права — Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, США, Индии. Правда, в начале 60-х XX в. в Норвегии Т. Опсалом была защищена докторская диссертация, которая явилась важнейшей работой по проблеме делегированного законодательства во всей Скандинавии. Выводы, к которым он пришел, приняты всей скандинавской правовой наукой.

Цели и задачи курсовой работы. Основными целями исследования является:

* раскрытие понятия и содержания института делегированного законодательства;

* установление причин возникновения института делегированного законодательства с учетом исторического опыта;

* выявление видов и способов осуществления делегированного законодательства, а также пределов его допустимости;

* обоснование предложений по совершенствованию использования института делегированного законодательства в современный период.

Достижение этих целей осуществляется путем решения следующих задач:

* анализ подходов общетеоретического понятия делегированного законодательства, выявление условий осуществления института в различных странах;

* сравнительный анализ соответствующего нормативного материала зарубежного и отечественного законодательства, а также различных вариантов применения института в зарубежных странах и РФ;

* рассмотрение существующих видов делегированного законодательства, внесение предложений по усовершенствованию данного института и построение возможных моделей делегированного законодательства.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы — исторический, системно-структурный, а также частно-научные методы — сравнительно-правовой, статистический и др.

В курсовой работе особый акцент был сделан на следующие методы:

1. изучение и критический анализ положений конституций и действующего законодательства различных стран, обобщение и систематизация точек зрения и концепций, ученых по проблематике делегированного законодательства;

2. метод сравнительного правоведения при анализе действующих конституций при выявлении и систематизации способов и условий делегированного законодательства.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и еще малоизученных тем науки конституционного права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы будут способствовать дальнейшему накоплению теоретического знания о природе делегированного законодательства, механизме его осуществления, совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.

Практическая значимость исследования состоит в том, что в нем осуществляется комплексное изучение того, что является делегированным законодательством; содержащиеся в нем выводы и рекомендации могут быть использованы органами власти в случае введения данного института в Российской Федерации.

Результаты работы могут использоваться в научной деятельности, в учебном процессе юридических факультетов, в курсах конституционного права, а также спецкурсах, посвященных конкретно институту делегированного законодательства.

Глава I. Теоретические основы делегированного законодательства

Важнейшую роль в управлении обществом играет законотворческая деятельность государства, как одна из форм осуществления его функций. Законотворческая деятельность представляет собой процесс подготовки и издания законов. От эффективности ее осуществления зависит благосостояние общества и государства.

Органом, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти, является парламент. Все конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы. Как утверждал Н. И. Лазаревский, «законодательная власть в качестве верховной может принимать в форме закона любые распоряжения, хотя бы по существу своему относящиеся к управлению или даже судебной деятельности, и каждое такое распоряжение является, безусловно, обязательным, и никакая ссылка на недействительность такого постановления на том основании, будто бы законодательная власть вышла за пределы своих естественных или законных пределов, ни кем в государстве принята, быть не может: закон подлежит исполнению, хотя бы по содержанию своему и был актом административным или судебным. В то же время обособленность законодательных органов приводит к тому, что никакой другой орган, ни административный, ни судебный, не имеют права, по частным ли случаям, или в общей форме, издавать постановления, которые имели бы силу закона, и всякий такой бы акт был бы недействительным» Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Том 1. Конституционное право. — Петроград, 1917.С.91.

В настоящее время законодательная деятельность парламента

претерпела весьма серьезные изменения. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, однако «во многих странах он не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман)». Вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, количество принимаемых актов увеличилось, но, тем не менее, центр тяжести в нормотворчестве переместился в правительство. Это объясняют тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько усложнилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту по неволе пришлось отказаться от значительной части своих полномочий в пользу правительства. Еще в начале XX в. отдельные государствоведы пришли к выводу о том, что «узкая» теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана в политический архив Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. — М., 1997. С. 235.; Гессен В. М. Основы конституционного права. — Пг., 1918 — С. 53 .

