Экологический надзор и контроль

Правовое обеспечение единой государственной экологической политики РФ требует стабильности законодательства и усиления контроля и надзора за его выполнением.

Российское законодательство, регулирующее осуществление контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды, состоит из законов: Закона об охране окружающей среды, Закона об экологической экспертизе, Закона о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами, Закона об отходах производства и потребления, Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Закона об охране атмосферного воздуха, Закона об охране озера Байкал, Закона о внутренних морских водах, Закона об особо охраняемых природных территориях, Закона о животном мире, Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ВК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, Закона о недрах, Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и др.

Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) — система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

В теории административного права надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Первый заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, а не целесообразности. Именно поэтому при надзоре вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается. Классическим примером является прокурорский надзор.

Всего в 2015 г. органами прокуратуры РФ выявлено более 287 тыс. нарушений законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, для их устранения внесено 49 тыс. представлений, по итогам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 33,4 тыс. должностных лиц. Па незаконные правовые акты принесено 7,7 тыс. протестов. В суды направлено 35,7 тыс. заявлений на сумму более 4390 млн руб.

Необходимо отметить участие прокурора в административном судопроизводстве с 15.09.2015. Рассмотрено административных дел в суде первой инстанции с участием прокурора более 32 тыс., в том числе по административным исковым заявлениям прокурора более 4,4 тыс.^[1]

Сравнивая понятия экологического контроля и экологического надзора, можно сделать вывод, что разделение терминов произведено по субъектному составу: в отношении экологического контроля, осуществляемого органами государственной власти, употребляется термин «надзор», а в отношении производственного и общественного — «контроль».

Экологический контроль и контроль в области рационального использования природных ресурсов являются самостоятельными видами комплексного контроля в области охраны окружающей среды. Понятие экологического контроля не включает контроль в области использования и охраны природных ресурсов, а государственный экологический надзор включает в себя государственный надзор в области охраны и использования природных ресурсов.

Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ {региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции.

Федеральный государственный экологический надзор организуется и осуществляется при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и включенных в утверждаемый уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти перечень. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется на основании установленных Правительством РФ критериев.

Органы исполнительной власти субъектов РФ организуют и осуществляют региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности с использованием объектов, подлежащих государственному экологическому надзору.

По данным Минприроды России, только в 2015 г. плановые проверки составили всего 17% от всех 30 297 контрольно-надзорных мероприятий Росприроднадзора. На внеплановые проверки приходится наибольшая доля проводимых надзорных мероприятий — 42%. В ходе проверок выявлено более 25 тыс. правонарушений, к административной ответственности привлечено 26 тыс. юридических, должностных и физических лиц.

В 2015 г. была приостановлена деятельность 46 хозяйствующих субъектов, грубо нарушивших природоохранное законодательство. По материалам, переданным правоохранительным органам, возбуждено 32 уголовных дела. Нарушителям предъявлены претензии на возмещение вреда, причиненного окружающей среде, на сумму порядка 7 млрд руб., 328 из них удовлетворены добровольно, 119 в судебном порядке.

В числе приоритетных направлений стоит упреждающий надзор в Арктической зоне. В общей сложности в 2015 г. Росприроднадзором на территории Арктической зоны России проведено 668 контрольно-надзорных мероприятий, из них плановых проверок — 119, внеплановых проверок — 482, рейдовых мероприятий — 67. По результатам контрольно-надзорной деятельности выявлено 904 нарушения требований природоохранного законодательства, выдано 547 предписаний, возбуждено 676 дел об административных правонарушениях, наложено штрафов на общую сумму 16,38 млн руб.^[2]

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны представлять в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определены уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Государственный экологический надзор включает в себя:

• — федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
• — государственный земельный надзор;
• — государственный надзор в области обращения с отходами;
• — государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;
• — государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
• — государственный экологический надзор на континентальном шельфе РФ;
• — государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море РФ;
• — государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне РФ;
• — государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;
• — федеральный государственный лесной надзор (.лесную охрану) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;
• — федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
• — государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, управление которыми осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, находящимися в ведении Минприроды России (государственные природные заповедники и национальные парки);
• — федеральный государственный охотничий надзор на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Федеральный государственный экологический надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований в области охраны окружающей среды, установленных международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами РФ, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных российским законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений^[3]. Такой надзор осуществляется при реализации хозяйственной и иной деятельности с использованием объектов, находящихся в соответствии с российским законодательством в ведении Российской Федерации, и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным Минприроды России.

Однако постановление Правительства РФ в противоречие с Законом об охране окружающей среды исключает деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды. Что сужает деятельность по проведению надзора за органами власти и исключает надзор за их деятельностью в области охраны окружающей среды.

Закон об охране окружающей среды не называет муниципальный экологический контроль, а в природоресурсном законодательстве он присутствует (например, ст. 84, 98 ЛК РФ, ст. 72 ЗК РФ). Следовательно, муниципального контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) нет, а муниципальный контроль в области использования и охраны природных ресурсов существует.

Государственный надзор в области охраны окружающей среды является одной из важнейших функций экологического управления, способной содействовать сохранению природы для настоящего и будущих поколений. Для решения проблем его совершенствования необходимы меры нормативно-правового обеспечения, а также организационные меры: увеличение штата инспекторов, внедрение технических средств, своевременность проведения проверок, достаточное финансирование.

• [1] Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в 2015 году». URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?!D=286 341 (дата обращения: 01.02.2017).
• [2] Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в 2015 году.
• [3] Постановление Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре».