Совершенствование государственности в условиях мирового кризиса

Избирательная кампания 2007—2008 гг. привела к формированию новой конфигурации власти. С одной стороны, обладающий всей полнотой конституционных полномочий президент, с другой — премьер-министр, опирающийся на самую влиятельную партию, имеющую конституционное большинство в Думе. Важным политическим ресурсом был наработанный кадровый потенциал, а также высокая личная популярность. Такое положение не нарушало устойчивости сложившейся политической системы. Премьер энергично занимался решением экономических и социальных проблем, сложность которых была усугублена мировым финансовым кризисом. Президент сосредоточил внимание на совершенствовании государственных структур, внешней политике, развитии демократических институтов. Сложившийся режим стали называть «тандемократией».

В 2008—2014 гг. в России проводилась масштабная работа по совершенствованию органов государственного управления, затронувшая все его уровни и звенья. В ноябре 2008 г. в Конституцию были внесены поправки, увеличивавшие сроки полномочий президента и Госдумы (до 6 и 5 лет соответственно). Эти шаги основывались на анализе предшествующей практики, когда за год-полтора до истечения срока полномочий деятельность органов государственной власти все более зависела от наступления очередного избирательного цикла, что замедляло проведение реформ, особенно непопулярных. Одновременно правительству вменялось в обязанность ежегодно отчитываться перед нижней палатой Федерального собрания, что закладывало новую парламентскую традицию.

В Государственной думе фракция «Единая Россия» контролировала большинство парламентских комитетов. Представителям каждой из оппозиционных фракций (КПРФ, СР, ЛДПР) была также предоставлена возможность возглавить думские комитеты. Мировой экономический кризис и другие вызовы обусловили необходимость не только тесной координации деятельности исполнительной и законодательной власти, но и определили оперативность и интенсивность работы последней. По числу принятых актов Госдума пятого созыва поставила абсолютный рекорд: за четыре года был принят 1581 федеральный закон и одобрено 27 федеральных конституционных законов.

Изменения затронули и Конституционный суд Российской Федерации. В мае 2009 г. был одобрен законопроект, согласно которому председатель КС и оба сто заместителя назначаются Советом Федерации по представлению президента, а нс избираются самими судьями. Досрочное отстранение руководителей КС может происходить в том же порядке. КС был также лишен возможности без согласия Совета Федерации разжаловать судыо за «совершение действий, несовместимых с сто деятельностью». Была изменена и система судопроизводства. КС было разрешено рассмотрение сразу нескольких дел (ранее он мог заняться новым делом только после вынесения приговора по предыдущему).

В 2008—2014 гг. много внимания уделялось судебной реформе. Ее новый этап начался в мае 2008 г. Объявленная цель — «на деле добиться независимости суда». В качестве главных задач выдвигались две: изменение инвестиционного климата и обеспечение действенности судов в сфере защиты прав человека. Для решения последней задачи был ратифицирован 14-й протокол Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод». Это призвано уменьшить значительное число жалоб россиян на работу отечественной судебной системы в Европейский суд по правам человека. Реформа включала совершенствование состава судейского корпуса. Изменения в Закон «О статусе судей» были направлены, с одной стороны, на то, чтобы гарантировать независимость судей, а с другой — против их превращения в неподконтрольную касту. Для этого был подготовлен проект нового Кодекса судейской этики, принят Федеральный конституционный закон «О Дисциплинарном судебном присутствии». Этот специальный судебный орган был призван следить за качеством работы судей (в 2014 г. упразднен, а его функции переданы Дисциплинарной коллегии Верховного суда). Был упразднен институт военных судей как «подрывающий фундаментальные основы судопроизводства». В 2010 г. Госдума рассмотрела пакет законопроектов, касающихся реформы судов общей юрисдикции. В том же году Высший арбитражный суд РФ внес в Госдуму предложения о создании специализированного суда по интеллектуальным правам. Это призвано «облегчить жизнь» отечественным изобретателям, а также подготовиться к вступлению России в ВТО. Уточнялось место суда присяжных в системе правосудия. Происходило избавление от сложившихся в 1990;е гг. завышенных ожиданий по поводу универсальности этого института. На практике он не всегда оставался независимым от внешнего влияния (запугивание, подкуп, административное давление). Это послужило основанием для изъятия у суда присяжных ряда составов преступлений.

