Практическая реализация территориальной реформы

Следует отметить, что практическая реализация территориальной реформы натолкнулась на ряд сложных проблем. В частности, многие сельские поселения оказались фактически нежизнеспособными в силу отсутствия собственной доходной базы, неразвитости инфраструктуры и дефицита квалифицированных управленческих кадров. Над факторами близости местной власти к населению возобладали экономические факторы. Поэтому вскоре в ряде субъектов РФ начался процесс внесения изменений в систему муниципальных образований, ее трансформации.

Основной формой изменений стало объединение нескольких сельских поселений в одно или упразднение сельских, а иногда и городских поселений с включением их территорий в состав городских округов. Крайней формой укрупнения стало создание единого городского округа на территории бывшего муниципального района с упразднением всех городских и сельских поселений, расположенных в его границах. В результате происходящих изменений общее количество муниципальных образований в России сократилось за последние несколько лет более чем на 1700, и в начале 2013 г. их стало меньше 23 тыс.

Наметившаяся тенденция к укрупнению муниципальных образований, складывающаяся в течение всего периода действия Закона № 131-ФЗ, продолжилась: увеличивается численность городских округов и занимаемой ими территории. Приращение территории городских округов происходит за счет формирования новых городских округов на основе муниципальных районов, а также за счет включения в границы существующих городских округов территорий прилегающих муниципальных районов. Формирование новых городских округов осуществляется путем объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с образованием нового городского округа. Причина этих процессов — субъективные представления руководителей субъектов РФ, выступавших инициаторами преобразований. Результатом этого становятся вывод из использования миллионов гектаров земель сельскохозяйственного назначения, лесных и водных угодий и их социально-экономическая деградация. Руководители отдельных субъектов РФ намерены продолжать курс на укрупнение муниципальных образований и в перспективе довести его до превращения территорий муниципальных районов в городские округа с упразднением всех городских и сельских поселений. Это фактически означает возврат к одноуровневой системе муниципальных образований в регионе. Против этого выступают экспертное сообщество, руководители многих поселений, не утративших самоуправленческих традиций, активная часть жителей^[1].

Неоднозначно отношение экспертов к модели городского округа с внутригородским делением, предусмотренной Законом № 131-ФЗ и реализованной в 2014—2015 гг. в грех городских округах.

Разделение города на внутригородские районы со статусом муниципального образования имеет как плюсы, так и минусы. Главным доводом в его пользу является тот факт, что в масштабах крупного города наличие одного уровня муниципальной власти делает ее организационно (а в ряде случаев и территориально) удаленной от населения. Вместе с тем опыт внедрения двухуровневой модели в полном объеме в ряде крупнейших городов Западной и Восточной Европы свидетельствует о том, что подобные модели не всегда экономичны и стабильны. Они влекут за собой рост количества выборных должностных лиц и администраторов и, как следствие, усиливают влияние бюрократии, приводят к запутанности системы налогообложения и даже носят конфликтный характер. При этом конфликты между муниципалитетами верхнего и нижнего уровней могут проявляться и по финансовым вопросам, и по вопросам, связанным с координацией деятельности муниципалитетов нижнего уровня в ходе реализации общегородских программ.

Значительная часть экспертов обратила внимание на то, что двухуровневая модель организации муниципальной власти будет способствовать разрушению целостности города как социально-экономической системы, сформированной на базе территориальных образований (внутригородских районов) с разной зональной специализацией. Например, район, располагающий на своей территории производственной базой или коммерчески выгодными объектами, будет находиться с точки зрения своей бюджетной обеспеченности в значительно лучших условиях, нежели преимущественно селитебный (спальный) по своему характеру район. Во-первых, придание внутригородским районам статуса муниципальных образований не может не стимулировать состязательности между ними, что вряд ли окажет эффективное воздействие на динамику позитивных изменений в крупных городах. Во-вторых, не исключено, что органы местного самоуправления внутригородского района будут обязаны выполнять мозаичный набор функций, тесно переплетенных с функциями городских органов власти, и их расходные обязательства не будут соответствовать их финансовым возможностям, а посему их исполнение без дополнительной поддержки из городского бюджета окажется проблематичным.

Безусловно, реальную оценку затрат и рисков создания внутригородских муниципальных образований в России можно будет дать по истечении ряда лет ее практического использования.

Таким образом, по мере происходящих изменений при реализации территориальной реформы унифицированная система территориальной организации местного самоуправления в России, предусмотренная изначально Законом № 131-ФЗ, стала постепенно размываться и дифференцироваться.

• [1] См.: Бабун Р. В. Организация местного самоуправления. С. 62.