Действенность стабилизационной политики государства

Из содержания предыдущей и данной глав следует, что в соответствии с кейнсианской концепцией государство может целенаправленно воздействовать на экономическую конъюнктуру страны. Стоит ли ему использовать эту возможность? До 1970;х гг. большинство экономистов отвечало на этот вопрос положительно. Под влиянием учения Дж. М. Кейнса стабилизационная политика была причислена к основным задачам правительств.

В США после Второй мировой войны «американский Кейнс» Элвин Хансен возглавил «битву за полную занятость», и в 1946 г. Конгресс США принял Закон о занятости, по которому «в сферу постоянно возобновляемых политических задач и ответственности федерального правительства входит обеспечение максимальной занятости, производства и покупательной способности»^[1]. Эти задачи были подтверждены и расширены в Законе о полной занятости и сбалансированном росте, принятом в 1978 г. (Закон Хэмфри — Хоукинса). В ФРГ 8 июня 1967 г. был принят Закон о содействии стабильности и роста экономики, в соответствии с которым правительство ежегодно ставит конкретные цели относительно уровня цен, занятости, внешнеэкономического равновесия и темпа роста и обязуется содействовать их достижению. В какой мере это удавалось, можно судить по рис. 12.48, на котором отражены данные за 30 лет до перехода к единой европейской валюте^[2].

В табл. 12.15 приведены прогнозировавшиеся Минэкономразвития России основные показатели на 2007—2010 гг. и их фактические данные «подкорректированные» мировым кризисом 2008—2009 гг.^[3]

Рис. 12.48. Плановые (?) и фактические (2) показатели стабилизационной политики ФРГ в 1968—1998 гг.

Кроме непредвидимых событий в ходе проведения стабилизационной политики правительства встречаются с рядом структурных препятствий.

Между моментами отклонения экономической конъюнктуры от намеченного правительством состояния и принятия решения о проведении конкретных стабилизационных мероприятий, как правило, проходит некоторое время. Кроме того, требуются определенные сроки для проведения в жизнь принятого правительством решения. Все это образует так называемый внутренний лаг. Обычно он более продолжителен при осуществлении фискальной, чем денежно-кредитной политики^[4]. Так, решение о проведении операций на открытом рынке ценных бумаг принимается более оперативно, чем об изменении системы налогообложения. Встроенные стабилизаторы имеют нулевой внутренний лаг.

Период между началом осуществления мероприятий стабилизационной политики и изменением под их воздействием экономической конъюнктуры образует внешний лаг. Обычно он более продолжителен при проведении денежно-кредитной политики по сравнению с фискальной. Так, увеличение государственных расходов непосредственно повышает совокупный спрос, а покупка ценных бумаг центральным банком сперва снизит ставку процента, и лишь затем, может быть, возрастет спрос на инвестиции¹.

В связи с наличием временных лагов дискреционная стабилизационная политика может оказать дестабилизирующее воздействие на экономическую конъюнктуру, что показано на рис. 12.49. Здесь сплошной линией отображена динамика национального дохода без государственного регулирования экономики, а штрихпунктирной — при осуществлении экспансионистской стабилизационной политики в момент времени ?₀ и контрактивной в момент времени t_v Поскольку стабилизационные мероприятия государства могут усилить конъюнктурные колебания экономической активности, то в случае кратковременных (преходящих) нарушений экономического равновесия правительству лучше не использовать свои возможности регулирования хозяйственной конъюнктуры.

Рис. 12.49. Колебания экономической конъюнктуры при отсутствии и при проведении стабилизационной политики.

В ходе разработки программы стабилизационных мероприятий правительству необходимо учитывать способ формирования ожиданий экономических субъектов. В то же время эти ожидания зависят от того, кто и как осуществляет стабилизационную политику^[5][6].

В соответствии с концепцией рациональных ожиданий предвидимая экономическая политика может не дать желаемых результатов. Так, в ответ на объявленное намерение вдвое увеличить предложение денег в целях стимулирования совокупного спроса предприниматели удвоят цены благ, а профсоюзы — цену предложения труда. На этом основании правительство может посчитать целесообразным преподносить частному сектору сюрпризы, т. е. заранее не оповещать «публику» о планируемых экономических мероприятиях. В результате стабилизационная политика вместо снижения неопределенности ведения бизнеса будет ее увеличивать.

