Экономические ресурсы социальной среды

Развитие буржуазного общества, развитие прав и свобод всех членов общества, провозглашенных в 1789 г. в Декларации прав человека и гражданина, привели к оформлению ряда идей, связанных с защитой человека, понимаемой как защита доходов, на тех этапах жизни или в тех жизненных ситуациях, когда он становится нетрудоспособным. Хотя в буржуазной общественной системе индивиды предполагаются свободно взаимодействующими в рамках, установленных обычаями и законом, фактически их взаимодействие подразумевает наличие институтов права и государства как гарантов выполнения взаимных обязательств. Отсутствие правового поля парализовало бы «невидимую руку» рынка. На Западе давно стало привычным распределение «социальных обязанностей», связанное с тем, что за разработку и реализацию социальной политики отвечает не только государство, но также экономические структуры и организации «третьего сектора», т. е. общество в целом. Естественно, данная ситуация складывалась столетиями.

4.5.1. До середины XIX в. семья была основным институтом поддержки нетрудоспособных лиц (детей, стариков, длительно болеющих и т. д.), а дополнением ей выступали частные и общественные (в том числе церковные) благотворительные учреждения, опекавшие одиноких лиц (нищих и убогих). Распад многопоколенпой семьи и сопутствующих ей социальных обязательств в процессе индустриализации и урбанизации уменьшили семейные ресурсы, а работа на промышленных предприятиях принесла новые риски (возможности производственного травматизма), которых не знал доиндустриальный уклад жизни. Развитие индустриальной экономики и индустриального общества породило новый тип социальной среды, где экономически активные члены общества могли обеспечить себе улучшение социальной защиты через участие в социальном страховании.

Отправной точкой социального страхования, как правило, было страхование от производственного травматизма. Отметим лишь, что идея семейной солидарности как базового типа социальной солидарности помогла оформить идею «предприятия (корпорации) — большой семьи» и «государства — большой семьи». Речь шла о становлении механизмов финансовой ответственности через специальные виды страхования всех членов этих «новых семей» друг за друга. В социальном страховании был найден механизм, с помощью которого традиционные семейные механизмы солидарности были заменены другими, поддержанными и легитимированными государством. Социальное страхование предложило убедительный ответ на вопрос, каким образом необходимые и желаемые гражданами социальные гарантии можно трансформировать в цели государства, как государство изыскивает средства для этих целей, как их расходует и т. п. Ресурсы государства, как правило, формируются за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. Налогообложение — чрезвычайно важная связь между государством_у рынком и гражданами, не менее древняя, чем нормы закона. Особые формы налогов, которые называются «социальные отчисления», направляются в специальные, уполномоченные государством же финансовые организации для управления. Поэтому более чем столетняя традиция называет средства социального страхования «корпоративными», т. е. вносимыми работниками и работодателями. Характерно, что аккумулируются эти средства не в бюджете государства, а в специально созданных целевых финансовых организациях (фондах, больничных кассах), государственных, но внебюджетных. Корпоративные собственники не должны терять права собственности на накопленные средства, поскольку эти средства — «отложенная» часть заработной платы. А обычные налоги действительно являются собственностью государства. Поэтому введение в России Единого социального налога и механизма, когда он собирается налоговыми службами, а потом они распределяют их по страховым фондам, не может считаться ни экономически эффективным, ни законосообразным.

Вывод, к которому приходят многие авторы, говорит о том, что государство должно взять на себя роль арбитра в процессах перераспределения, солидаризуясь с менее обеспеченной частью общества в ущерб другой, более благополучной. Государство осуществляет перераспределение исходя из культурных, социальных, нравственных требований, которые могут меняться, но, как правило, ограничивают экономическую эффективность определенных решений. Иначе говоря, государство обязано вмешиваться в ситуации (их называют «провалы рынка», «изъяны рынка»), в которых свободное действие рыночных сил повышает уровень благосостояния одних участников за счет других, хотя и встает вопрос о «стоимости» такого вмешательства, т. е. об изъянах (провалах) государства, которые могут быть велики.

В настоящее время во всех развитых странах мира сложились развитые системы национальной и корпоративной солидарности и соответствующие им финансовые механизмы. Участие в них обязательно — никакой работодатель и работополучатель (наемный работник) не может от него уклониться, регулируется оно государством. Как правило, государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Этим преимуществом в отношении своих партнеров не располагают никакие другие участники рыночного обмена. Их законные права устанавливаются и защищаются государством. В таких странах, как США, существуют также развитые системы корпоративного негосударственного (пенсионного, например) социального страхования, в которых добровольно участвуют миллионы граждан.

