Коррупция в нефтедобывающих странах

Ахметова Г. Р.

КОРРУПЦИЯ В НЕФТЕДОБЫВАЮЩИХ СТРАНАХ

АЛМАТЫ, 2002

Ахметова Г. Р.

КОРРУПЦИЯ В НЕФТЕДОБЫВАЮЩИХ СТРАНАХ Учебное пособие для студентов факультета «Мировая Экономика и Международные Отношения»

Издательство «Кульжахан»

Алматы, 2002

ББК 65.5+67.99(2)8я7

АхметоваГ.Р.

А 95 Коррупция в нефтедобывающих странах. Учебное посо-бие. — Алматы: Издательство «Кульжахан», 2002. -150 с.

ISВN 9965−13−818−4

Данное учебное пособие является первым пособием по спецкур-су «Макроэкономическая политика стран, богатых сырьевыми ресур-сами», который изучают студенты выпускного курса на факультете «Мировая Экономика и Международные Отношения» Казахского Экономического Университета им. Т. Рыскулова. В нем рассматрива-ется зависимость между эксплуатацией природных ресурсов и нали-чием коррумпированной экономики на примере некоторых стран, бо-гатых нефтью (Нигерия, Индонезия, Венесуэла); определяется место коррупции с точки зрения новой институциональной теории; выявля-ются прогнозные сценарии развития нефтедобывающих стран.

Данное пособие написано в рамках научно-исследовательского гранта. Предназначено не только для студентов, изучающих спецкурс, но и для аспирантов, соискателей, магистрантов и всех тех, кто живо интересуется природой феномена коррупции.

ББК б5.5+67.99(2)8я7

Рецензенты: Кренгауз И. Н., доцент, к.э.н.

Мухамедхан Д.К., директор Академических программ проекта ЕdNet, к.п.н.

Раисова А.К., доцент, к.э.н.

А 4 310 020 000/00(05)-02 © Ахметова Г. Р., 2002

ISВN 9965−13−818−4

Посвящается моим родителям, честно и достойно прожившим свою жизнь

Глава 1. ФЕНОМЕН КОРРУПЦИИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

1.1. Терминология понятия «коррупция»

1.2. Коррупция: исторический ракурс

1.3. Место коррупции в теории неоинституционализма

1.4. Нефтяная рента как источник коррупции

1.5. Показатели коррумпированности стран-экспортеров нефти Глава 2. ПРОЯВЛЕНИЯ И ОСОБЕННОСТИ КОРРУПЦИИ В НЕФТЕДОБЫВАЮЩИХ СТРАНАХ

2.1. Нефтяное богатство страны и коррупция

2.2. Нефть и коррупция: нигерийский вариант

2.3. Последствия нефтяного развития Индонезии и роль коррупции

2.4. Нефть, коррупция и неспокойная Венесуэла

Глава 3. ТРАНСНАЦИОНАЛИЗАЦИЯ КОРРУПЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

3.1. Транснациональные компании и коррупция

3.2. Нефтяные ТНК и коррупция в Казахстане

3.3. Особенности проявления коррупции в странах Центрально-Азиатского региона

3.4. Сценарии развития нефтедобывающих стран

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ГЛОССАРИЙ Об авторе Список использованной литературы

" Всякая власть дается от народа. И уже никогда к нему не возвращается" .

Габриэль Лауб

" С помощью больших денег больше людей продано, чем куплено" .

Фрэнсис Бэкон

Изучение коррупции и борьба с нею на протяжении мно-гих десятков лет является весьма актуальной и важной задачей во многих странах мира, но, как отмечают исследователи, «практических сдвигов в борьбе с коррупцией очень мало или почти нет. Коррупция становится нормой, а не исключением, в том числе и среди политической, правящей и экономической элиты» ¹. Более того, по оценкам специалистов в области изуче-ния коррупции и борьбы против нее, за последние годы кор-рупция разрослась до глобальных масштабов, перестав быть только национальной, внутригосударственной проблемой. Она приобрела трансграничный характер, и этот факт не может не беспокоить как национальные правительства, так международ-ные организации, которые в последнее десятилетие активизи-ровали деятельность по борьбе с коррупцией.

Так, в 1996 г. ООН была принята «Декларация о борьбе с коррупцией и взятничеством в международных коммерческих операциях»; разработана Глобальная Программа Борьбы с Кор-рупцией в рамках ООН; создаются международные антикор-рупционные комитеты; международными неправительственны-ми организациями проводятся широкомасштабные исследова-ния проявления коррупции во многих странах; изучаются со-циально-экономические предпосылки и причины ее возникно-вения; выставляются рейтинги коррумпированности стран; пра-вительствами многих стран разрабатываются и принимаются национальные законы и государственные программы борьбы с коррупцией и т. д.

Как видим, на уровне мирового сообщества происходит не только осознание и изучение этой глобальной проблемы, ка-сающейся практически всех стран мира, но и предпринимается попытка борьбы с этим негативным явлением. В официальной мировой, зарубежной и отечественной литературе, особенно в последнее время, чувствуется глубокая заинтересованность в комплексном изучении феномена коррупции не только в рамках национальной экономики, а в рамках всего мирового сообщест-ва в целом, поскольку коррупция перешагивает все националь-ные границы, стирая грани между различными группами стран.

Таким образом, можно сделать неоднозначный вывод о том, что не только на уровне одного государства, но и на меж-дународном, глобальном уровне существует настоятельная не-обходимость последовательного и комплексного изучения фе-номена коррупции, а также предложения действенных методов и способов борьбы с нею. Правда, акцент в иследованиях по проблемам коррупции делается, как правило, на правовые, эти-ческие и социокультурные аспекты коррупции. Экономическое же объяснение этого явления, на наш взгляд, дается, весьма не-достаточно.

