Правовое регулирование прокурорского надзора в советский период

Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 «О суде» упразднил институты судебных следователей и прокурорского надзора. Предварительное следствие по уголовным делам было возложено на судей. В уголовном судопроизводстве в роли обвинителей и защитников, а по гражданским делам в качестве поверенных, допускались граждане обоего пола, пользующие гражданскими правами.

Местным советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов предписывалось избрать особых комиссаров, которые должны были принять имущество и архивы государственных учреждений царской России, в том числе и учреждений прокурорского надзора.

Новая государственная власть, упразднив органы и организации прокуратуры, воссоздала их в 1922 г., когда в стране была прочно установлена диктатура пролетариата. Уже не требовалось принятия революционных мер и методов «красного террора». Возникла необходимость регулирования общественных отношений исключительно путем принятия новых законов и создания реального механизма их исполнения.

Вопрос об организации органов и организаций прокуратуры вызвал разногласие среди членов комиссии, назначенной для руководства работами сессии ВЦИК. Большинство из них требовало так называемого «двойного подчинения», с одной стороны, центральному органу управления прокуратурой, с другой — местным органам власти (губернским исполнительным комитетам).

В связи с этим В. И. Ленин направил в Политбюро письмо, вошедшее в историю под названием «О „двойном“ подчинении и законности». По его мнению, законность не может быть одновременно «калужской

и казанской", а должна быть «единой всероссийской» и даже единой для всей федерации советских республик. Именно эта идея легла в основу Положения о прокурорском надзоре от 28.05.1922, утвержденном III сессией ВЦИК. Данное Положение ставило перед органами прокуратуры задачу осуществления надзора за соблюдением законов и борьбы с преступностью. Для этого в составе Наркомюста была учреждена Государственная прокуратура во главе с прокурором Республики.

В непосредственном подчинении прокурора находились прокуроры губерний и областей, которые назначались им из числа работников центрального аппарата и кандидатов, выдвигаемых руководящими местными органами. Увольнение, перемещение и отстранение от должности прокуроров производилось по распоряжению прокурора Республики.

При губернских прокурорах состояли помощники прокурора, назначаемые и отзываемые прокурором Республики по представлению прокурора соответствующей губернии или области. Обязанности между ними распределял прокурор губернии или области.

Согласно принятому 11.11.1922 Положению о судоустройстве РСФСР, утвержденному IV сессией ВЦИК при отделе прокуратуры Наркомюста для производства срочных расследований по важнейшим делам были введены должности народных следователей.

Принятое Декретом ВЦИК Положение о Наркомюсте определяло правовое положение отдела прокуратуры в составе Наркомюста. На отдел прокуратуры возлагалось: 1) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений, а также «наблюдение за ведением за границей уголовных и гражданских дел, в коих заинтересовано Правительство РСФСР»;

2) непосредственное наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия преступлений; 3) контроль за правильным функционированием мест лишения свободы и ИТУ и разработка совместно с НКВД правил об исправительно-трудовой системе в отношении лиц, приговоренных к лишению свободы или принудительным работам без лишения свободы; 4) осуществление функций прокурорского надзора в Верховном Суде РСФСР и его коллегиях согласно Положению о судоустройстве и процессуальным законам; 5) производство следствия по предложениям ВЦИК, СНК и поручениям прокурора Республики и его помощников; 6) назначение, перемещение и отзыв губернских прокуроров и помощников; учет личного состава прокурорского надзора.

Структура отдела прокуратуры Наркомюста состояла из следующих подотделов. 1) общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) общего надзора; 3) надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; 4) государственного обвинения и следственной части.

В соответствии с Положением о Верховном Суде СССР, утвержденным постановлением ЦИК СССР от 23.11.1923, созданы прокуратура Верховного Суда СССР, установлен порядок назначения Президиумом ЦИК СССР прокурора Верховного Суда СССР и его заместителя.

Прокуратуре Верховного Суда СССР были предоставлены следующие полномочия:

• — опротестование решений Верховного Суда СССР и его коллегий — в части общего надзора за законностью;
• — осуществление надзора за законностью действий ОГПУ прокурором Верховного Суда СССР на основе специального постановления Президиума ЦИК СССР;
• — истребование дел из производства судебных учреждений союзных республик после приговора или вынесения по ним решения для просмотра их в порядке надзора; истребование подлежащих опротестованию постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик. Прокуратура Верховного Суда СССР могла рассматривать их в порядке надзора и представлять для дальнейшего направления в пленарные заседания Верховного Суда СССР — в области судебного надзора.