В последнее время в связи с появлением новых сфер общественных отношений законодательная власть не имеет возможности быстро осуществлять их регулирование. Необходимо искать пути более гибкого и оперативного управления. Ресурсами более быстрого реагирования на появление новых отношений обладает исполнительная власть. Поэтому стоит считать разумным то, что решение многих вопросов законодательная власть перекладывает на исполнительную. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законодательных полномочий исполнительной власти Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник.- М., 2000. С. 263. Однако в странах, где используется концепция рационализированного

парламентаризма, снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе и вопросов о правах человека. Так, п. 1 ст.82 Конституции Испании 1978 г. устанавливает, что Генеральные кортесы могут делегировать правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам, за исключением относящихся к развитию основных прав и свобод Конституции зарубежных государств. — М., 1997. С. 319.

Одной из характерных черт современного государства является рост правительственного нормотворчества, в том числе и в форме делегированного законодательства. Нормы, посвященные ему, встречаются в конституциях различных стран. Так, ст. 38 Конституции Франции 1958 г. гласит: «Правительство может для выполнения своей программы обратиться к парламенту за разрешением путем издания ордонансов в течение ограниченного срока мероприятий, обычно входящих в область законодательства» Конституции зарубежных государств. — М., 2000. С. 40. П. 1 ст. 114 Конституции Румынии устанавливает, что «Парламент может принять специальный закон, уполномочивающий правительство издавать ордонансы в областях, не являющихся предметом органических законов» Конституции государств Центральной и Восточной Европы // отв. ред. Н.В.ВарламоваМ.1997.С.215. Согласно п. 1 ст.88 Конституции Хорватии 1990 г. «Палата представителей может сроком на один год уполномочить Правительство Республики Хорватия издавать указы по отдельным вопросам, относящимся к ее компетенции, за исключением вопросов, связанных с регулированием осуществления предусмотренных Конституцией свобод и прав гражданина, национальных прав, избирательной системы, организации, компетенции и порядка деятельности государственных органов и местного самоуправления» Конституции государств Центрально и Восточной Европы // отв. ред. Варламова Н.В.-М., 1997 г. С. 442.

Конституции зарубежных государств. — М., 2000. С. 261. П. 2 ст. 164 Конституции Швейцарии 1999 г. содержит положение о том, что «федеральный закон может предусмотреть делегирование полномочий по изданию правовых норм, если только это не исключается Конституцией, п. 1 ст.45 Конституции Королевства Марокко 1996 г. гласит: «На определенный срок и в определенных целях Правительство может быть уполномочено законом посредством декретов на принятие мер, обычно входящих в сферу действия закона». Положения о делегированном законодательстве содержатся в ст.ст.76−77 Конституции Италии 1947 г., ст. 82 Конституции Испании 1978 г., ст. 68 Конституции Бразилии 1988 г., ст. 78 Конституции Армении 1995 г. и др. Вместе с тем существует ряд государств, в конституциях которых подобные статьи отсутствуют.

Термин «делегированное законодательство» в разных странах толкуют не одинаково, и вопрос о допустимости делегирования законодательных полномочий решается в конституциях неравнозначно. Существуют различные подходы к определению понятия делегированного законодательства. Некоторые источники указывают на то, что это деятельность, другие определяют этот институт через совокупность актов (делегированное законодательство — акты исполнительной власти, изданные по поручению парламента и имеющие силу закона Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. — М., 1997. С. 235.). Такое двоякое понимание вытекает из двух значений термина «законодательство». Думается, что и тот и другой подход имеют право на существование.

В некоторых странах континентальной Европы к актам делегированного законодательства относятся лишь те правительственные акты, которые не просто издаются по уполномочию парламента, но и наделены силой закона. Л. Дюги писал в начале ХХв.: «С формальной точки зрения законом будет всякое определение, исходящие от органа, который в данной стране рассматривается как непосредственный выразитель суверенной воли коллективности, образующий основу государства. С материальной точки зрения законом будет всякий акт, который по своему существу является законом, независимо от органа, его создавшего» Дюги Л. Конституционное право. — М, 19О8г.-С.2О1. Так, французская конституция 1958 г., установив в первой части ст. 34, что «законы принимаются парламентом», предусмотрела в ст. 38 довольно существенное отклонение от этого принципа: «Правительство может для выполнения своей программы обратиться к Парламенту за разрешением осуществить путем издания ордонансов в течение ограниченного срока мероприятия, обычно входящее в область законодательства. Ордонансы принимаются в Совете министров после получения заключения Государственного совета. Они вступают в силу после их опубликования, но утрачивают ее, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, указанного уполномочивающим законом. По истечении срока, упомянутого в первом абзаце настоящей статьи, ордонансы по вопросам, входящим в область законодательства, могут быть изменены лишь законом» Конституции зарубежных государств. — М., 2000. -С.40.