Целью данного учебного пособия является попытка устра-нения этого пробела. Это пособие написано по материалам спецкурса «Макроэкономическая политика стран, богатых сырьевыми ресурсами», который преподается студентам чет-вертого курса факультета «Мировая Экономика и Международ-ные Отношения» Казахского Экономического Университета им. Т. Рыскулова с 1999 г. Одной из тем этого спецкурса, которая неизменно вызывает огромный интерес у студентов, является тема «Коррупция в нефтедобывающих странах». Думается, что в последнее время эта тема интересует многих людей, и автор надеется, что данное пособие поможет хоть в какой-то степени удовлетворить все возрастающий интерес к изучению феномена коррупции.

¹ Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. — 2000. — Х° 4. — С. 99−100.

Глава 1. ФЕНОМЕН КОРРУПЦИИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

1.1. Терминология понятия «коррупция»

В переводе с латинского коррупция («corruptio») означает подкуп, подкупность и продажность общественных и политиче-ских деятелей, государственных чиновников и должностных лиц с целью личного обогащения. Еще в римском праве термин «согштреге» трактовался как «повреждать, ломать, разрушать, подкупать» и означал противоправные действия в судебной практике. Этот термин произошел от сочетания латинских слов «correi» — несколько участников в одной из сторон обязательст-венного отношения по поводу единственного предмета, и «rumpere» — ломать, повреждать, отменять. В результате этого сочетания образовался самостоятельный термин, который в римском праве предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повре-ждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Взгляды общества на коррупцию в целом представляют огромный разброс мнений. Они могут существенно различаться в зависимости от многих факторов. Различны также мнения и о значении, причинах и влиянии этого явления на социально-экономические, культурные, национальные и другие процессы в жизни общества.

Литература

по этому предмету обширна и разнообразна, особенно иностранная. Подчеркнем, что изуче-ние коррупция должно носить ярко выраженный междисцип-линарный характер.

Практически все исследования, посвященные коррупции и раскрывающие связь между ней и экономическим ростом, име-ют результатом неутешительный вывод: чем ниже уровень кор-рупции, тем выше показатель роста валового внутреннего про-дукта. Кроме того, экономисты отмечают негативное влияние коррупции на распределение доходов, что приводит, в конеч-ном счете, на угнетенное положение малоимущих слоев насе-ления в сфере образования и здравоохранения, малого и сред-него бизнеса, особенно в развивающихся странах. Но, самое страшное, коррупция утверждает общественный цинизм как общественную корму поведения, разлагает политическую сис-тему, приводит к политической нестабильности государства.

Политологи же говорят о коррупции как о различных спо-собах использования власти и политическом влиянии, оказы-ваемом заинтересованными лицами, группами, партиями, дви-жениями на политические процессы в стране. Для них основ-ные причины коррупции кроются, прежде всего, в политиче-ских структурах, там, где наблюдается недостаток демократии. Признавая, что и в демократически развитых государствах име-ет место коррупция, они отмечают, что здесь, в отличие от недемократических режимов, вступает в силу система сдержек и противовесов, которые четко выработаны в демократических государствах.²

Юристы рассматривают коррупцию как отклонение от обязывающей правовой нормы, допускаемого произвола при осуществлении полномочий и незаконного использования госу-дарственных ресурсов. Коррупция чаще всего определяется ими как «действия официального или доверенного лица, кото-рое незаконно или неправомерно использует свое положение или действия по получению прибыли для себя или другого ли-ца, действуя против интересов и прав других». Юристы относят коррупцию к области применения экономического, админист-ративного и уголовного права и отмечают, что коррупция ока-зывает разрушительное воздействие на нормы права, которые в результате ее действия заменяются правилами, продиктован-ными теми, кто, во-первых, имеет влияние; во-вторых, способен оказывать влияние; в-третьих, готов платить.

²Murdal G. Corruption — Its causes and Effects, in Asian Drama; An Equiry into the Poverty of Nations. — 1968. — Vol.II. — P.951,952; Friedrich C. The Pathology of Politics; Violence, Betrayal, Corruption, Secrecy and Propaganda. — 1972. — p. 127,128. Юристы разделяют коррупцию на мелкую (низовую, повсе-дневную) и крупную (элитарную). Они отмечают, что между ни-ми нередко существуют отношения взаимной зависимости, обу-словленности и общности централизованного, патерналистского, иного организационного или социально-психологического характера. Мелкая коррупция повседневно высасывает матери-альное благосостояние людей, крупная — заглатывает огромные куски государственной и частной экономики. А обе вместе они беспощадно разрушают правовые основы общества и государ-ственную власть.

Социологи видят в коррупции, прежде всего, «социальное отношение», которое выражается в нарушении принятых в об-ществе норм обязательного поведения и социального благопо-лучия. Коррупция определяется ими как «порабощение общест-венных отношений, где два или более лица совершают подмену отношений путем успешной трансформации денег или власти, обходя предусмотренные законом процедуры и подменяя их личными отношениями» ³, или как отношение «клиент-хозяин». Некоторые исследователи определяют коррупцию как форму «патримониализма», который ярко проявляется в тех общест-вах, где общины малы, а интерактивные связи глубоко персо-нифицированы, потребность же в накоплении «социального ка-питала» велика.⁴ Многие социологи рассматривают коррупцию в контексте исторических, социальных и культурных факторов, вытекающих из конфликтов между различными группами и разными ценностями в обществе. Они констатируют тот факт, что коррупция процветает при конфликте ценностей.⁵

Специалисты в области управления государством опреде-ляют коррупцию как злоупотребление государственными ресур-сами и использование государственных структур для достижения частной прибыли вопреки существующим нормам.⁶ Объясняя причины коррупции недостаточным уровнем оплаты труда го-сударственных должностных лиц, монополией на предоставле-ние услуг общего пользования, большой свободой действий, слабой системой финансового контроля, чрезмерным регулированием и избытком процедур, отсутствием внутренней культуры и этических правил государственной службы, они отмечают, что коррупция не позволяет рационально сформировать и реа-лизовать государственную политику.⁷

³ Defleur M. Corruption, Law and Justice//Journal of Criminal Justice. — 1995. № 23.-Р. 243.

