Содержание, организационно-правовые основы и роль государственных и муниципальных финансов

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • содержание государственных и муниципальных финансов, их место в финансовой системе;
• • исторические аспекты становления и развития системы государственных и муниципальных финансов;
• • организационную основу и нормативно-правовое обеспечение государственных и муниципальных финансов;
• • организацию государственных и муниципальных финансов в федеративных и унитарных зарубежных странах;
• • состав государственных и муниципальных доходов и расходов;

уметь

• • применять нормативные правовые акты, регулирующие организацию государственных и муниципальных финансов;
• • систематизировать факторы, воздействующие на государственные и муниципальные финансы;
• • сравнивать зарубежный опыт и российскую практику организации государственных и муниципальных финансов;

владеть

• • культурой мышления;
• • способами сбора и обработки информации, необходимой в процессе управления государственными и муниципальными финансами.

Содержание государственных и муниципальных финансов

Считается, что термин fmansia возник в XIII—XV вв. в торговых городах Италии и обозначал любой денежный платеж. С тех пор определение финансов как экономической категории связано с системой экономических отношений между населением и государством по поводу образования государственных фондов денежных средств.

С усложнением денежных расчетов и развитием международной торговли категория «финансы» приобрела новое значение. На сегодняшний день под финансами подразумеваются не просто денежные, а экономические отношения, которые связаны с распределением, перераспределением дохода. Если рассматривать сущность государственных и муниципальных финансов, то можно определить их как экономические отношения, которые складываются между государственным и корпоративным сектором, а также домохозяйствами через формирование, распределение, перераспределение, контроль и ВВП, и НД. Все эти процессы позволяют сформировать финансовые ресурсы централизованного сектора экономики, доля которого в общем объеме ВВП напрямую зависит от модели экономикополитической с истем ы.

Реализация экономических отношений между участниками финансовой системы может быть представлена в виде притока и оттока капитала и ресурсов между субъектами экономической деятельности (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Взаимодействие субъектов экономической деятельности.

Рассмотрим основные функции государственных и муниципальных финансов.

• 1. Распределительная функция финансов выражается в формировании целевых фондов денежных средств, т. е. финансовых ресурсов государства за счет распределения ВВП и НД. Основным инструментом их распределения является государственный бюджет, а также другие внебюджетные и бюджетные фонды целевого назначения. Затем происходит вторичное распределение финансовых ресурсов, когда финансовые потоки между производственной и непроизводственной сферой экономики позволяют реализовывать выравнивание отраслей народного хозяйства, территории государства, а также синхронизировать развитие социальной сферы и экономики. Здесь же происходит перераспределение доходов между различными социальными группами населения.
• 2. Регулирующая функция проявляется через взаимодействие органов государственной и муниципальной власти через систему финансовых потоков между экономикой и социальной сферой. В некоторых отраслях государство занимает ведущие позиции, например в вопросах национальной безопасности, социальной сферы и многих других. Это значит, что экономика регулируется через формирование государственной и муниципальной собственности, а также функционирование системы государственных закупок и финансирования государственных заданий органов власти, что в свою очередь позволяет взаимодействовать с различными структурами предпринимательского сектора экономики.
• 3. Социальная функция. Государство поддерживает социальную справедливость и определенный уровень общественного благосостояния, гарантирует прожиточный минимум, соответствие роста заработной платы и производительности труда, обеспечивает занятость населения. Для реализации этой функции решающую роль играет финансово-экономический потенциал государства. Реализация этой функции связана с расширением спроса общественного сектора экономики. Механизмами реализации этой функции выступают: система социальных трансфертов, социальные программы развития на федеральном, региональном и местном уровнях, системы государственной социальной защиты государственных минимальных социальных стандартов, адресной социальной помощи.
• 4. Контрольная функция. Выражается в соблюдении целевого принципа формирования государственных и муниципальных финансов в виде фондов денежных средств и адресного подхода в расходовании финансовых ресурсов государства. Кроме того, контроль проявляется в форме финансового планирования и прогнозирования, когда устанавливаются целевые индикаторы мобилизации государственных и муниципальных финансов по соответствующим фондам и их расходования по заданным направлениям и в установленном размере. Здесь контроль реализуется на всех стадиях: планирования, исполнения плана и формирования отчета об его исполнении.

Указанные функции финансов реализуются через определенный способ воздействия на национальную экономику, который может носить директивный или косвенный характер. В зависимости от экономико-политической модели выбирается определенный финансовый механизм, т. е. совокупность подходов воздействия на экономику для распределения, перераспределения, регулирования и контроля за экономическими процессами внутри страны. Рассмотрим инструменты управления по каждой функции финансов (табл. 1.2).

Финансовый механизм — это совокупность способов управления финансовыми отношениями, которые включают следующие элементы:

• • методы распределения национального дохода;
• • порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств;
• • методы финансового планирования;
• • формы управления финансами и финансовой системой;
• • финансовое законодательство;
• • финансовый контроль.