Отсюда следует, что ордонансы имеют ту же юридическую силу, что и законы, то есть суть законы в материальном смысле, не будучи таковыми в смысле формальном.

В Германии правительство или министр могут издавать правовые постановления только по прямому уполномочию закона в каждом случае, причем эти постановления носят подзаконный характер, то есть не представляют собой законов даже в материальном смысле (ст. 80 Основного закона ФРГ 1949 г.) Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Тома1−2. Часть общая: Учебник/ отв.ред. проф. Страшун Б.А.- 3-е изд., — М., 2000. С. 457.

Стоит обратить внимание на то, как этот вопрос решается в

Великобритании, где нет писаной конституции. Учение о двух понятиях закона не смогло пустить здесь столь глубокие корни, как в странах континентальной Европы, потому что особенности исторического развития этой страны выдвинули на первый план различие не между парламентскими и правительственными актами, а между статутом и судебным прецедентом, длительное время являвшегося основным источником права Великобритании. Поэтому здесь закон определяется как формальное постановление относительно какого-либо правила поведения, подлежащего в будущем соблюдению со стороны тех лиц, к которым оно обращено. Уже к концу XVI века было признано, что парламентский акт представляет собой самое авторитетное воплощение английского закона, имеющее преимущество перед королевскими указами и решениями судебных органов. Но статут, будучи писаным законом, имеет то общее с судебным прецедентом, как неписаным законом, что именно суд стоит на его защите. Британские юристы в качестве непременного атрибута закона рассматривают возможность судебного преследования граждан за нарушение его установлений. Поэтому в трудах британских государствоведов встречается определение закона как нормы, защищаемой судами Джинкс Э. Английское право — М, 1947; С. 42.; Дайси А. В. Основы государственного права Англии — М., 1907;С.42.

Правительство в Великобритании не обладает правом издавать законы, однако поскольку существует широкая практика правительственного нормотворчества, английские юристы сделали вывод о том, что все парламентские акты являются законами, но не все законы парламентскими актами. Обосновывается это тем, что за нарушение правительственного акта гражданина можно привлечь к ответственности через суд, а это как раз и указывает на то, что такие акты представляют собой законы.

1.1 Практика делегированного законотворчества в России и зарубежных странах

Юридический словарь определяет делегированное законотворчество как издание правительством по уполномочию парламента нормативных актов, имеющих силу закона. Такое делегирование есть по своей сути передача права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей собственной компетенцией такими правами не обладает.

Формирование законодательства относится к прямой обязанности высших органов государственной власти.

Исходя из определения, данного С. С. Алексеевым Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М,. 1993. С. 38, закон — это нормативный юридический акт высшего государственного (обычно, представительного) органа или непосредственно народа, обладающий высшей юридической силой и содержащий первичные (изначальные) правовые нормы страны. Первичные, изначальные юридические нормы означают, что раньше в правовой системе таких норм не было, либо представительный орган власти объединяет (кодифицирует) разрозненные нормы, закладывая основы регулирования в полном объеме. При этом закон касается ключевых вопросов жизни страны в экономической, политической, социальной сферах. Иначе говоря, с закона начинается юридическое регулирование общественных отношений данного рода.

В отличие от закона, правительственные нормативно-правовые акты призваны обеспечивать на основании законов конкретизированное регулирование всего комплекса общественных отношений, поэтому они занимают важное место в правовой системе.