Поскольку в социальном страховании участвуют также работодатели и государство, то размер пособия в социальном страховании может превышать сумму личных взносов получателя, на которую он мог бы претендовать в соответствии с суммированием взносов и страховой статистикой. В настоящее время в системах, построенных на принципах «национальной солидарности» или «солидарности поколений» используются текущие доходы для покрытия расходов. Многим эта система кажется самой справедливой, кроме того, в ней нет необходимости в накоплении страховых резервов. Однако повсеместно сегодня старение населения и увеличение числа пенсионеров приводят к сбоям в этой системе. Тем не менее система социального страхования, как и особенности формирования социальных статей государственного бюджета, характеризует экономику как тип социальной среды.

Кроме государственного пенсионного страхования в развитых странах мира в 1970—1980;е гг. интенсивно развивалось негосударственное, в основном медицинское и пенсионное страхование. Негосударственное пенсионное страхование складывалось в основном на профессиональной, отраслевой или региональной основе. Профессиональные схемы, в отличие от государственных или схем индивидуального накопления спонсируются работодателями, как правило, на условиях, определенных в коллективных договорах. Естественно, они дают преимущество, связанное с местом работы и служат средством закрепления наемных работников. Таким образом, профессиональные пенсионные системы не связаны с эффектами перераспределения от поколения к поколению или другими трудностями государственных пенсионных систем и реализуют подход учета трудового вклада.

В настоящее время различными системами, построенными на принципе профессионального пенсионного страхования населения, охвачено около 1/3 граждан стран ОЭСР. В табл. 4.3 показан охват этими системами населения развитых стран мира.

Различия, касающиеся корпоративных пенсионных систем в развитых странах, более существенны, чем в системе обязательного пенсионного страхования, поскольку в полной мере отражают как специфику страны, так и отрасли или корпорации.

Во всех странах в системах обязательного пенсионного страхования в отличие от России отсутствуют какие-либо льготы для отдельных категорий работников — как по размерам уплачиваемых взносов, так и по условиям предоставления и размерам пенсий. В профессиональных пенсионных системах льготы вполне возможны: пенсионный возраст может устанавливаться ниже возраста принятого в системах обязательного пенсионного страхования, а также могут быть установлены иные льготы, связанные с особыми условиями труда и т.и. Размеры профессиональных пенсий определяются величиной взносов, которые могут выплачиваться на эти цели. В развитых странах расходы на содержание аппарата, занятого сбором средств и выплатой пенсий, составляют 1% в год от размера пенсионного фонда, т. е. существенно меньше того дохода, который приносит инвестиционная деятельность пенсионных фондов.

Таблица 43

Профессиональные пенсионные системы в 1980;е гг., %

Страна.	Доля рабочей силы, охваченной 11 рофесс ионал ьной системой.	Доля получателей профессиональной пенсии по отношению к общему числу граждан старше 65 лет.	Активы профессиональной пенсионной системы по отношению к ВНП.
Австрия.	Менее 10.	;	;
Австралия.
Бельгия.		;	;
Великобритания.	50−60.
Германия.
Греция.		;	;
Дания.	;
Ирландия.		;	;
Испания.		;	;
Италия.		;	;
Канада.
Нидерланды.
Новая Зеландия.		;	;
Норвегия.		;	;
США.
Франция.		;
Швейцария.
ЮАР.		;
Япония.

Источник: Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth: A World Bank. Policy Research Report. N. Y., 1994. P. 170.

В любом случае профессиональные пенсионные фонды — это инструменты рыночной экономики. Предоставляя работникам дополнительные пенсионные права, они получают не только налоговые льготы, но и весьма значительные средства для инвестиций и развития предприятий. Поэтому подобная социально ориентированная деятельность считается весьма рентабельной, постоянно развивается и востребована населением.

Как известно, детрадиционализированные, т. е. современные индивиды, зависят уже не от семьи и других референтных групп, а от рынка труда, образования, правовой системы, возможностей медицинской, психологической и социальной помощи в широком смысле слова. А это воспроизводит потребность в социальном государстве на индивидуальном, а не только корпоративном или коллективном уровнях, что, безусловно, возвращает к вопросу о том, каким оно должно быть и какие гарантии предоставлять.