При прокуроре Верховного Суда СССР в качестве его помощников состояли помощник по надзору за ОГПУ и помощник по военной прокуратуре и военной коллегии Верховного Суда СССР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17.12.1933 было утверждено Положение о Прокуратуре СССР. В соответствии с этим Положением прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена. В основу организации и деятельности прокуратуры СССР были положены принципы единоначалия и централизации.

Основными задачами прокуратуры СССР были укрепление социалистической законности и охрана общественной собственности от покушений со стороны антиобщественных элементов на всей территории СССР.

На прокуратуру СССР возлагались: 1) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств СССР и союзных республик и местных органов власти Конституции СССР, постановлениям и распоряжениям Правительства СССР; 2) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями;

3) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории СССР; 4) надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и ИТУ; 5) общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.

Прокуратура СССР была призвана возбуждать уголовное преследование и поддерживать обвинение по делам подсудным: а) непосредственно Верховному Суду СССР; б) судебным органам союзных республик как непосредственно, так и через прокуроров союзных республик.

Входящие в состав прокуратуры СССР Военная и Транспортная прокуратуры действовали на основе особых о них положений.

Указания и распоряжения прокурора СССР были обязательны для всех органов прокуратуры. Прокуроры союзных республик назначались и отзывались прокурором СССР по согласованию с центральными исполнительными комитетами союзных республик. Краевые и областные прокуроры и прокуроры автономных республик и областей назначались и отзывались прокурорами союзных республик с согласия прокурора СССР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20.07.1936 «Об образовании Народного Комиссариата юстиции СССР» все органы прокуратуры были выделены из системы Наркомюста союзных и автономных республик и переданы в непосредственное подчинение прокуроре СССР.

Постановлением СНК СССР от 05.11.1936 была утверждена структура прокуратуры СССР, включавшая: 1) главную военную прокуратуру; 2) главную прокуратуру железнодорожного транспорта; 3) главную прокуратуру водного транспорта; 4) отдел общего надзора; 5) уголовно-судебный отдел; 6) гражданско-судебный отдел; 7) следственный отдел; 8) отдел по специальным делам; 9) отдел по надзору за местами заключения; 10) отдел по жалобам; 11) отдел кадров; 12) группа учета и информации; 13) особый сектор; 14) управление делами; 15) секретариат.

Как справедливо отмечают ученые, советский период занимает практически основную часть в развитии прокуратуры России. Нормативные акты общесоюзного уровня, регулирующие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры союзных республик, в том числе и РСФСР, а поэтому не инкорпорировались в российском законодательстве.

Важным событием в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре имело постановление Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936 «Об утверждении Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик», которое возложило на генпрокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.

Прокуратура была выделена в единую самостоятельную систему государственных органов, действовавшую независимо от местных органов и подчинявшуюся только Генпрокурору СССР. Последний был ответственен и подчинен Верховному Совету СССР.

Конституция СССР ввела понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Осуществление его было исключительно компетенцией прокурора СССР (ст. 113), который назначался Верховным Советом СССР сроком на семь лет. Все нижестоящие прокуроры назначались или их назначение утверждалось прокурором СССР сроком на пять лет (ст. 116).

Конституции СССР (ст. 117) закрепляла принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинение их только прокурору СССР. Однако в период сталинских репрессий положение прокуратуры было довольно шатким. Прокурорский надзор за исполнением законов был сокращен, а в области надзора за деятельностью органов ОГПУ и ИТУ был сведен к нулю. Органы ОГПУ и НКВД проводили в государстве карательную и исправительно-трудовую политику. На сотрудников органов прокуратуры начались гонения. В то время органы военной прокуратуры понесли тяжелые потери в личном составе. Были репрессированы многие прокуроры, отказавшиеся санкционировать незаконные решения органов ОГПУ и НКВД. Были расстреляны народный комиссар юстиции СССР Н. В. Крыленко, первый прокурор СССР И. А. Акулов и другие сотрудники органов прокуратуры.