Говоря о субъектах законотворчества, можно отметить, что Основной закон закрепляет это право за парламентом, отсюда закон — это акт строго определенных, высших по статусу субъектов в государстве, как правило, высшего представительного (законодательного) органа страны или непосредственно народа (в порядке референдума), таким образом, субъектов, являющихся носителями государственного суверенитета. Одновременно Конституции большинства стран закрепляют подзаконный характер актов правительства. Однако это не означает их меньшую обязательность; они обладают необходимой юридической силой, но не имеют такой же всеобщности и верховенства, как законы, доминирующие над всеми иными нормативно-правовыми актами.

В конституционном праве зарубежных стран нет единого отношения к практике делегированного законотворчества. Можно выделить три группы государств, где:

1. Основной закон прямо запрещает законотворческую деятельность правительства (Россия, Мексика);

2. прямо не выражено отношение к делегированному законодательству (например, Великобритания);

3. конституции санкционируют законотворческую деятельность правительства и достаточно четко регламентируют этот процесс.

Особого выделения заслуживает косвенное законотворчество, которое будет рассмотрено ниже.

Рассматривая первую группу государств, следует подчеркнуть, что согласно Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание провозглашено представительным и законодательным органом страны. Законопроекты вносятся в Государственную Думу, ею принимаются законы и передаются на одобрение Совета Федерации, после чего подписываются Президентом. Конституция не предусматривает каких-либо изменений в этой законотворческой цепочке, что позволяет утверждать о неприемлемости прямого делегированного законотворчества и России. Кроме того, в ст. 115 прямо указывается на подзаконный характер актов Правительства.

Заслуживает, однако, внимания тот факт, что в России был период, когда Верховный Совет предоставлял Президенту РФ право издавать указы, не соответствующие действующему законодательству. Данное право было предоставлено постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. О правовом обеспечении экономической реформы. Согласно постановлению Президент наделялся правом приостанавливать законодательные акты СССР, а также издавать указы, находящиеся в противоречии с действующим законодательством, в целях оперативного регулирования хода экономической реформы. В последнем случае проекты этих актов должны представляться в Верховный Совет (а в период между сессиями — в Президиум Верховного Совета) и если он их не отклонит, то указы вступали в силу.

Подобным способом Президент с 1991 г. по конец 1993 г. пользовался довольно часто. В качестве примеров можно назвать Указы от 16 декабря 1993 г. Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы, от 24 декабря 1993 г. О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, которые вносили значительные изменения в земельные отношения в стране.

Еще одним государством, конституция которого прямо запрещает делегированное законодательство, является Мексика. Конституция этой страны устанавливает, что ни в каком случае исполнительной власти не могут быть предоставлены полномочия на издание актов, имеющих силу закона.

Как выше указывалось, в Великобритании официально не выражено отношение к делегированному законодательству, поэтому, несмотря то, что законодательные функции принадлежат парламенту, законом может быть предоставлено право министру или другому лицу издавать указания такого рода, которые обычно содержатся в законах. Не существует положений, которые запрещали бы парламенту частично передавать свои законодательные полномочия другим органам, что на практике делалось в недалеком прошлом довольно часто. Уже во время Первой мировой войны правительство на основании Акта о защите королевства 1914 г. (статья Об обеспечении государственной безопасности и защите королевства) получило практически неограниченные полномочия на делегированное законотворчество. Еще более обширные права на выполнение законодательных функций получило оно по Акту о чрезвычайных полномочиях в области обороны 1939 г., в соответствии с которым на правительство была возложена ответственность за сохранение государственной безопасности и порядка, обеспечение жизненно важных задач.

Поскольку парламентская процедура, как мы увидим ниже, достаточно громоздка и для принятия решений обычно требуется значительное время, а жизнь нередко такого времени не оставляет, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентами своих полномочий другим государственным органам, имеющим возможность принимать решения более оперативно. За парламентами при этом остается последующий контроль. Парламентские полномочия делегируются обычно правительству.

Чаще всего это законодательные полномочия, и правительство, получив их, осуществляет делегированное законодательство.