⁴ Tanzi V. Corruption, Governmental Activities and Markets. — International Monetary Fund, 1994.

⁵ Easterly W.& Levine R. Africa's Growth Tragedy: Policies and Ethic Divisions 2. — World Bank Draft Paper, 1996.

⁶ Gaiden G. & Gaiden N. Administrative Corruption//Public Administration Review. — 1997. -№ 37.-Р. 301, 302.

⁷ Schaffer B. Access: A theoty of Corruption and Bureaucracy//Administration and Development. — 1986. — № 6. — P.357.

Предпринимателей в первую очередь беспокоят объемы и цена сделок, а также неопределенность, которую коррупция привносит в деловые отношения при заключении сделок, не-предсказуемость результатов конкурентной борьбы в условиях широкого распространения коррупции. В правилах поведения (Rules of Conduct) 1977 и 1996 гг. Международная торговая пала-та — международная неправительственная организация, объеди-няющая более 7000 компаний и деловых ассоциаций в более чем 130 странах, осудила коррупционную деятельность, связанную с международными коммерческими транзакциями, за негативное воздействие, оказываемое на международную торговлю и конку-ренцию. В 1995 г. в соответствии с решениями Всемирного эко-номического форума в Давосе (Швейцария) была создана «Давосская группа» для работы по ускорению принятия междуна-родных стандартов деловой этики и регулирования. Таким образом, коррупция определяется как индикатор больного (dysfunctional) общества. Фактически все, публично вы-сказывающиеся о коррупции, осуждают это явление, хотя столь широкое ее распространение было бы невозможно без участия многих из них. В наименее развитых странах большинство насе-ления смотрит на коррупцию как на часть жизни, правила игры, которые из-за отсутствия выбора должны принимать. Большинст-во людей рассматривает коррупцию как дополнительную плату за разрешение того, что можно сделать и сделать быстрее, тем са-мым, способствуя развитию коррупции. Некоторые понимают коррупцию шире: как нарушение прав человека и в самом край-нем значении как «преступление против человечества» ⁸.

Все соглашаются, что коррупция может увеличить состояние тех, кто занят в указанных отношениях, и почти наверняка уменьшает доход государства и благосостояние общества в целом.

И. Шихата использует слово «коррупция» в широком смысле, затрагивающем различные формы поведения. Это по-ведение, отмечает он, обычно вытекает из двух ситуаций. Пер-вая связана с распределением выгод или даже просто с предос-тавлением разрешения распределять, когда искушение полу-чить личную прибыль преобладает над обязанностью служить другим интересам, обычно интересам общества. Вторая ситуа-ция — когда при применении норм обнаруживается возможность предоставлять особые льготы в ущерб правилам общественной значимости (public rules), исключая дискриминацию.

В ситуациях, когда можно обойти правила, или применять их без заранее установленной дифференциации, или такая диф-ференциация просто отсутствует, коррумпированный агент обычно отдает предпочтение специальным интересам в ущерб интересам, которым он обязан служить согласно закону. Ресур-сы, находящиеся в его распоряжении или в распоряжении ве-домства, которым он руководит, употребляются не по назначе-нию, способом, отличным от того, который был предписан ему его принципалом. Принципалы меняются в зависимости от си-туации. Это могут быть контролеры (супервайзоры) агента, ин-ституты, в рамках которых работает агент, собственники инсти-тута или общество в целом.⁹

⁸ Corruption in Government. — United Nations 1990. — № 24.

⁹ Шихата И. Правовая реформа. Теория и практика: Учебное пособие / Перев. с англ. под ред. д.ю.н. Дорониной Н. Г. — М.: Белые альвы, 1998. — С. 234.

Некоторые экономические исследователи определяют кор-рупцию как ситуацию, где в отношениях между двумя лицами (агентом — коррумпированным лицом и принципалом) выгода, полученная агентом, значительно превосходит действительную стоимость (цену), или как ситуацию, где государственные това-ры, услуги или система обслуживания предоставляются или оказываются в публично правовой сфере с целью получения выгоды частным лицом.¹⁰

Другие описывают коррупцию в экономических терминах как ренту, являющуюся следствием монопольного положения некоторых государственных должностных лиц (public officials).

В любом случае коррупция «обеспечивает рыночную цену там, где рынку не позволяется это сделать» .)

Экономисты считают, что причины коррупции кроются в экономических и административных структурах страны Они обращают внимание на ее распространение там, где особенно сильно вмешательство государства и где дискреционные права в распределении государственных товаров и услуг, или субси-дий велики, риск наказания низок, а оплата за сделку достаточ-но привлекательна.

