Противоречия и конфликты в сфере федеративных отношений

В сфере федеративного устройства новое российское государство унаследовало проблемы, возникшие в период противостояния между российскими и союзными властями в 1990—1991 гг. Некоторые акты, принятые тогда бывшими автономиями, ставили под сомнение целостность России, содержали угрозу ее конфедерализации. С целью ее преодоления 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который предусматривал разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев и областей, автономных областей, округов. Документ оказал противоречивое влияние на политическую жизнь страны. С одной стороны, он зафиксировал федеративный характер устройства государства. С другой — сохранил неравенство статусов республик и краев (областей) России. Республики обладали привилегиями в бюджетных отношениях с Центром, в формировании правоохранительной системы. Неравноправный договор создал ситуацию соперничества и отчуждения одних субъектов федерации от других. Осенью 1992 г. началась активная борьба краев и областей за выравнивание своих прав. В Вятке и Туле были приняты конституции, в Вологде провозглашен государственный суверенитет, в ноябре 1993 г. объявлено о создании Уральской республики.

В юридическом плане проблема была решена в Конституции 1993 г., согласно которой все региональные образования (республики, области и края) были уравнены в правах и получили статус субъекта федерации. Однако последовательно реализовать заявленный принцип не удалось. Строительство ноной федерации осложнялось положением в отдельных регионах. В ноябре 1992 г. в Татарстане была принята Конституция, где республика характеризовалась как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Россией на основе Договора». Тем самым между Россией и одним из ее субъектов в одностороннем порядке фактически устанавливался конфедеративный характер отношений. В феврале 1994 г. был подписан Договор между Россией и Татарстаном. В документе не было положений о том, что республика находится в составе России и признает верховенство федеральной Конституции. Татарстан сохранял большую, чем другие субъекты, самостоятельность во внутренних делах, но, что важнее, оговорил особые, льготные бюджетные отношения с Москвой. Пример Татарстана оказался «заразительным», и в 1994—1995 гг. другие республики также пошли на заключение договоров с федеральным центром. В результате они перечисляли в общий бюджет намного меньше средств, чем «рядовые» субъекты, не участвовали в реализации программ, требовавших общегосударственного финансирования. В период президентской кампании 1996 г. практика заключения двусторонних договоров была распространена уже на области и края. К концу 1990;х гг. было подписано 46 таких соглашений. Это выглядело как отступление от конституционной федерации в сторону договорной, асимметричной. Накапливались несоответствия норм местных правовых актов федеральным. Опасность этих тенденций осознавалась. В 1999 г. был принят закон, отменявший прежние двусторонние бюджетные соглашения и ставивший все субъекты в равные условия. Однако при ослаблении центральной власти реализация акта не могла быть простой и быстрой.

Драматично в 1990;е гг. развивались события на Северном Кавказе. Все дальше от правового поля Федерации отходила Чеченская Республика, превращаясь в особую зону России. На ее территории осуществлялись беспошлинный ввоз и вывоз товаров, нелегальная торговля оружием, финансовые спекуляции. Чечня стала крупным производителем и перевалочным пунктом торговли наркотиками; вступила в полосу острого социальноэкономического кризиса. Стремительно шла криминализация чеченского общества. С конца 1991 г. начался захват военных объектов и складов с вооружением. К маю 1992 г. в распоряжении дудаевцев оказалось 80% боевой техники и 75% стрелкового оружия, ранее принадлежавших Советской Армии. К июню численность регулярных войск республики достигла 15 тыс. чел. Камнем преткновения на переговорах между Москвой и Грозным оставался вопрос о статусе Чечни: чеченская сторона настаивала на признании независимости республики.

Негативные последствия сложившейся ситуации были очевидны, но в отношении путей ее исправления не было единства. В 1992—1994 гг. ставка делалась на поддержку внутричеченской оппозиции режиму президента Д. М. Дудаева. Осенью 1994 г. некоторые московские политики и военные пришли к убеждению, что проблему можно решить только силами войсковой операции. 11 декабря 1994 г. на территорию республики были введены армейские части. Они должны были «разоружить незаконные бандформирования» и «восстановить конституционный порядок». Расчеты на то, что поставленные задачи можно решить ограниченными силами и в сжатые сроки, не оправдались. Начавшаяся, как говорили, «война в Чечне» унесла десятки тысяч человеческих жизней, стала одним из важнейших факторов внутренней политики России, оказала влияние на отношение к ней за рубежом.

Накануне президентских выборов в России в мае 1996 г. было достигнуто замирение, но вскоре боевые действия возобновились. В августе в Хасавыорте секретарь Совета безопасности России А. И. Лебедь и начальник штаба войск Ичкерии А. А. Масхадов подписали документы, согласно которым прекращались боевые действия, федеральные войска выводились с территории Чечни, решение вопроса о ее статусе откладывалось на пять лет.

В 1996—1999 гг. чеченские политики пытались решить три задачи: консолидировать общество и заложить основы чеченской государственности; наладить отношения с Россией и получить от нее компенсацию за ущерб; добиться международного признания Ичкерии. Достичь этих целей не удалось. В республике возросла роль религиозного фактора. Началась интернационализация конфликта. В Чечне появились иностранные наемники, сторонники «ваххабитов» стали получать помощь из-за рубежа. Радикально настроенные чеченские политики выступили за объединение Северного Кавказа на основе исламской идеологии. Их главной задачей стало не закрепление независимости Чечни, а политическая и идейная экспансия в соседние республики. Эту цель преследовал поход Ш. С. Басаева в августе 1999 г. в Дагестан. Боевики взорвали дома в Москве и Волгодонске. В ответ российские войска развернули контртеррористическую операцию, которую возглавил и.о. премьера В. В. Путин.

Можно ли считать Россию конца 1990;х гг. федеративным государством?