Пример подробного его регулирования дает Испанская конституция. Согласно ее ст. 82, Генеральные кортесы смогут делегировать Правительству полномочие издавать нормы, имеющие силу закона, по определенным вопросам, которые не могут быть предметом органических законов. Законодательная делегация должна будет предоставляться посредством базового закона, когда его предметом будет создание текстов в виде статей, или обычного закона, когда речь идет об объединении различных законодательных текстов в один единый. Она будет предоставляться в выраженной форме по конкретному вопросу и с установлением срока для ее осуществления. Делегация исчерпывается, когда Правительство опубликует соответствующую норму. Нельзя считать, что делегация предоставлена молчаливо или на неопределенное время. Не будет также допускаться субделегация властям, иным, чем само Правительство. Базовые законы точно определят предмет и объем законодательной делегации, принципы и критерии, которым надлежит следовать при ее осуществлении. Полномочие на объединение законодательных текстов определит нормативную сферу, к которой принадлежит содержание делегации, уточнив, ограничивается ли она только формулированием единого текста или включает упорядочение, прояснение и согласование законодательных текстов, подлежащих объединению. Не затрагивая собственную компетенцию трибуналов, делегирующие законы смогут устанавливать в каждом случае дополнительные формулы контроля.

Согласно ст. 83, базовые законы ни в коем случае не смогут разрешать изменение самого базового закона и уполномочивать на издание норм, имеющих обратную силу. Статья 84 дает Правительству право возражать против рассмотрения законопредложения или поправки, которые бы противоречили действующей законодательной делегации. В таком случае возможно представление законопредложения о полной или частичной отмене делегирующего закона. Правительственные предписания, содержащие делегированное законодательство, должны, согласно ст. 85, именоваться законодательными декретами.

Такое подробное конституционное регулирование делегированного законодательства случай нечастый. Обычно конституционное законодательство в этом вопросе более лапидарно. В польской Малой конституции ему отведена одна ст. 23, состоящая из 7 частей. Согласно этой статье (ч. 14), Сейм по мотивированному предложению Совета министров может абсолютным большинством голосов уполномочить его на издание распоряжений с силой закона. Уполномочивающий закон определяет предмет регулирования или сферу действия полномочия. В период действия уполномочивающего закона законодательная инициатива по предмету полномочия принадлежит исключительно Совету министров. Полномочие не может касаться изменения Конституции, выборов Президента, Сейма, Сената, а также органов территориального самоуправления, бюджета государства, личных свобод и прав граждан, их политических свобод и прав, а также прав и обязанностей, вытекающих из отношений трудовых и социального обеспечения, равно как согласия на ратификацию международных договоров.

Таким образом, мы видим, что, хотя польское регулирование данного института более краткое, чем испанское, оно содержит такие серьезные его ограничения, которые испанский законодатель, возможно, счел сами собой разумеющимися, но, на мой взгляд, это недостаток испанского конституционного текста.

Делегированы, могут быть и другие полномочия. Так, согласно части первой ст. 79 итальянской Конституции, Палаты передают Президенту Республики право амнистии и помилования законом о делегировании. Примечательно здесь не только то, что и право помилования делегируется Парламентом, хотя обычно оно принадлежит к собственной компетенции главы государства, но и то, что делегирование имеет не длящийся, а однократный характер. Это вытекает из части второй указанной статьи, согласно которой амнистия и помилование не могут применяться к преступлениям, совершенным после внесения предложения о делегировании.

В тех странах, где конституции разрешают парламенту делегировать свои законодательные полномочия правительству, устанавливаются специальные формы парламентского контроля за соблюдением пределов и выполнением условий такой делегации.

Так, в Германии Регламент Бундестага предусмотрел, что нормативные акты Федерального правительства, которые требуют одобрения Бундестага или отмены которых Бундестаг может потребовать в течение определенного срока, передаются президентом Бундестага по согласованию с советом старейшин непосредственно в компетентные комитеты с назначением срока для представления доклада. Если комитет своевременно доклада не представит, вопрос включается в повестку дня следующего заседания Бундестага для принятия решения и без этого доклада. Естественно, что Бундестаг может оставить в силе правительственное правовое предписание либо отменить его.