При более широкой точке зрения принимается во внимание и государственная политика (например, уровень заработной пла-ты в государственной службе или тарифы на импорт) и даже че-стность и интегрированность государственных должностных и частных лиц. Однако, если считать эти факторы постоянными, то можно определить вероятность и размер коррупции, сравнив уровни получаемых доходов, рискованности коррумпированных сделок и потребительского спроса (bargaining power) в отноше-ниях между источником и бенефициаром. Экономисты также говорят о влиянии коррупции на развитие экономики. Они рас-сматривают взятку, когда она свободно предлагается и принима-ется, как обслуживание непосредственного интереса сторон. Что касается интересов общества, некоторые авторы рассматривают коррупцию как важный источник формирования капитала, кото-рый может поддерживать гибкость и эффективность рынка и развивать предпринимательство. Другие, основываясь на резуль-татах анкетных опросов и бесед с бизнесменами, считают, что политическое недоверие (отсутствие веры в стабильность прово-димого правительством курса) наносит намного больше вреда, чем коррупция, которую они рассматривают «скорее как пере-менные издержки, чем как фактор неопределенности», которые разделяют коррупцию на различные формы, и предполагают, что некоторые формы, несмотря на широкое распространение, не могут слишком повредить всей экономике.

В этом смысле коррупция не ограничивается государст-венным сектором, а в рамках этого сектора — бюрократическим аппаратом администрации. Она не ограничивается дачей и по-лучением взяток. Коррупция принимает различное обличье и существует при любых формах правления, включая хорошо развитые демократические государства. Она может быть обна-ружена в законодательных, судебных и исполнительных ветвях власти, как и во всех формах деятельности частного сектора. Она не связана только с этнической, расовой или религиозной принадлежностью. Однако уровень, область и воздействие ее значительно отличаются в странах и могут изменяться, по крайней мере, временно, в пределах одной страны. Коррупция в той или иной форме может существовать в любом сообществе, большое влияние на ее уровень и область применения имеет система управления. Системы могут коррумпировать людей в той же степени, если не в большей, в какой люди способны коррумпировать системы.

¹⁰ Klitgard R. Controlling Corruption. 1988. — P.22; Schlieffer A.R., Vishny R.W. Corruption//Quartely Jornal of Economics. — 1993. — № 108. — Р. 599.

Некоторые культуры кажутся терпимее других, когда речь идет о некоторых формах коррупции, особенно фаворитизме и мелких взятках. В отдельных сообществах фаворитизм настолько укоренился в человеческом сознании, что те, кто во исполнение своих государственных обязанностей отказывают в протекции своим друзьям и родственникам, подвергаются осуждению как неотзывчивые или недобрые люди. Во многих странах мелкие взятки рассматриваются как благотворительность, побудитель-ный стимул или выражение благодарности или как приемлемая замена низкой платы государственных должностных лиц, а ни-как не вымогательство, как в других странах. Такие культуроло-гические особенности, хотя и существуют, не должны прини-маться как оправдание того, что в принципе называется коррупционными действиями.

Как только коррупция находит дорогу в одном месте или секторе, она, подобно вирусу, распространяется на другие облас-ти и сектора. Ее не останавливают политические границы, и она развивается намного быстрее в той среде, которая излишне или недостаточно урегулирована. Коррумпированные и коррумпи-рующие личности имеют защищенный правом интерес в распро-странении мнения, что коррупция является доминирующей и распространенной. Благодаря им, коррупция становится естест-венным явлением. Предпринимательская деятельность иностран-ных лиц, особенно в развивающихся странах, часто способствует распространению коррупции, допуская, что выплаты и связи — неизбежные спутники торговли (это часто оборачивается против самих бизнесменов). Если не выявлять случаи коррупции, она в печном итоге приведет к искажению ценностей общества, за исключением тех немногих, которые сумеют защитить себя креп-кими моральными устоями, часто основанными на строгих рели-гиозных и этических понятиях. Коррупция влияет на общество и на личности настолько разрушительно, насколько далеко ей дают зайти. Любые краткосрочные выгоды, которые она может при-нести (облегчение регулирования излишне регулируемой эконо-мики или «смазывание колес» в деловых сделках), наиболее веро-ятно будут уничтожены общим ущербом, нанесенным коррупци-ей при перекачивании средств, в собственный карман. Даже на уровне сделок коррупция часто увеличивает неэффективность правительственных проектов и может поднимать стоимость как государственных, так и частных поставок. Довольно часто боль-шие незаконные платежи вместе того, чтобы быть инвестирован-ными в стране, переводятся за границу или вкладываются, а иной нелегальный бизнес. Коррупция может увеличивать и государст-венный долг страны как результат увеличения расходов по фи-нансируемым извне контрактам, выигранным на торгах в резуль-тате коррумпированных или мошеннических действий.

Таким образом, в современной научной экономической и юридической литературе существует множество различных оп-ределений коррупции. Если попытаться немного обобщить оп-ределение коррупции, которые используют иностранные и оте-чественные источники, то коррупцию можно свести к следую-щим определениям:

— «преступная деятельность в сфере политики или государ-ственною управления, заключающаяся в использовании должно-стными лицами доверенных им прав и властных возможностей для личного обогащения. Коррупция является не самостоятель-ным составом преступления, а собирательным понятием, охва-тывающим ряд должностных преступлений (таких, как взяточ-ничество, злоупотребление служебным положением)» ;¹¹

— «подкуп, продажность общественных и политических деятелей, работников государственных органов управления.

¹¹ Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. — М.: ИНФРА-М, 1997. — С. 320.

Коррупция означает злоупотребление служебным положением, прямое использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения" ¹²;

— «коррупция включает в себя злоупотребление властью (полномочиями) или позицией власти (должностью, наделен-ной полномочиями) ради преследования своих личных целей» ¹³.

В Законе РК от 2 июля 1998 г. «О борьбе с коррупцией» под коррупцией понимается «не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преиму-ществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставле-ния им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ» .¹⁴ При этом казахстанские эксперты отмечают, что законодательство Казахстана понятие «коррупция» трактует не-сколько иначе, нежели международное. Субъекты и объекты коррупционных преступлений в международном понимании рас-сматриваются гораздо шире, говорят они.