В день начала Великой Отечественной войны Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22.06.1941 в стране было объявлено военное положение, и поэтому органы прокуратуры перестроили свою деятельность с учетом военного положения, а первостепенной задачей стоящей перед органами прокуратуры, как и перед всем советским народом, была победа над немецко-фашистскими захватчиками. Деятельность прокуратуры в годы Великой Отечественной войны была направлена на осуществление надзора за исполнением законов военного времени, которые в свою очередь были направлены на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности от преступных посягательств.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16.09.1943 установил присвоение сотрудникам органов прокуратуры классных чинов и выдачу им форменного обмундирования. Этим же Указом была введена сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям. В годы войны прокуратура надзирала за точным, своевременным и четким исполнением законов о поставке военной техники и продукции для фронта. Оказывая действенную помощь фронту и тылу, органы прокуратуры находились в тесном сотрудничестве с Чрезвычайным государственным комитетом по расследованию преступлений, совершенных немецко-фашистскими оккупантами. Большинство материалов, которые были собраны прокурорскими работниками, были использованы на Нюрнбергском процессе в период с 20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г. Со стороны СССР обвинение поддерживал Роман Андреевич Руденко. Характеризуя Нюрнбергский процесс, Руденко подчеркивал, что это был первый случай, когда перед судом предстали преступники, завладевшие целым государством и сделавшие само государство орудием своих чудовищных преступлений. На скамье подсудимых оказались люди, чья преступная деятельность не ограничилась пределами одного государства и привела к неслыханным по своей тяжести последствиям^[1].

Вступительную речь Руденко произнес 8 февраля 1946 г. Он начал ее так:

«Господа судьи! Я приступаю к своей вступительной речи, завершающей первые выступления главных обвинителей на данном процессе, с полным сознанием его величайшего исторического значения.

Впервые в истории человечества правосудие сталкивается с преступлениями такого масштаба, вызвавшими такие тяжелые последствия.

Впервые перед судом предстали преступники, завладевшие целым государством и самое государство сделавшие орудием своих чудовищных преступлений.

Впервые, наконец, в лице подсудимых мы судим не только их самих, но и преступные учреждения и организации, ими созданные, человеконенавистнические.

«теории» и «идеи», ими распространяемые в целях осуществления давно задуманных преступлений против мира и человечества…".

Закончил он эту речь словами: «Во имя священной памяти миллионов невинных жертв фашистского террора, во имя укрепления мира во всем мире, во имя безопасности народов в будущем мы предъявляем подсудимым полный и справедливый счет. Это — счет всего человечества, счет воли и совести свободолюбивых народов. Пусть же свершится правосудие!»^[2]

Нюрнбергский процесс имел огромный общественный резонанс, его события обсуждались всей мировой общественностью, а итогом явилось вынесение приговора военным преступникам фашистской Германии.

После окончания Великой Отечественной войны деятельность сотрудников органов прокуратуры была направлена на укрепление законности в сфере экономики и агропромышленного комплекса. В срочном порядке требовалось восстановление промышленности, сельского хозяйства и устранение последствий войны, что влекло за собой выполнение задач обеспечения сохранности народного добра, соблюдения режима экономии народных ресурсов. Закон СССР от 19.03.1946 «О присвоении прокурору СССР наименования генпрокурора СССР» значительно повысил авторитет органов прокуратуры.

Приказ Генпрокурора СССР от 17.06.1946 № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» четко определил задачи прокуроров в сфере надзора за исполнением законов, были сформулированы полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, определен перечень средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.

Приказ Генпрокурора СССР от 28.07.1949 № 131 «О введении участковой системы работы следователей» ввел участковую систему работы следователей органов прокуратуры и построил их работу по принципу территориальности. Следователь осуществлял активное взаимодействие с органами дознания и оперативно-разыскными подразделениями ОВД на его участке. Были введены должности старших следователей и следователей по особо важным делам.

Следующим шагом в расширении надзорных полномочий местных судебных органов и надзорных полномочий прокурора в области судебного надзора стало принятие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14.08.1954, согласно которому в составе верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов автономных республик, автономных областей образовывались президиумы, которые были полномочны рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов. Согласно данному Указу прокуроры выполняли возложенные на них полномочия по опротестовыванию незаконных и необоснованных решений судов и иных несудебных органов. Именно в данный период времени прокурорские работники выполнили огромный фронт работ, связанный с реабилитацией невинно пострадавших в период культа личности. Необходимо отметить, что данная работа осуществляется и по сей день.