В Испании, согласно Регламенту Конгресса депутатов, обсуждение и голосование по вопросу об утверждении или отмене королевского декрета-закона (это правительственный акт, но оформляется как королевский) проводятся на пленарном заседании или на заседании постоянной депутации после того, как минуют 30 дней со дня промульгации декрета-закона, причем в повестку дня его можно включать сразу по опубликовании в Болетин офисьяль (Boletin Oficial del Estado официальный бюллетень государства).

После сообщения члена Правительства об основаниях для издания декрета-закона проводятся обсуждение в целом и голосование за утверждение акта или его отмену. Если палата декрет-закон утвердила, председатель спрашивает, не желает ли какая-либо парламентская группа, чтобы декрет-закон рассматривался как законопроект. Если такое желание высказано, оно выносится на решение палаты. При положительном решении декрет-закон рассматривается как законопроект по срочной процедуре без допущения поправок, предлагающих возвратить его в целом. Постоянная депутация рассматривает в качестве законопроектов по срочной процедуре декреты-законы, изданные Правительством в период между легислатурами. Постановление об утверждении или отмене королевского декрета-закона публикуется в официальном бюллетене государства.

В тех случаях, когда делегирующий закон предусматривает дополнительный контроль за актами делегированного законодательства и какой-либо депутат или парламентская группа в течение месяца после издания акта в письменном обращении к бюро Конгресса возразили против какого-либо положения этого акта, он направляется в соответствующую комиссию палаты, которая должна в установленный срок представить заключение. Оно обсуждается в палате в соответствии с общими правилами законодательного процесса, а юридическими последствиями контроля являются те, которые предусмотрены в делегирующем законе.

1.2 Проблемы делегированного законодательства

Проблемы делегированного законодательства принадлежат к довольно сложным вопросам правотворческого процесса не только в Российской Федерации, но и во многих зарубежных странах, в которых данный институт получил широкое развитие еще в XX в. Исходя из принципа разделения властей, исключительное право на осуществление законодательной власти принадлежит парламенту, но изменившаяся политическая и социально-экономическая ситуация в демократических странах мира заставила внести некоторые коррективы в национальное законодательство. Исполнительная власть расширила свои возможности в правотворческой деятельности не только посредством использования права законодательной инициативы, но и через институт делегирования полномочий.

Институт делегированного законодательства — это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченного органа по осуществлению переданных ему законодательных полномочий, а также деятельность парламента по наделению органа публичной власти полномочиями из сферы своей компетенции и контролю за их осуществлением Арефина С. И. Конституционные основы делегированного законодательства. Автореферат дис. … к.ю.н. М., 2005. Делегированное законодательство является составной и неотъемлемой частью конституционного (государственного) права многих стран и в современный период развития общества широко используется. Количество актов, принимаемых в порядке делегированного законодательства, очень велико.

Одной из главных причин появления и быстрого развития делегированного законодательства является более ускоренное принятие правового акта, чем в парламентском законотворчестве. Так называемое опережающее законотворчество. В случае непредвиденных обстоятельств, когда требуется срочная разработка законов, акты делегированного законодательства можно использовать, не дожидаясь очередной сессии парламента и окончания полной процедуры парламентского законотворчества.

Важную роль в процессе расширения сферы делегированного законодательства и усиления его воздействия на общественные отношения играют и такие факторы, как его способность изменять и дополнять содержание законов, исходя из требований конкретной политической и экономической ситуации в стране. Существенным фактором в проявляющейся тенденции выступает также усложнение общественных отношений в мире. Современное состояние правотворческой деятельности государства характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения Троицкий В. С., Морозова Л. А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. N 4.