В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». Рабочее определение междисциплинарной группы по корруп-ции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет со-бой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государст-венном или частном секторе, и которое ведет к нарушению обя-занностей возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.

В докладе, подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом «Индем» (Россия) указывается, что «под коррупцией (в узком смыс-ле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо прини-мает противоправное решение (иногда решение морально не-приемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечи-вающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Харак-терные признаки данной ситуации: принимается решение, на-рушающее закон или неписаные общественные нормы, обе сто-роны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получа-ют незаконные выгоды и преимущества, обе стороны стараются скрыть свои действия» .

Россия, в отличие от других стран СНГ, только сейчас, но очень тщательно и неспешно разрабатывает законопроект «О противодействии коррупции», который предусматривает ряд же-стких мер, направленных на эффективную борьбу с коррупцией в государственных и других структурах. Основные понятия, ис-пользуемые в законопроекте, включают в себя общепризнанные международные характеристики. При его разработке использо-вались такие известные конвенции Совета Европы, как «Об уго-ловной ответственности», «О гражданско-правовой ответствен-ности за коррупцию», «Об организации экономического сотруд-ничества и развития», «О подкупе иностранных должностных лиц при заключении коммерческих сделок» .

¹² Павленок П. Д. Краткий словарь по социологии. — М.: ИНФРА-М, 2000. — С. 81.

¹³ J.S. Nye. Corruption and Political Development; A Cost-Benefit Analysis//American Political Science Review. — 61. — P.P.417, 419.

¹⁴ Нормативные акты. Указ Президента РК «О мерах по совершенствованию системы борьбы с преступностью и коррупцией». Закон Республики Казах-стан «О борьбе с коррупцией». — Алматы: ТОО «Аян Эдет», 2000. — С.19.

Самое главное в за-конопроекте — определение понятия «коррупция». В данном слу-чае коррупция не отождествляется только с действиями по даче и получению взяток (в отличие от предыдущих определений или от определения коррупции в казахстанском законе «О борьбе с коррупцией»). В новом российском проекте под коррупцией также понимается «поиск, установление и поддержание корруп-ционных отношений юридических и физических лиц с целью Достижения личных либо коллективных целей» .¹⁵

Нам представляется, что такое расширительное понятие «коррупция» является очень важным и ценным дополнением, поскольку оно предполагает более широкое использование антикоррупционной законодательной базы. Кроме того, по логике вещей, если под коррупцией понимать только дачу и получение взятки, то борьба сводится только к одноразовым акциям. Если понимать коррупцию как систему действий: поиск, установле-ние и поддержание коррупционных отношений, то речь идет о борьбе против самой коррупционной системы, которая сама воспроизводит коррупцию.

Впервые в российской законодательной практике физиче-ским лицам и организациям, независимо от формы собственно-сти, предоставляется возможность требовать возмещения убыт-ков, причиненных коррупционными действиями. Таким обра-зом, проблема переносится из чисто уголовного и администра-тивного поля в экономическое.

Как видим, существует значительное разнообразие точек зрения на определение коррупции, что свидетельствует о слож-ности этого явления. Поэтому мы ссылаемся на определение коррупции, принятое в документах ООН и Совета Европы: кор-рупция — это «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп» ¹⁶. При этом коррупцию нельзя сводить только к даче и получению взятки, хотя эксперты США оценивают объем меж-дународного взяточничества в 1998 г. в 30 млрд. долларов (и это только по 60 крупным международным сделкам, которые ими анализировались).

Коррупция может иметь различные завуалированные фор-мы незаконного присвоения публичных средств для частного использования, например, лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, традиции перехода по-литических лидеров и государственных чиновников на должно-сти почетных президентов корпораций и частных фирм, инве-стирование коммерческих структур за счет государственного бюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных группировок и т. д.

Таким образом, коррупция, на наш взгляд, как социально-экономическая категория выражает поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству, фирме).

¹⁵Гордиевский А. Одним законом тут не обойтись! /Assandi-Times. — 2002. -№ 8 от 06.12

¹⁶ Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. — 2000. — № 4. — С. 101.

1.2. Коррупция: исторический ракурс

Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управ-ления в общественной или хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица, как правило, государствен-ного чиновника, появляются большие возможности распоряже-ния ресурсами (природными, материальными, денежными, фи-нансовыми, информационными, технологическими и другими). В результате чего он часто принимает решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных, коры-стных побуждений. В историческом ракурсе это относится ко времени формирования первых классовых обществ и государст-венных образований в древнейших центрах человеческой циви-лизации: Египте, Месопотамии, Индии, Китае в 111−11 тысячеле-тиях до н.э., что подтверждается найденными археологами и ис-ториками религиозными и литературными источниками: сборни-ками, сводами законов, нормативными актами, правилами (ко-дексами) поведения, другими письменными источниками.

Как свидетельствует сохранившиеся письменные источники уже в Древнем Египте люди знали, что такое коррупция. Наиболее цинично она проявлялась среди представителей адми-нистративных органов (жрецов) и своеобразно описывалась в криминальных хрониках тех лет. Известный египтолог П. Монте, изучая период династии Рамсесов, отмечает: «Гробницы фарао-нов и частных лиц вначале привлекали только работников ка-меноломен, каменотесов и ремесленников. Но вскоре к их шайкам присоединились мелкие чиновники храмов и самих некрополей, а также низшие жрецы. Бандиты шайки, в которой был жрец Пенунхеб и его четыре священнослужителя — Хапиур, его сын Пансем, Семди и Панхар, ухитрились снять ожерелье со ста-туи Нефертума, посвященной великому богу — фараону Усерма-атра-Сетепенра. Другая шайка, в которой были жрецы, писца, погонщики волов, ограбила „дом золота“ фараона Усермаатра-Сетепенра. Жрец Кер и четверо его собратьев наведывались сю-да и уносили золото, которое обменивали в городе на зерно. Од-нажды один из соучастников, пастух, затеял с ними ссору: „По-чему вы мне даете так мало?“ Купив золотого быка, они отдали его пастуху. Но писец царских документов Сетимес, услышав перебранку между жрецами и пастухом, сказал им: „Я пойду и доложу верховному жрецу Амона!“ Жрецы поняли с полуслова. За две вылазки в гробницу они вынесли четыре с половиной кита золота и этим купили молчание писца царских документов» .