Руководство страны считало, что отечественное правосудие должно утратить преимущественно карательный характер и обрести правозащитный. В связи с этим большое внимание уделялось гуманизации законодательства. Оно, по мнению президента, «должно быть жестким, но в то же время современным и гуманным в разумном смысле этого слова, а восстановление справедливости посредством правосудия и защита нрав потерпевших не должны приводить к пополнению преступного мира большим количеством новых кадров». В этом духе был выдержан пакет поправок в Уголовный кодекс РФ, внесенный в Госдуму в конце 2010 г. Предложения касались около 200 составов преступлений. Уголовное наказание по ряду экономических составов заменялось кратными штрафами. Внедрялась практика прекращения уголовных дел в отношении раскаявшихся и возместивших ущерб предпринимателей. Менялась ситуация с досудебными арестами подозреваемых в экономических преступлениях: их число уменьшилось на треть. В результате стало заметно меньше осужденных к лишению свободы коммерсантов.

Был задан новый вектор развитию системы исполнения наказаний. Констатировалось, что в течение многих десятилетий XX в. она носила репрессивный характер, ее состояние не устраивало многих. Ситуация постепенно менялась: за последнее десятилетие финансирование этой сферы выросло в 12 раз. К 2009 г. в местах лишения свободы находилось 890 тыс. чел., что признавалось чрезмерным. Па уменьшение этой цифры были направлены меры, реанимирующие исправительные работы вместо лишения свободы, а также новый вид наказания — «ограничение свободы», позволяющий за некоторые преступления отбывать наказания дома.

С подписанием президентом 8 сентября 2008 г. «Планареорганизации Вооруженных сил» в России началась практическая реализация масштабной военной реформы, которая затронула все стороны армейской жизни. Реформа (ее завершение предполагается в 2020 г.) проводится в три этапа. На первом (2008—2011 гг.) проводилась оптимизация численности и управления, менялась система военного образования. Были ликвидированы традиционные кадрированные соединения, все части превращены в силы постоянной боевой готовности. Отказ от концепции массовой мобилизации личного состава и материальных запасов для «большой войны» повлек реорганизацию системы подготовки резерва и хранения военных припасов. Для этого созданы 14 баз хранения и ремонта военной техники (БХВТ), одновременно радикально сокращено количество объектов, находящихся в армейской собственности. Вместо прежних шести военных округов сформированы четыре (укрупненные), которые одновременно стали объединенными стратегическими командованиями (Западное, Южное, Центральное, Восточное). Сухопутные войска переведены на трехзвенную структуру: оперативное командование — армия — бригада (вместо прежней: военный округ — армия — корпус — дивизия — полк). Всего в сухопутных войсках создано более 80 бригад. Общая численность Вооруженных сил сократилась до 1 млн чел., существенно изменилась структура личного состава: из 330 тыс. офицеров в армии осталось 220 тыс.; число контрактников вырастет до 425 тыс. (сержанты, старшины, рядовые), призывной контингент будет сокращен с 450 до 355 тыс. чел. со сроком службы 12 месяцев. Из 15 военных академий, 46 военных институтов и училищ и четырех военных университетов формируются 10 научных центров. В них будут сконцентрированы как учебный процесс, так и научная деятельность.

Реформа привела к значительному увеличению числа учений различного масштаба. Радикально изменилось отношение к социальным проблемам военных (денежное довольствие выросло в 2,5—3 раза, пенсии — в 1,7, находящиеся в армии и ушедшие в отставку практически полностью обеспечены служебным и гражданским жильем). Эти — преимущественно социальные — задачи решались в ходе второго этапа реформы (2012—2015) Па третьем (2016—2020) предполагается завершить грандиозную программу военно-технического переоснащения вооруженных сил: на эти цели до 2020 г. выделено более 31 трлн руб. К этому времени в армии должно быть не менее 70% новых вооружений и военной техники. В контексте армейской реформы в феврале 2010 г. были утверждены новая военная доктрина России и «Основы государственной политики в области ядерного сдерживания до 2020 г.».

Как вы полагаете, почему только в последние годы в стране стали уделять внимание реальным проблемам армии? Способствовали этому внутренние или внешние причины?

В послании Федеральному собранию 2009 г. президент заявил о необходимости серьезных мер «для очищения рядов милиции и спецслужб от недостойных сотрудников». Началась подготовка радикальной.