В странах континентального права (романо-германской правовой семьи), в том числе и в Российской Федерации, преобладает концепция закона как акта, принятого исключительно парламентом. Однако, провозглашая парламент высшим или даже единственным органом законодательной власти, конституции подавляющего большинства стран этой группы вместе с тем предоставляют главе государства или правительству право принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона. Широкое распространение в странах с континентальной или близкой к ней системой права получила концепция, согласно которой закон рассматривается не только в формальном смысле (акт парламента), но и в материальном. Впервые эта концепция была воплощена в Конституции Франции 1958 г., которая предметно ограничила законодательную власть парламента, определив круг вопросов, по которым он может принимать законы. Все иные вопросы регулируются регламентами, то есть нормативными актами исполнительной власти Конституционное право: Перевод с англ. / Е. С. Уэйд, Д. Д. Филлипс, С. Б. Крылов и др. М., 1950. С. 31, 125, 389.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти — это акты, издаваемые главой государства, правительством, министрами и руководителями различных ведомств. В подавляющем большинстве стран нормативные акты являются как по своему содержанию, так и по количеству одним из важнейших видов источников конституционного права. Объясняется это двумя обстоятельствами: той значительной ролью, которую в современном государстве играет аппарат исполнительной власти, что проявляется, в частности, и в широком участии в процессе правотворчества; ростом и усложнением этого аппарата, обусловленными активным вмешательством государства в экономическую, социальную жизнь общества.

Прежде всего, следует выделить нормативные правовые акты, которые издаются главой государства (президентом, монархом), но имеют силу закона. Эти акты, называемые по-разному (декреты-законы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государства, как по прямому предписанию конституции, так и по уполномочию парламента. В первом случае акты, имеющие силу закона, принимаются главой государства на основании общей компетенции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия, Марокко). Например, Конституция Италии предусматривает, что Президент «издает декреты, имеющие силу закона» Конституции государств Европы. Т. 2. М., 2001. С. 87. Во втором случае парламент может делегировать главе государства свои законодательные полномочия на определенный срок и по определенным вопросам (Испания, Италия, Румыния и др.). По общему правилу акты главы государства и правительства, министров, имеющие силу закона, предоставляются на утверждение парламента.

В Конституции Российской Федерации закреплены три основные формы правотворчества: принятие нормативных правовых актов непосредственно народом путем референдума, органами государства, заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между Российской Федерацией и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами Федерации, между государственными органами и общественными объединениями).

В ст. 94 Конституции Российской Федерации 1993 г. указывается, что Федеральное Собрание — законодательный орган РФ. Признание Федерального Собрания законодательной властью означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий РФ и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства. Однако ранее в России имели место случаи принятия нормативных правовых актов, имеющих силу закона, не парламентом, а иным органом власти. В прошлом Президиум Верховного Совета СССР согласно Конституции наделялся полномочиями по принятию в период между сессиями указов, имеющих силу закона, но их требовалось утвердить на ближайшей сессии. По мнению профессора А. С. Автономова, таких указов было значительно больше, чем законов. В теории утвердилось мнение, согласно которому такая законодательная деятельность должна была производиться только в исключительных случаях. Но она превратилась в обычную практику, когда законодательствовал Президиум, а сам Верховный Совет утверждал список указов, не вникая в их суть. За период с 1938 по 1988 г. Верховный Совет СССР на своем пленарном заседании принял, не считая законов о бюджете и плане, в совокупности менее половины актов, имеющих силу закона. Все остальные акты были одобрены Президиумом и утверждены без обсуждения Верховным Советом СССР. Да и законы, принимаемые непосредственно Верховным Советом, утверждались обычно без обсуждения в том виде, в каком они были предложены в проекте, причем депутаты практически не пользовались правом законодательной инициативы, а законопроекты исходили от исполнительных органов. Коренного перелома в этой ситуации не произошло и после создания, постоянно действующего Верховного Совета СССР в 1989 г. Во-первых, над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов СССР, который в определенной степени сковывал его инициативу. Во-вторых, требовалось значительное время, чтобы законодательство Верховного Совета вытеснило нормативные акты, принятые Президиумом Верховного Совета за весь предыдущий срок, а Верховный Совет, в свою очередь, был занят другими вопросами. В-третьих, после учреждения поста Президента СССР он начал довольно активно издавать указы, причем указы Президента принимались в значительно более короткие сроки, нежели законы СССР Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 9.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в ч. 1 ст. 115 установила, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Это положение должно рассматриваться в системной связи с теми положениями Конституции Российской Федерации, которые предусматривают наличие федеральных законов как правовых инструментов ограничения основных прав (ч. 3 ст. 55 или ст. 57 Конституции РФ). Данная норма представляется достаточно широкой и нечеткой. Если постановления издаются во исполнение законов (и Конституции РФ, и нормативных указов), то должна существовать связь между законами и исполняющими законы постановлениями Правительства Российской Федерации.