Эта, по сути своей, криминальная сцена из жизни древне-египетского общества дала возможность Монте сделать сле-дующий вывод: «Пример был подан сверху, и маленькие люди с маленькими средствами последовали ему, тем более, что в эти смутные времена жизнь неимоверно вздорожала. Продуктов не хватало, и меняли их только на золото и серебро» ¹⁷.

Там же, в Древнем Египте гераклеопольский царь поучал своего сына Мерикара: «Возвышай своих велымож, чтобы они поступали по твоим законам. Непристрастен тот, кто богат в своем доме, он владыка вещей и не нуждается» («Поучение гераклеопольсксто царя своему сыну Мерикара», XXII в. до н.э.). В Ветхом Завете говорится: «Я знаю, как многочисленны ваши преступления и как тяжки ваши грехи: вы притесняете правого, берете взятки, а нищего, ищущего правосудие, гоните от ворот» (Библия, Ам., 5:12).

¹⁷ Монте П. Египет Рамсесов. — М.: Издательство восточной литературы, 1989. -Сю 263−264.

Описание феномена коррупции в то время ограничивалось не столько констатацией факта ее существования, сколько опреде-ленным к ней отношением, которое было связано в первую оче-редь с тем, кто писал о проявлениях коррупции. Например, в Древней Индии к чиновничьему мздоимству относились с фило-софской терпимостью как к неизбежности. Каутилья, главный миистр императора Чандрапурта Маурия, в IV в. до н.э. перечислял трактате «Артхашастра» 40 видов присвоения чиновниками годударственного дохода (хищение казенного имущества), но при пм' с невозмутимостью и спокойствием царедворца заключил: «Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берег себе деньги. Можно установить движение птиц, ле-тящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников» ¹⁸.

Историк У. Манчестер так характеризовал период Средне-вековья (Темных веков): «Если соединить вместе сохранившиеся фрагменты, то возникающая картина — это смесь нескончаемых войн, коррупции, беззакония, одержимости странными мифами и почти непостижимого безмыслия» .¹⁹ В конечном итоге, как от-мечал Л. Туроу, «в политическом и социальном беспорядке, про-исшедшем из всего этого, разрушалась экономическая инфра-структура, человеческая и физическая, а также та социальная дисциплина, которая позволяла Риму сохранять свой уровень жизни и поддерживать свои армии. При растущем общественном потреблении и нежелании платить налоги прежние инвестиции перестали делаться. В конце концов, начался экономический упадок, ускорявшийся сам собой. Меньшая производительность приводила ко все меньшей готовности к социальным инвестици-ям, необходимым для поддержания прежней системы, это вело к еще меньшей производительности и к следующему по очереди сокращению социальных инвестиций» .²⁰ Людям Темных веков недоставало ценностей, порождающих организационные способ-ности, без которых нельзя было воссоздать прошлое. Люди оставались столетие за столетием в Темных веках не из-за их техно-логии, а из-за идеологии.

В Великобритании средних веков широко процветала кор-рупция практически во всех ветвях власти. Э. де Сото пишет: «В 1601 г. спикер палаты общин (Англия) сказал про мировых судей, «эти твари за полудюжину цыплят готовы наплевать на целую дюжину уголовных законов» .²¹

О коррупции упоминается в русских летописях уже в ХШ в. Впервые в законодательном порядке ограничение коррупции в России происходит во времена царствования Ивана III. Впер-вые смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках ввел его внук Иван IV (Грозный). При Петре I в России против коррупции стала проводиться жесткая борьба.

¹⁸ Dwivedy O.P., Jain R.B. Bureaucratic Morality in India// International Political Science Review. — 1977. Vol.9. № 3. — Р. 206.

¹⁹ William Manchester. A World Lit Only be Fire: The Medieval Mind and the Renaissance. — Boston: Little, Brown, 1992. — Р.З.

²⁰ Лестер К. ТуроуБудущее капитализма. Как сегодняшние экономические силы формируют завтрашний мир. / Пер. с англ. А. И. Фёдорова. — Новосибирск; Сибирский хронограф, 1999. -С. 312.

²¹ Сото де Э. Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире". — М.: Олимп Бизнес, 2001. — С. 105.

Историк Павленко Н. И. писал: «Нужно отдать должное Петру — он не питал иллюзий относительно моральных качеств людей, заполнивших многочисленные канцелярии. Скорее на-оборот. Характер законотворчества царя даст основание пола-гать, что он с крайней подозрительностью относился к чинов-никам и едва ли не в каждом из них готов был видеть казнокра-да, мздоимца, вымогателя, человека, не знающего границ в уто-лении жажды наживы за счет ограбления государства и отдель-ных подданных государя. Именно поэтому Петр наряду с соз-данием исполнительных учреждений был озабочен созданием контролирующих учреждений» .²²

Сам Петр I писал: «Есть плуты, которые ни во что иное тщатся, точию мины под всякое добро делать и несытость свою наполнять». Поэтому он организовал самый бдительный надзор за сформированным им новым правительственным аппаратом: в один и тот же день, когда был создан Сенат, был учрежден и ап-парат контроля (фискальная служба). Тогда на всю Россию про-звучали «дела» сибирского губернатора Гагарина, обер-фискала Нестерова, обвиненных в коррупционной деятельности. Необхо-димо отметить, что в Российской империи коррупция была тесно переплетена с фаворитизмом: известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меньшикова, за что тот не раз наказывался царем.