реформы органов внутренних дел. В ходе ее обсуждения было решено вернуть милиции ее прежнее название и впредь именовать полицией. Проект Закона «О полиции» разрабатывался в Министерстве внутренних дел и 7 августа 2010 г. появился на его официальном сайте. Это был первый опыт масштабного общественного обсуждения законопроекта. Всего было получено 33 тыс. отзывов (20 тыс. содержали конкретные предложения, 13 тыс. — эмоциональные оценки). Закон «О полиции» вступил в силу 1 марта 2011 г. Он был призван закрепить партнерскую модель взаимоотношений между полицией и обществом. В нем намного детальнее, чем ранее в законе «О милиции», регламентировались обязанности полиции по обеспечению безопасности, их спектр был существенно расширен. Одновременно впервые в российской практике вводился общественный контроль за деятельностью полиции (осуществляется Общественной палатой, общественными наблюдательными комиссиями и членами этих комиссий, а также общественными советами при органах внутренних дел). Реакцией на резонансные правонарушения сотрудниками органов стало ужесточение контроля при приеме на работу в полицию. Одним из главных звеньев реформы стала внеочередная переаттестация личного состава (проводилась с 15 марта по 1 июня 2011 г.) Из тех, кто был ей подвергнут (1102 тыс. чел.), были уволены 20,6% (227 тыс. чел.). Аттестацию не прошли 42% генералов (143 из 340). Одновременно с проведением полицейской реформы в России была создана самостоятельная следственная структура — Следственный комитет. Он выделен из состава Генеральной прокуратуры и подчиняется не генпрокурору, а непосредственно президенту.

Одной из тяжелых системных проблем в России оставалась коррупция. Согласно международным оценкам по этому показателю в 2010 г. Россия занимала 154-е место из 178 стран мира. Уже в мае 2008 г. при президенте был создан антикоррупционный совет, подготовлены планы и национальные стратегии (2008 и 2010 гг.) противодействия коррупции. В 2008 г. Госдума приняла четыре «тематических» закона. Первый — «О противодействии коррупционной деятельности» — предусматривал усиление контроля над госслужащими. Второй вносил изменения в законы в связи с ратификацией Россией конвенции ООП по борьбе с коррупцией. Третий дополнял антикоррупционными положениями нормы законов, касающихся деятельности судей, членов законодательных органов власти, аудиторов Счетной палаты, служащих Центробанка. Четвертый закон вносил антикоррупционные нормы в Закон «О правительстве РФ». Росло число уголовных дел, возбужденных против коррупционеров. В то же время руководство Совета Федерации в апреле 2010 г. констатировало, что среди осужденных за коррупционные преступления преобладают мелкие взяточники: «Фактически сохраняется тенденция отлова мелкой, так называемой коррупционной рыбешки, а акулы от коррупции остаются, к сожалению, безнаказанными» (С. М. Миронов).

На дебюрократизацию управления была направлена идея создания «электронного правительства», цель которой — широкое внедрение электронных услуг на всех уровнях (от Госдумы и ниже). Этими проблемами занимался созданный при президенте Совет, но развитию информационного общества. С 2011 г. в рамках перевода госуслуг в электронный вид обязанность сбора подтверждающих документов переносилась с граждан па чиновников. Было принято решение о введении универсальной электронной карты (УЭК) гражданина, которая заменит сразу несколько обязательных документов: паспорт, медицинский полис, пенсионное удостоверение, водительские права и, возможно, другие. Из-за нерешенности организационно-технических проблем обязательное внедрение УЭК было отложено с 2012 г. на более позднее время.

Одним из инструментов изменения стиля и качества управления была кадровая политика президента. Средний возраст его назначенцев едва превышал 40 лет, в то время как к элите чаще относят людей от 50 до 60. Социологи констатировали, что было «пропущено» целое поколение. На ответственные государственные должности привлекали тех, кто ранее работал и в исполнительной власти, и в бизнесе, кому доверяли президент и премьер. Никто из них не был обременен опытом 1990;х гг. и, тем более, советским. Особенно заметно новые подходы проявились при выдвижении губернаторов. Были досрочно прекращены полномочия 17 глав регионов, назначены 62 руководителя, из них 38 — впервые. Это были наиболее высокие темпы ротации в постсоветский период. Амбициозность новых лидеров должна была сказаться в первую очередь на бизнес-климате. Изменился и стиль общения с чиновничеством: наряду с констатацией проблем и постановкой задач в их адрес стали чаще стали звучать жесткие оценки и предупреждения об ответственности.