При передаче парламентом законодательных полномочий исполнительному органу власти, в процессе разработки нормативных правовых актов и поправок к законам, большая роль отводится правовым службам, действующим в органах исполнительной власти.

Интересен опыт Великобритании, где в отличие от многих юрисдикций проекты основного законодательства готовятся централизованно, а не в отдельных государственных департаментах, продвигающих закон. По мнению директора Центра исследований в области законодательства и парламентаризма Великобритании, профессора Университета Стратклайда Дж. БейтсаБейтс Дж. Цена законов // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара, 16 — 17 декабря 2002 г., г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003., «это ведет к сохранению единого стиля и влечет меньший риск возникновения двусмысленностей и судебных процессов». Тем не менее, делегированное законодательство, например инструкции, почти неизменно готовится юристами, занятыми в отдельных департаментах. Несмотря на руководство по сохранению единого стиля, при составлении проектов делегированного законодательства в итоге стиль не сохранялся.

Заслуживает внимания опыт организации юридической службы Министерства юстиции Канады. Министерство юстиции является юридическим советником Правительства и помогает министерствам разрабатывать, пересматривать и интерпретировать законы, занимает особый статус: проводит юридическую экспертизу законопроектов на всех этапах процесса — от выработки законодательного предложения на основе первоначальных идей до составления проекта закона, готового для предоставления в парламент. Например, Министерство юстиции детально анализирует все законодательные предложения с целью выявления всех предложений, которые могут привести к тому, что закон будет оспорен в суде как противоречащий Канадской хартии прав и свобод. Министерство юстиции обеспечивает предоставление юридических услуг всем министерствам и ведомствам Канады.

Министерство юстиции предоставляет разработчиков законопроектов из числа сотрудников своего Отдела законодательства. Они являются экспертами по приданию правительственной политике законодательной формы и стиля. Разработчики законодательства обеспечивают последовательность, логичность и беспристрастность предлагаемых федеральных законодательных актов, а также целостность правовой системы. Они исполняют роль консультантов по многим вопросам, касающимся правовых принципов и политики.

Разработчики обеспечивают предоставление текста в правильной перспективе. Поскольку они в меньшей степени вовлечены в выработку политики, они более подходят на роль разработчиков, которые обеспечивают составление законов на языке, понятном членам Парламента, общественности и судам. Эта задача решается благодаря соблюдению правил составления законодательных проектов и учету правил и принципов, которыми руководствуются суды при толковании законовЗаконотворчество в Канаде / Отв. ред. С. В. Кабышев (пер. с англ.). М.: Формула права, 2006. С. 20 — 32.. К сожалению, правовые службы в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации, в отличие от вышеотмеченных стран, имеют ряд особенностей, которые не позволяют компетентно осуществлять деятельность органа.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими правовой статус юридических служб в Российской Федерации, являются Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. N 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» Собрание законодательства РФ. 2001. N 20. Ст. 2000, Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 207 Собрание законодательства РФ. 2002. N 14. Ст. 1307. В документах закрепляются организационные основы деятельности юридических служб, их функции, права, обязанности и ответственность руководителя юридической службы.

Согласно п. 3 Типового положения Постановления Правительства Российской Федерации юридические службы наделяются особым статусом в структуре федерального министерства, а именно: «…организуется в виде самостоятельного структурного подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти (департамент, главное управление, управление, отдел) и возглавляется руководителем (начальником), назначаемым на должность и освобождаемым от должности в установленном порядке. Структура юридической службы и штатная численность работников определяются руководителем федерального органа исполнительной власти».

Приведенная норма не только определяет самостоятельность и независимость определенного аппарата от других подразделений, но и предусматривает ответственность юридической службы перед вышестоящим руководством. Однако в утвержденных положениях федеральных министерств не всеми было предусмотрено создание юридических служб. Так, Министерство обороны Российской Федерации не имеет в структуре специального департамента или отдела юридической службы; в Министерстве образования и науки Российской Федерации правовой отдел работает при Департаменте экономики и финансов.