После смерти Петра I аппарат контроля продолжал дейст-вовать весьма успешно, что видно из отчетов специального от-деления канцелярии и корпуса жандармерии, которые следили не только за политической обстановкой в разных странах, но и пристально наблюдали за работой внутренних органов государ-ственной службы: министерством образования, министерством путей сообщения и т. д.

Вот каким образом, например, характеризовался тогдаш-ний министр юстиции: «Дашков был министр юстиции, каких Россия едва ли когда имела. Проницательный ум, познание де-ла, праводушие и твердый, сильный характер составляли редкое сочетание в одном человеке. Общим голосом находили в нем один только порок — непреодолимую лень. Его ужасно боялись взяточники. Но и Дашков жаловался, что он не может водво-рить правосудия по недостатку способных людей. Сенат напол-нен людьми мало сведущими в юриспруденции, а что всего важнее, весьма мало дельных обер-прокуроров и обер-секретарей. По губерниям способных людей еще менее» .²³ А про деятельность министерства путей сообщения говорилось следующее: «Один и всеобщий слух утверждает, что все по-стройки, производимые чрез посредство чиновников путей со-общения, обходится втрое дороже их ценности. Но справедли-вость требует сказать, что самый образ торгов, законами утвер-жденный, чрезвычайно тому способствует» .²⁴

Так что история человеческой цивилизации изобилует примерами коррупции во все времена и практически во всех странах мира. Коррупция в той или иной форме существует во всех обществах. Подобно другим безнравственным действиям, ее разрушительное проявление было известно давно, и осужда-лись с давних времен практически во всех культурах; тем не ме-нее, она по-прежнему широко представлена практически во всех обществах.

²² Павленко Н. И. Петр Великий. — М.: Мысль, 1990. — С. 456.

²³Россия под надзором. Отчеты III отделения собственной его императорско-го величества канцелярии и корпуса жандармов. Нравственно-политический отчет за 1839 год // Свободная мысль — XXI. — 2002. — У" 8. — С. 111.

²⁴ Там же. — С. 113.

1.3. Место коррупции в теории неоинституционализма

Признавая тот факт, что коррупция является своеобразным феноменом социально-экономической действительности любо-го общества, многие исследователи предполагают, что в на-стоящее время практически в каждой стране существует так называемый «естественный» (или «нормальный») уровень кор-рупции, который вполне возможно, по их мнению, объяснить объективными предпосылками. К ним исследователи относят: необходимость государственного вмешательства в экономику, издержки рыночной экономики с присущим ей неравномерным распределением ресурсов (материальных, финансовых, техно-логических, инвестиционных, информационных, трудовых и т. д.); неискоренимое стремление государственных чиновников, осуществляющих и контролирующих процессы распределения, к поиску экономической и политической ренты.

Объяснить коррупцию только с точки зрения юриспруден-ции, социологии или политологи" практически невозможно; необходимо в первую очередь дать экономическое объяснение этого феномена и, на наш взгляд, наиболее полно феномен кор-рупции можно исследовать в рамках новой институциональной (неоинституциональной) теории. Если рассматривать экономи-ческое содержание коррупции с точки зрения положений но-вой институциональной теории, то объяснить коррупцию мож-но следующим образом. Неоинституционалисгы основное вни-мание в своих исследованиях уделяют институтам, под кото-рыми понимаются границы и рамки поведения людей (устойчи-вые традиции поведения экономического субъекта: нормы, пра-вила, нравственные обязательства, обычаи), создаваемые сами-ми людьми; их эволюции 'и роли в определении экономического поведения индивидуумов, социальных групп и всего государст-ва. Экономическая деятельность общества цементируется ин-ститутами, с одной стороны; с другой стороны — неформальны-ми нормами, ограничивающими и прямо или косвенно влияю-щими на экономическую деятельность. Естественно, нормы и правила всегда должны дополняться соответствующими меха-низмами проверки их соблюдения и обеспечения выполнения, поскольку это является целесообразным, так как происходит экономия времени и усилий на принятие решений. Но при этом существует определенное ограничение возможностей выбора в принятии решений: то, что было бы максимально эффектив-ным, но не соответствует нормам и правилам, — не выбирается. Поэтому для неоинституционалистской теории характерен не столько интерес результатов, сколько интерес к процессу при-нятия решений, его условиям и предпосылкам.

В любом обществе, являющемся совокупностью деятель-ности людей, имеет место система отношений трех видов: во-первых, отношение индивида к другим людям; во-вторых, от-ношение индивида к природе; в-третьих, отношение индивида к самому себе. Естественно, данная система отношений не может существовать без проблем, т. е. без трения и противоречий, по-скольку каждый индивид имеет собственные цели. Отсюда воз-никают конфликты, конфликтные ситуации между интересами некоторых членов общества и самим обществом. Поэтому ин-ституты и призваны выполнять функцию опосредования, носи-теля компромисса между самим индивидом, между индивидом и природой, между индивидом и другими людьми, между ин-дивидом и всем миром.

Здесь необходимо отметить, что в отличие от неоклассиче-ской теории, в которой ограничителем поведения людей является доход и цены, в неоинституциональной теории набор ограничи-телей резко расширяется. В ход вступают как экономические, так и этические, правовые ограничители. Поэтому институты начи-нают выступать не только как ограничитель поведения людей, но и как условия формирования предпочтений экономических аген-тов. Институт формирует ожидания в отношении поведения дру-гих людей и вместе с тем создает систему правил, согласованную с собственными интересами.