Кроме того, существует парадокс доверия: после того как разработанная на определенный период правительственная программа экономических мероприятий завоевала доверие частного сектора, отказ правительства от обязательств может показаться оптимальным с общественных позиций поведением. Суть этого парадокса раскрывает модель Барро — Гордона, основанная на идеях исследований Ф. Кидланда и Е. Прескотта^[7].

Допустим, правительство обязуется снизить уровень естественной безработицы при определенном темпе инфляции (выбирает точку на кривой Филлипса). Отношение общества к существованию безработицы и инфляции отображается функцией общественных издержек.

где и, и* — соответственно фактический и естественный уровни безработицы; а, b — положительные коэффициенты, выражающие относительную значимость для общества двух находящихся в отношении субституции целей.

Иначе говоря, общественное благосостояние снижается при увеличении конъюнктурной безработицы и (или) инфляции.

Уровень безработицы формируется с учетом инфляционных ожиданий, поэтому соотношение между темпом инфляции и уровнем безработицы отображается модифицированной кривой Филлипса (см. формулу (10.5) в т. 1). Она ограничивает область переменных в функции общественных издержек. Включим это ограничение в функцию общественных издержек:

где, а — показатель намечаемого снижения безработицы (0 < а < 1).

Определим, при каком значении инфляции общественные издержки минимальны:

Уравнение (12.19) представляет стратегию поведения денежных властей в игре с «публикой» (уравнение реакции на инфляционные ожидания).

Если денежные власти поддерживают обещанный темп инфляции и частный сектор доверяет им, то п = п^е; тогда функция общественных издержек принимает вид

и достигает минимума при отсутствии инфляции.

В этом случае, как следует из кривой Филлипса, и = и*, а общественные издержки равны.

Парадокс доверия состоит в том, что после того, как население поверило в намерение правительства поддерживать неизменным уровень цен, сочетание к^е = к = 0, и = и становится не оптимальным. Из уравнения реакции (12.19) следует, что при к^е = 0 оптимальным будет темп инфляции, равный.

Поскольку, а < 1, то правая часть равенства (12.20) положительна. Поэтому в целях минимизации общественных издержек денежные власти обеспечат рост уровня цен с темпом, соответствующем выражению (12.20). Дальнейшее развитие событий зависит от типа инфляционных ожиданий.

При статических ожиданиях (n^e_t = выражение (12.20) принимает вид.

Так как сомножитель перед < 1, то через определенное число ходов в игре между денежными властями и «публикой» установится равновесный темп инфляции:

наглядно это показано на рис. 12.50. Погоня за моментальной выгодой в конечном счете ухудшила ситуацию.

Рис. 12.50. Динамика инфляции при статических ожиданиях.

При рациональных ожиданиях экономических агентов такой же темп инфляции установится сразу после того, как денежные власти допустят инфляцию.

Пример 12.6

Функция общественных издержек С = 0,2л² + 0,8(и — а и*)²; модифицированная кривая Филлипса и = и* + 0,75(я^е — л). Примем, что и* = 10, а, а = 0,9. Тогда.

а функция общественных издержек с поглощенным бюджетным ограничением (кривой Филлипса) принимает вид

При наличии доверия к денежной политике (л^е = л) общественные издержки определяются по формуле С = 0,8 + 0,2л². Они достигают минимума С = 0,8, когда л = 0. Если денежные власти смогут обеспечить отсутствие инфляции, то и л* = 0. Однако в этом случае в соответствии с условием (12.19) общественные издержки можно снизить, выбрав другую точку на кривой Филлипса:

Заметив, что денежные власти отказались поддерживать стабильный уровень цен, люди будут ожидать положительную инфляцию. При статических ожиданиях на втором шаге темп инфляции будет равен.

При такой инфляции и = 10 — 0,75 • (1,562 — 0,923) = 9,52; С = 0,2 • 1,562² + + 0,8(9,52 — 9)² = 0,704. Инфляция и безработица будут расти до достижения равновесия: л = 0,8 • 0,75/0,2 = 3; и = 10; С= 2,6. На рис. 12.51 показано, как в условиях примера по мерс преподнесения инфляционных «сюрпризов» сдвигаются изокоста и кривая Филлипса.

Рис. 12.51. Парадокс доверия.

В возможности правительств регулировать текущую экономическую конъюнктуру таится опасность злоупотребления ею в узкопартийных интересах. Так, сразу после прихода к власти новое правительство может искусственно ограничивать экономическую активность, оправдываясь «тяжелым наследием» от предшествующего правительства, а ко времени очередных выборов искусственно стимулировать экономику в ущерб ее будущему развитию, порождая таким образом «политические» деловые циклы¹. Это явление Милтон и Роуз Фридмены саркастически характеризуют так: «Очевидно, в правительственной сфере, как и в рыночной среде, существует невидимая рука, но она действует в направлении, диаметрально противоположном невидимой руке Адама Смита: человек, имеющий намерение с помощью правительственного вмешательства служить только общественным интересам, невидимой рукой направляется к продвижению частных интересов, хотя эта цель не входила в его намерения»^[8][9].

В связи с этим получили поддержку рекомендации монетаристов проводить стабилизационную политику по законодательно установленным правилам, т. е. вместо дискреционной осуществлять регламентированную стабилизационную политику. Так, можно установить правило, по которому предложение денег увеличивается на определенный процент в зависимости от темпа прироста национального дохода или уровня безработицы, переводя тем самым мероприятия дискреционной политики в число встроенных стабилизаторов. Пол Кругман рекомендует денежным властям регулировать ключевую ставку в соответствии со скорректированной формулой Тейлора^[10]:

где л — темп инфляции, представленный дефлятором потребительских расходов за предыдущие четыре квартала; и_к — конъюнктурная безработица. Опираясь на нее, П. Кругмаи поддерживает политику «дешевых денег» (близкой к нулю ставки рефинансирования), проводимой рядом центральных банков в период экономической депрессии^[11], и можно утверждать, что к нему прислушались. В табл. 12.16 приведены расчеты i_d по статистическим данным США за 2009—2014 гг. На протяжении всего этого периода ключевая ставка ФРС была равна 0,25% и только в августе 2015 г. она была повышена до 0,5%.

Таблица 12.16. Расчет ключевой ставки по скорректированной формуле Тейлора, %.

В последней трети XX в. применение методов экономического анализа при исследовании причин и возможностей использования государственных институтов в частных интересах привело к возникновению новой отрасли общественных наук — теории общественного выбора (public choice). Наиболее известными его представителями являются Дж. Быокенен, Д. Мюллер, В. Никсанен, А. Сен, Г. Таллок. Они обращают внимание на то, что «отказы государства» связаны не столько с объективными препятствиями на пути реализации общественных интересов, сколько с тем, что политические правила и институты на практике действуют не так, как представляют теоретики государства всеобщего благоденствия. «Конкуренция на выборах стала все больше рассматриваться как конкуренция среди потенциальных монополистов, все из которых претендуют на эксклюзивную привилегию, причем допускается, что поведение добивающихся успеха претендента характеризуется максимизацией прибыли. Правительства рассматриваются как эксплуататоры граждан, а не как средства, дающие гражданам возможность обеспечить себя теми товарами и услугами, которые легче всего получить, действуя коллективно. Как современный анализ, так и эмпирически наблюдаемые факты наводят на мысль, что правительства в самом деле отбились от рук. Политическая респектабельность стала определяться вновь всплывшим на поверхность лозунгом XVIII века: „Обуздать страсти правителя“»^[12].

В целом в последние 50 лет в экономической науке отмечается заметное охлаждение к активным дискреционным мероприятиям денежной и особенно фискальной политики. Признание возможностей государства посредством этих инструментов воздействовать на экономическую конъюнктуру страны сочетается с сомнениями в целесообразности такого воздействия. Наглядным примером изменения взглядов экономистов на роль государства в хозяйственной жизни могут служить следующие две цитаты из популярного учебника П. Самуэльсоиа «Экономика», одна из которых содержится в вышедшем на английском языке в 1962 г. 6-м издании, а другая — в 15-м издании.

1995 г. В первом случае он писал: «Повсюду в свободном мире правительства и центральные банки показали, что они могут преодолеть резкий спад. Они имеют оружие фискальной политики (расходы и налоги) и денежно-кредитной политики (операции на открытом рынке, дисконтная политика, регулирование нормы законных резервов), с помощью которых могут воздействовать на факторы, определяющие национальный доход и занятость. Подобно тому как мы отказались от позиции покорного примирения с болезнями, нам нет необходимости мириться с массовой безработицей»^[13].

Через 33 года этот вывод из раздела, посвященного методам стабилизационной политики государства, звучит по-иному: «После кейнсианской революции капиталистические демократические страны решили, что они в состоянии добиться процветания и высоких темпов экономического роста, избегая в то же время крайностей безработицы и инфляции, нищеты и богатства, привилегированности и отторжения. Многие из этих целей были достигнуты, так как в ту пору страны с рыночной экономикой переживали период невиданного экономического подъема и роста занятости. Все это время марксисты предрекали гибель капитализма в ходе грядущего катастрофического кризиса; экологи предсказывали, что страны с рыночной экономикой задохнутся в своих отходах и выбросах; а сторонники свободного рынка выражали беспокойство о том, что лекарства, применяемые государством, наносят экономике больший вред, чем ее болезни. Однако все эти пессимисты проглядели дух предприимчивости, который обрел свободу благодаря рынку и стал источником непрерывного потока научно-технических достижений. Роль государства заключается в том, чтобы создавать свободные конкурентные условия и поддерживать базовые научно-технические исследования»^[14].

Изменению взглядов на возможности и роль государства в поддержании устойчивой экономической конъюнктуры в значительной степени способствовали работы «новых классиков», из которых следует, что вместо «точной настройки» национальной экономики правительству следует содействовать снижению неопределенности и укреплению доверия к экономической политике со стороны населения. Тем не менее, когда в ходе очередного экономического цикла в стране возникает спад экономической активности, правительства, недолго думая, применяют инструменты стимулирования совокупного спроса.

В начале 1990 г. обрушился фондовый рынок Японии. К 1992 г. рынок акций обесценился более чем в два раза и продолжал падение последующие 10 лет. По оценке главного экономиста инвестиционной компании Nomura Securities Ричарда Ку, из-за обесценения акций и земли Япония потеряла 1500 трлн иен, что равно трехлетнему ВВП страны. Реакцию японских акторов стабилизационной политики красочно описали два американских аналитика финансовых рынков Уильям Боннер и Аддисон Уиггин: «Центральный байк Японии и правительство пытались решить проблему привычными методами — печатали деньги и удешевляли кредит. Мало того, что центральный банк уменьшил учетную ставку почти до нуля и сильно понизил ссудный процент, но еще и государство начало программу общественных работ, ставшую мечтой производителей бетона во всем мире. По всей стране люди работали над изменением ландшафта. Бригады строителей устраивают на крошечных ручьях мощные стремнины, где вода струится по бетонным плитам шириной в 10 м и более. Дорожники напрочь сносят динамитом вершины холмов. Речное управление запрудило и изменило течение 110 из 113 крупных рек Японии. Тем временем Министерство строительства планирует добавить к более чем 2800 существующим плотинам еще 500. Бюджетное стимулирование было настолько масштабным, что государственный долг возрос с 60% ВВП в 1992 г. до 100% с лишним в 1999 г. Но увы и ах. Усиленные стимулы давали все меньшую отдачу в виде экономического роста. В период 1996— 2000 гг. дефицит бюджета возрос с 4,3 до 7,2% ВВП, а реальные темпы роста упали с 5,1 до 1,2%»^[15][16]. Однако более пристальный взгляд позволяет по-другому оценить результаты осуществленных японским правительством мероприятий: «В действительности же только благодаря тому, что государство резко увеличило бюджетные расходы, уровень жизни в стране не обрушился. Это поистине чудо, что, несмотря на потерю 1500 трлн иен национального богатства и корпоративного спроса, равного 20% ВВП, ВВП Японии остался на уровнях, превышающих пиковые значения эпохи пузыря, и это чудо совершилось только государственным расходам. В этом смысле реализованные в Японии программы бюджетного стимулирования можно считать самыми успешными мерами экономической политики в истории человечества»^[17].

В ответ на начавшийся в США и перекинувшийся в другие страны финансовый кризис 2007—2009 гг. правительства прибегли к экспансионистской денежной и фискальной политике. ФРС США пошла на беспрецедентное увеличение денежной базы (рис. 12.52), ключевые процентные ставки приблизились к нулю и денежные власти применили «неординарное» средство — «количественное смягчение» (см. параграф 11.2). В феврале 2009 г. конгресс США принял закон, предусматривающий налоговые льготы и государственные инвестиции в сумме 787 млрд долл.; в процентах к ВВП это превысило государственные расходы, осуществленные Д. Рузвельтом по программе «Нового курса».

Правительство Великобритании выделило на рекапитализацию банковской системы 200 млрд фунтов, что составляет 10% ВВП. В Германии стоимость антикризисного пакета, рассчитанного на два года, оценивается в 50 млн евро, что увеличивает дефицит бюджета на эти годы до допустимого в еврозоне Пактом финансовой стабильности предела. В рамках этого пакета будут финансироваться затраты на модернизацию школ и детских садов, ремонт дорог и общественных зданий, прокладку кабелей для скоростного Интернета, а также снижены подоходные налоги и социальные отчисления. Аналогичные меры были приняты правительствами других стран. Общие заявленные программы государственной поддержки экономики превысили 20% мирового ВВП. Наиболее крупные пакеты государственной помощи выделены в США, Китае и Японии. В 2015 г. Еврокомиссия приняла программу стимулирования реальных инвестиций — «План Юнкера», в соответствии с которой ВВП стран ЕС должен возрасти на 330—410 млрд евро и создано от 1 до 1,3 млн новых рабочих мест. Для ее реализации в Европейском инвестиционном банке был создан Европейский фонд стратегических инвестиций в 315 млрд евро.

Рис. 12.52. Рост денежной базы США^{1 2.}

В России на начало 2009 г. общая стоимость антикризисных мер за счет средств государственного бюджета и Центрального банка РФ оценивалась в 12 трлн руб. или 25% ВВП 2008 г. На укрепление банковской системы было выделено 4 трлн руб.; на поддержку малого бизнеса из госбюджета было выделено 10,5 млрд руб. и еще 30 млрд от Внешэкономбанка; с 24 до 20% был снижен налог на прибыль.

О последствиях проведенных мероприятий определенное представление дает рис. 12.53.^[18]

Рис. 12.53. Годовые темпы прироста ВВП, %^2.

• [1] Макконнелл К., Брю С. Экономикс. М., 1992. Т. 1. С. 242.
• [2] Сост. по: Chancen auf einen hoeren Wachstumspfad //Jahresgutachten SVR. 2000/01.
• [3] Составлена no URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/prognoz/doc 1 190 807 768 328 и Российский статистический ежегодник. М. Росстат. 2011. С. 31—32.
• [4] «На первый взгляд, в текущем году наблюдается значительное увеличение федеральных расходов. За пять месяцев они увеличились (в номинальном выражении) на 730 млрд руб. или на 30% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Дефицит бюджета составил почти половину триллиона рублей, тогда как год назад федеральный бюджет был исполнен с профицитом в 1,3 трлн руб. Почему же так мал эффект от дополнительных расходов? В целом темп исполнения бюджета несколько ниже, чем год назад. Это означает, что при сохранении нынешних тенденций непропорционально большая часть правительственных расходов будет сделана в самом конце года, когда они уже не смогут оказать сколько-нибудь значимого эффекта на экономическую динамику этого года. В 2008 г. на четвертый квартал пришлось 40% расходов годового бюджета. Нет оснований считать, что ситуация в этом году будетсущественно иной, несмотря на известные решения, направленные на повышение гибкости системы государственных закупок и расширение возможностей по авансированию господрядчи-ков. То есть основной рост расходов будет осуществлен с серьезным запаздыванием, он придется не на самую тяжелую фазу кризиса, а на период, когда, как представляется, наиболее неприятная часть спада окажется позади» (Л. Фрейнкман, эксперт ИЭПП. www.opec.ru. 11.05.2009).
• [5] «В настоящее время фактически сложившиеся лаги воздействия мер денежно-кредитной политики на уровень инфляции уже выходят за пределы полугодия» (Вестник Банка России. 2002. № 68. С. 7).
• [6] «Осуществляя государственную политику в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности и понимая, что наши решения оказывают влияние на каждого человека, проживающего в России, мы хотим сделать процесс принятия управленческих решений понятным, обеспечить доступностьинформации о результатах нашей деятельности гражданам страны, вовлечь в процесс государственного управления тех, кто завтра будет жить по правилам, участие в разработке которыхони приняли» (Силуанов А. Г. Из обращения к посетителям сайта «Открытое Министерство»).Переход от ставки рефинансирования к ключевой ставке департамент внешних и общественных связей Банка России сопроводил следующим пояснением: «Указанные мероприятия позволят повысить прозрачность денежно-кредитной политики и улучшить се понимание субъектами экономики, что будет способствовать усилению действенности процентного и информационного каналов трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики и достижению конечной цели по обеспечению ценовой стабильности» (О системе процентных инструментов денежно-кредитной политики Банка России. 13.09.2013).
• [7] Вано R.J., Gordon D. В. Rules, Discretion, and Reputation in a Model of Monetary Policy //In: Journal ol Monetary Economics. 1983. Vol. 12. P. 101 — 121; Kydland F. E., Prescott E. C. Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans // The Journal of Political Economy.1977. Vol. 85. P. 473−492.
• [8] К 1996 г. денежным властям России удалось погасить первую волну инфляции (см. рис. 10.1 в т. 1) посредством прекращения финансирования дефицита государственного бюджета за счет кредитов Банка России и овладения основными инструментами регулирования количества денег в стране. «Однако в экономику вмешалась политика, вернее, приближающиеся президентские выборы. Оглядываясь сегодня назад, можно смело утверждать, чтоименно в это время по устойчивости бюджетной системы были нанесены серьезнейшие удары, оправиться от которых федеральному бюджету так и не удалось. С одной стороны, требовательность государства в деле уплаты налогов упала до беспрецедентно низкого уровня, перед выборами правительство не хотело ссориться ни с кем и не требовало уплаты налогов. С другой стороны, Минфину приходилось демонстрировать чудеса изворотливости и изыскивать источники финансирования бюджета. В ход пошли чрезвычайные внешние заимствования у Германиии Франции, сильнейшее политическое давление на МВФ с целью добиться выделения ежемесячных траншей кредита (несмотря на ухудшающееся положение со сбором налогов — однимиз важнейших показателей выполнения программы), размещение новых траншей валютных облигаций („вэбовок“), заимствования на рынке ГКО по ставкам, превышающим уровень 100%годовых, приобретение Центральным банком государственных ценных бумаг на аукционах, когда полное погашение ранее размещенных выпусков оказывалось невозможным на суммыдо 1,5 трлн руб.» {Алексашенко С. Битва за рубль. Взгляд участника событий. М., 2009. С. 37).
• [9] Фридмен М., Фридмен Р. Свобода выбирать. М., 2007. С. 20.
• [10] Taylor /. В. Discretion versus Policy Rules in Practice // Carnegie-Rochester ConferenceSeries on Public Policy 39.1993. P. 195−214.
• [11] URL: http://krugman.blogs.nytimes.com/2009/10/l 1/when-should-the-fed-raise-rate-$even-more-wonkish/#comments.
• [12] Бьюкенен Дж. Политика без романтики: краткое изложение позитивной теории общественного выбора и ее нормативных условий // Экономика благосостояния и общественныйвыбор. СПб., 2004. С. 431−432.
• [13] Самуэльсон П. Экономика. М., 1992. Т. 1. С. 307.
• [14] Самуэльсон Я. Экономика. М., 1997. С. 696—697.
• [15] 1 Боунер У., Уиггин. Э. Судный день американских финансов. Мягкая депрессия XXI века. Челябинск, 2005. С. 132−133.
• [16] Ку Р. Священный грааль макроэкономики. Уроки великой рецессии в Японии. М., 2014.
• [17] С. 46−47.
• [18] Источник: URL: https://fred.stlouisfed.org/series/BOGMBASE. Источник: URL: http://databank.worldbank.org/data/.