Следующей вехой в развитии законодательства о прокурорском надзоре стало утверждение Положения Президиума Верховного Совета СССР о прокурорском надзоре в СССР от 24.05.1955, которое определило задачи, принципы прокурорского надзора, его содержание, основные направления (отрасли) и т. д. Именно в этом Положении были определены задачи прокурорского надзора, его принципы и содержание, а также основные направления полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия, надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы.

Данное Положение содержало и требования к кандидатам: на должность прокурора могли претендовать лица, имеющие высшее юридическое образование и возраст 25 лет и выше. Исключение составляли лица, обучающиеся в вузах по юридической специальности. Они могли быть назначены на прокурорские должности только с согласия Генпрокурора СССР.

Введение

выше обозначенных требований необходимо было для того, чтобы обеспечить органы прокуратуры высококвалифицированными кадрами.

Следующим шагом в развитии прокуратуры стало принятие в 1977 г. Конституции СССР, согласно которой высший надзор был возложен не только на Генпрокурора СССР, но и на всех нижестоящих подчиненных ему прокуроров в пределах их компетенции, определенной законом.

Закон о прокуратуре СССР определил направление деятельности прокуратуры СССР на всемерное укрепление законности и правопорядка. Закон возлагал на органы прокуратуры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями. Он четко устанавливал полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора.

В Законе были сформулированы и новые принципы организации и деятельности прокуратуры. В соответствии с Конституцией СССР органы прокуратуры должны были осуществлять свои полномочия независимо от местных органов и подчиняться только Генпрокурору СССР.

Закон о прокуратуре СССР определил основные направления деятельности органов прокуратуры:

• 1) надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);
• 2) надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
• 3) борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности;
• 4) надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;
• 5) надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;
• 6) борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, обеспечение неотвратимости ответственности за преступление;
• 7) разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений;
• 8) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями;
• 9) участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов.

В свою очередь в соответствии с Конституцией СССР Генпрокурор СССР назначался Верховным Советом СССР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета ответственен и подотчетен перед Президиумом Верховного Совета СССР. Конституция СССР определила, что органы прокуратуры в осуществлении своих полномочий независимы от каких-либо местных органов и подчиняются только Генпрокурору СССР.

В соответствии с Законом о прокуратуре СССР были значительно расширены сферы действия принципа коллегиальности. Были созданы коллегии в главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей).

Положения Закона о прокуратуре СССР были дополнены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16.06.1987 «О внесении Изменений и дополнений в Закон СССР „О прокуратуре СССР“». Указ ввел в использование определенные средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а именно предписание и предостережение.

В дальнейшем Генпрокурором СССР была издана целая череда приказов руководящего характера, которые охватывали все отрасли прокурорского надзора. В них были обозначены задачи органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законности.

В конце 1980;х — начале 1990;х гг. в СССР активно развивались такие направления в экономике страны, как кооперативное движение, акционирование, внедрение иностранного капитала в промышленности и сельском хозяйстве и т. д. Все это оказало существенное влияние на корректировку стоящих перед органами прокуратуры задач. В связи с этим был существенно преобразован аппарат Генпрокуратуры СССР.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 06.02.1989 «О структуре прокуратуры СССР» внес определенную лепту в сферу регулирования организации и деятельности прокуратуры. Согласно данному Указу на базе управления общего надзора было создано несколько самостоятельных управлений и отделов. Кроме того, в структуре центрального аппарата прокуратуры СССР появилось управление по надзору за исполнением законодательства о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам.

Управлениям и отделам по отдельным отраслям надзора были предоставлены дополнительные полномочия. Генпрокурор СССР наделялся правом в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной платы определять структуру и штаты главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры СССР.

• [1] URL: http://www.rg.ru/2007/07/27/rudenko.html (дата обращения: 10.07.2017).
• [2] Звягинцев А. Прокурор Руденко. URL: http://www.rg.ru/2007/07/27/rudenko.html (дата обращения: 10.07.2017).