4.5.2. Интерес к проблематике социального равенства/неравенства и справедливости меняется в последнее время, в том числе и в России, где активно формируется рыночная среда взаимодействий. В обществах, где значительная часть благ производится коллективно или в общественном секторе, а рыночная конкуренция отсутствует, чувство неудовлетворенности, как это ни парадоксально, проявляются острее, поскольку ожидания равномерного распределения этих благ никогда не сбываются из-за фактически неравного доступа к ним. Так, неравенство в получении образования и пользования общественными услугами переносится гораздо хуже, чем неравенство доступа к платным услугам. В последние годы многие блага и услуги, считавшиеся чисто общественными благами, переводятся в категорию исключаемых общественных благ или благ с ограниченным доступом. Аргументация для ограничения потребителей связана с тем, что предложение чистого общественного блага на основе добровольной кооперации не может быть осуществлено из-за «зайцев». По мере увеличения размера группы становится все труднее получить информацию о потребителях и их предпочтениях, поэтому при крупных размерах группы задача ее обеспечения возлагается на государство.

Потребление исключаемых благ также неизбирательно, но с небольшими затратами можно регулировать к ним доступ, устраняя дополнительных потребителей. Типичные примеры — телевидение или некоторые виды медицинских услуг. И наоборот, можно сделать вакцинацию платной, но профилактика инфекций приносит большую пользу всем, помогая искоренить некоторые болезни или не допустить эпидемии. Или платная помощь алкоголикам и наркоманам скорее принесет вред, а не благо. Иначе говоря, подобного рода услуги должны регулироваться через систему медицинского страхования, а не установления списка платных услуг. То же самое можно сказать о школьном образовании, ибо общество заинтересовано в том, чтобы все дети его получали, не меньше, чем семьи и сами дети.

Таким образом, под «равенством» можно понимать неограниченный доступ к общественным благам, а «неравенство» связано с какими-либо ограничениями в доступе или переводом (законодательно оформленным) чистых общественных благ в категорию исключаемых благ. В социальном государстве идет постоянная «борьба» между государством, навязывающим равенство, даже если оно обходится чрезвычайно дорого налогоплательщикам, и рынком, заинтересованном в неравенствах, для того чтобы улучшение «качественных» параметров общественных услуг стало оплачиваемым.

В России наряду с постарением населения, низким пенсионным возрастом и наличием большого количества льгот, связанных со снижением пенсионного возраста, существует проблема уклонения как от налогов, так и от социальных отчислений, т. е. «рыночный менталитет» граждан не сформирован. Это подрывает возможности бюджета и внебюджетных социальных фондов и ставит вопрос о более жестком учете общественных благ. Проверенным способом увязки размера социальных пособий со страховыми взносами/отчислениями считается накопительное страхование и персонифицированный учет взносов, к организации которого пенсионные службы приступили в 1998 г.

Однако вопрос состоит не в том, чтобы полностью отказаться от распределительных механизмов в пользу накопительных, а в том, чтобы найти оптимальное их соотношение, особенно в пенсионном и медицинском страховании, где основная масса пользователей уже не является налогоплательщиками. В условиях разбалансированной экономики сегодня работает механизм экономического разрушения социальной солидарности. Чтобы платить пенсии и пособия значительной части населения, ушедшей или вытесненной с рынка труда, в 1990;е гг. пришлось повысить взносы в систему социального страхования, которые платят предприятия и те, кто работает. В перспективе это ведет к сокращению рабочих мест и «войне за справедливость» налогоплательщиков с получателями пенсий и пособий. Такая ситуация возможна и без экономического кризиса, достаточно вспомнить США с их проблемами получателей «вэлферов». Ситуация в России тем более требует осторожных шагов, поскольку хрупкие механизмы семейной солидарности сегодня не могут быть альтернативой системе социального страхования, а государство многократно обманывало граждан.