В системе правил выделяют так называемые формальные правила, которые зафиксированы в виде законов, нормативных актов и обеспечены защитой со стороны государства, и нефор-мальные правила, которые нигде не зафиксированы, но Защище-ны другими, не государственными механизмами. Формальные и неформальные правила находятся по отношению друг к другу в определенной сопряженности и соподчиненное™. Обычно выделяют конституционные (политические) правила, экономические правила и контракты.

Институты в своей деятельности должны учитывать сле-дующее:

1) поступки людей или стереотипы поведения людей (при-вычки, которые не контролируются другими людьми);

2) правила, которые устанавливает сам институт (определе-ние взаимоотношений между людьми, установления того, что каждый человек может, и что он не должен делать), то есть пра-вила отражают отношение человека к самому себе и ограничи-вают жизнь человека на две сферы — частную и общественную;

3) народные взгляды (предрассудки).

Наряду с институтами существуют и санкции, которые применяются к нарушителям этих правил (неодобрение, пори-цание, наказание и т. д.). Следовательно, в обществе должен существовать и контроль, т. е. механизм выявления нарушений.

В неоинституционалистской теории се ядром является тео-рия прав собственности и теория трансакционных издержек, создателем которых является американский экономист, лауреат Нобелевской премии Р. Коуз. Его самые известные работы — «Природа фирмы» (1937 г.) и «Проблема социальных издержек» (1960 г.). Па основе этих работ, взглядов Р. Коуза возникли но-вые направления теоретической экономической мысли — эконо-мика права, теория экономических организаций, новая эконо-мическая история.

В основе всех работ Коуза лежит мысль о том, что любая форма социальной организации — рынок, фирма, государство — требует определенных издержек для своего создания и поддер-жания. Из этого положения следует, что различные социальные институты могут значительно различаться по уровню и струк-туре этих издержек, что наиболее эффективными оказываются институты, обходящиеся обществу дешевле, что искусство эко-номической политики состоит в отборе наименее дорогостоя-щих способов координации экономической деятельности.

Теория прав собственности рассматривает практически все формы собственности (частная, коллективная, государственная, акционерная) и контрактные отношения, на основе которых осуществляется обмен. При этом Коузом оценивается сравни-тельная эффективность всех форм собственность в обеспечении сделок на рынке.

Под правами собственности понимается совокупность вла-стных прав, санкционированных поведенческих отношений, складывающихся между людьми по поводу использования ими экономических благ («пучок» правомочий, по Коузу). Властные права, уже имеющие место быть, сформировались не сразу; их становление, развитие и формирование происходило постепенно, в течение всей истории человеческой цивилизации. Например, в римском праве ведущую роль играли право владения, пользова-ния, распоряжения (управления) и перехода вещи по наследству (либо по завещанию). С приходом капиталистических (рыноч-ных) отношений и их развитием к этим правам прибавляется право на «капитальную стоимость», т. е. право на доход.

Как только объективно появляется право на доход, естест-венно, встает вопрос о праве на безопасность собственности (за-щите от экспроприации). Новейшая история изобилует фактами, когда в различных странах в результате революций, политиче-ских и военных переворотов происходили процессы национали-зации, которые породили проблему временных границ использо-вания собственности (бессрочное использование или использо-вание с ограниченным сроком). В настоящее время, в условиях экологического загрязнения окружающей среды, возникло право защиты от отрицательных последствий экологических катаст-роф, т. е. неправильного использования природы.

Таким образом, право собственности не является раз и на-всегда данным, застывшим; право собственности является по-стоянно изменяющейся категорией. Следует добавить, что в реальной действительности возможны различные комбинации и сочетания прав собственности.

Чтобы укрепить право собственности, необходимо доба-вить к нему новые правомочия, которые называются специфи-кацией прав собственности; она предполагает определение Объекта и объекта собственности, а также определение право-мочий собственника. Поэтому определение права собственности как «пучка» правомочий (спецификация права собственности) делает его более гибким, пластичным, эффективным и приспособляемым при заключении сложных сделок на рынке.

При этом может происходить так называемое «расщепление» «пучка» правомочий, в результате чего экономический агент получает только часть права собственности (например, только право пользования или только право распоряжения, либо какие-нибудь другие комбинации). Такое «расщепление» помогает экономическим агентам наиболее эффективно взаимодейство-вать друг с другом по поводу использования тех или иных ре-сурсов. Процесс спецификации, т. е. размывания прав собствен-ности, напрямую связан с трансакционными издержками, под которыми Р. Коуз понимает все издержки, возникающие при совершении сделки.

Категория «трансакционные издержки» впервые была при-менена Коузом еще в 1930;е гг. в статье «Природа фирмы», но в экономической литературе получила широкое распространение в 1970;х гг. До Коуза экономическая теория обходилась без этого понятия, поскольку как бы по умолчанию предполагалось, что любые взаимоотношения и взаимодействия между экономиче-скими агентами происходят гладко, без потерь и затрат.

Итак, трансакционные издержки или «издержки использо-вания рыночного механизма». Под ними понимают издержки, связанные с обменом и защитой правомочий собственности. При этом сюда включаются достаточно широкий круг трансак-ций: обмен товарами; обмен юридическими обязательствами; сделки краткосрочного и долгосрочного характера; сделки, тре-бующие детального документального оформления и сделки по унифицированной форме контракта. То есть трансакционные издержки предполагают затраты и потери взаимодействия субъектов рыночной экономики.