Финансовый механизм реализуется в соответствии с финансовой политикой и нормами финансового права, отраженными в законодательстве. Использование юридических норм дает возможность установить единые правила организации финансовых связей, защитить экономические интересы граждан, хозяйствующих субъектов и самого государства. Финансовый механизм реализуется с помощью государственных и муниципальных финансов, а также финансов предприятий и организаций.

В настоящее время независимо от политического устройства и уровня экономического развития того или иного государства финансы вступили в новую стадию своего развития. Это обусловлено многозвенностью финансовых систем, высокой степенью воздействия на экономику и большим разнообразием финансовых отношений.

Таблица 1.2

Направления использования финансового механизма

Наряду с государственными финансами значительное развитие получили местные финансы, внебюджетные специальные правительственные фонды, финансы государственных предприятий. Возникли совершенно новые сферы финансовых отношений, такие как, например, финансы межгосударственных экономических сообществ.

По своей структуре государственные и муниципальные финансы включают бюджетную систему и систему государственных и муниципальных займов.

На рис. 1.1 представлена система государственных и муниципальных финансов Российской Федерации.

Представленная модель централизованной финансовой системы характерна для федеративных государств с трехуровневой бюджетной системой. Последнее звено — финансы унитарных предприятий и казенных учреждений — относится к государственному сектору экономики, поскольку прибыль, полученная при реализации финансово-хозяйственной деятельности, поступает в бюджеты соответствующего уровня.

В России реализуется поэтапное реформирование государственного сектора экономики. Общественный сектор начал свою трансформацию после исчезновения СССР и перехода от административно-командной к рыночной системе хозяйствования. С тех пор содержание государственных и муниципальных финансов Российской Федерации постоянно видоизменяется.

Рис. 1.1. Централизованные финансы Российской Федерации.

Итогом многочисленных преобразования 90-х гг. XX в. стала передача прав на предприятия и организации децентрализованному сектору экономики через проведение полномасштабной приватизации. Была заново сформирована модель управления государственными и муниципальными финансами, претерпела изменения бюджетная система. Из бюджета были выделены отдельные бюджетные и социальные внебюджетный фонды, что позволяло на тот момент достичь целевого использования закрепленных поступлений. Были внедрены система казначейского исполнения бюджета, налоговая и банковская системы и т. д.

Вторым значимым этапом преобразования общественного сектора экономики стал переход на бюджетирование, ориентированное на результат, и трехлетнее бюджетное планирование. Такая модель управления государственными и муниципальными финансами применяется во многих развитых странах и позволяет повышать эффективность использования бюджетных ресурсов. Параллельно с этим была проведена реформа сети бюджетных учреждений с целью стимулирования эффективности и результативности их деятельности.

В условиях экономической нестабильности в 2015 г. Правительством РФ было принято решение о формировании федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов на один год. Большинство экспертов указывают, что это временная мера. Необходимо отметить, что федеральный бюджет на 2009 г. был также сформирован в виде однолетнего финансового плана. Однако с 2010 г. трехлетнее планирование возобновилось. Поэтому возврат к трехлетнему бюджетному планированию на федеральном уровне состоится, как только ситуация в экономике стабилизируется. При этом на уровне субъектов Российской Федерации и местном уровне сохраняется практика трехлетнего бюджетного планирования.

Такие преобразования позволили сформировать «программный» бюджет, в котором за конкретным финансированием целевых мероприятий по каждому направлению расходов закреплены индикаторы результативности и эффективности исполнения. Процесс программирования расходов будет и дальше развиваться и оптимизироваться.

В связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» доходные поступления автономных и бюджетных учреждений являются их собственными ресурсами. Поэтому эти учреждения наряд}' с государственными компаниями и корпорациями с 2012 г. можно отнести к децентрализованному звену финансовой системы Российской Федерации.

В перспективе можно ожидать совершенствования сети унитарных предприятий. Необходимость преобразований связана с тем, что согласно ГК РФ основной целью деятельности унитарных предприятий является получение прибыли. Однако фактически многие из них получают убыток и требуют повышенного бюджетного финансирования. Поэтому предлагается разрабатывать долгосрочные стратегии развития таких предприятий для последующего выхода на самоокупаемость и самофинансирование. Эта общая тенденция всегда проявляется при переходе от административнокомандной к рыночной экономике, когда звенья сектора государственных и муниципальных финансов трансформируются в децентрализованные финансы.

Кроме того, на балансе многих регионов и муниципалитетов находятся объекты собственности, которые уже не эксплуатируются, однако требуют постоянного контроля и охраны. К сожалению, программа приватизации таких «заброшенных» объектов затруднена. Главная причина — отсутствие интереса со стороны частного сектора экономики. Поэтому исполнительные органы власти вынуждены искать другие пути решения таких проблем.

Следующим направлением трансформации общественного сектора стало внедрение принципов государственно-частного партнерства, т. е. эффективного взаимодействия бизнеса и власти через совместное участие в социальных проектах, развитие малого и среднего предпринимательства.