Итак, характер социального государства к началу XXI в. радикально меняется, равно как и отношения между страхованием как рыночным механизмом и пособиями, которые носят нестраховой характер. Это уже не заботливое государство, стремившее наилучшим образом распланировать жизнь граждан, как в 1970;е гг.: «Социальное государство означает государство, получившее на правовой основе ставить задачу планирования, распределения, организации индивидуальной и социальной жизни»¹. Ожидания и индивидуальные потребности граждан становятся краеугольным камнем современного государства благосостояния. «Считающий гражданин» способен получать пользу от государственных выплат и средств, но еще получает договор (счет) о персональных возможностях. Это и означает индивидуализацию социальной политики, уход от присущего ей патернализма. Правительство заключает контракты со своими естественными вкладчиками — гражданами для новой независимости, достигаемой посредством коллективного участия и налоговых вычетов. Партнерские контракты, поддержанные государством, обеспечивают обучение, семейную поддержку, детские выплаты и т. д. По-английски это обозначают как «fiscal welfare» или налоговый welfare.^[1][2]

Новые перспективы развития социального государства в условиях глобализации экономики позволяют сделать важные уточнения по поводу того, как возникает, функционирует и реформируется среда социального государства во взаимодействии со средой экономики. Уже «полицейское государство» XVII—XVIII вв. практиковало определенные формы социальной заботы. В конце XVIII в. произошло переосмысление искусства государственного управления с помощью дискурса классической английской политической экономии и философии либерализма, акцентировавшей права человека (гражданина). Теория полицейского государства постз’лировала возрастание роли государства и процветание граждан как результат и цель хорошего управления. По контрасту с этой теорией в ходе дискуссий и политической борьбы во Франции и конституционного оформления государственности в Америке возникло понятие «общество», которое описывалось в качестве критерия рациональности и хорошей практики самоуправления.

В либеральной мысли общество принимается как имеющее свою собственную историю и управляемое изнутри свойственными ему самому законами. Концепция экономики, развитая А. Смитом и его последователями, становится в либеральной модели парадигмой объяснения общества. Коммерциализированное общество, характеризующееся частными интересами каждого гражданина, стремящегося к собственному благополучию, и регулирующим воздействием «невидимой руки», принимается как сфера реальности, в которую государство не должно вмешиваться, поскольку находится «на службе» у общества. Таким образом, либеральная модель общества, опираясь на модель функционирования экономики, артикулирует конкретные требования к пределам власти государства. Предполагается, что государство нс должно быть монополистом на рынке социальных услуг, необходим субподряд частных организаций на производство социальных услуг на конкурсной основе. Государство должно предоставлять возможность лицензирования для частных компаний, работающих в области социального обеспечения, поддерживать развитие рыночной среды производства и предоставления конкурентных социальных услуг и т. д. Должен расширяться «экономизированный», или «коммерциализированный», подход к оценке качества и стоимости социальных благ и услуг.

Когда неолиберализм вводит экономическую, рыночную модель для приложения к каждой области человеческой активности, это создает требования к новой модели общества, где подчеркивается его способность к самоуправлению, и параллельно требования к новой модели человека или субъективности. Освобождение общества и человека от патронажа «государства благосостояния» выливается в форму представления граждан как «покупателей», «потребителей», предпринимателей и т. д. Эти новые модели гражданства, сформированные средой социальной рыночной экономики, требуют ответственности, благоразумия, способности управлять собой и расчета последствий своих действий.

Основное допущение в подобных рассуждениях — максимизация государства не равна максимизации богатства общества и благосостояния граждан. У общества иные мотивы деятельности, чем у государства. Главная политическая задача — определить специфические пределы управленческих действий в отношении общества. Во-первых, степень вмешательства государства в естественные, т. е. общественные, процессы для их гармонизации. Где и насколько это вмешательство желательно и необходимо, а где может расцениваться как «интервенция»? Во-вторых, поддержка процессов, которые несут процветание и благополучие обществу в целом и каждому его члену. Последний аспект стал главным в конце XIX в., когда «социальные вопросы», порожденные капитализмом, особенно бедность, стали вопросами политических дискуссий. Тогда задача государства была радикально пересмотрена. В начале XXI в. она снова требует уточнений. Теперь актуальна задача защиты общества не только от патерналистского государства, но и от глобальной экономики. Вопрос благополучия человека связывается сегодня не только с ростом благосостояния, но и улучшением здоровья и образования людей, возможностями их устойчивого включения в основные социальные среды.

• [1] 1 Hartwich М. II. Sozialstaats — postulaat und gesellschaftlicher Status Quo. Kiiln, 1970.
• [2] 347.