Эволюция взглядов на бюджетную сбалансированность

Влиятельная до Второй мировой войны классическая концепция «здоровых финансов» рекомендует ежегодно балансировать бюджет или сводить его с легким профицитом. «Государство, имеющее очень большие профициты, управляется так же плохо, как государство, имеющее очень большие дефициты. Наилучшее практическое правило — стремиться к незначительному превышению доходов над расходами, чтобы не дать дефициту и шанса», — читаем мы у Ч. Бастебла. Чтобы «не дать дефициту и шанса», следует подбирать источники финансирования расходов в зависимости от их характера и срока. «Государственная политика может предусматривать строительство крупных общественных зданий, фортификационных систем, железных дорог и каналов… Подобные расходы… относятся на капитал, а не на доходы, и, конечно, являются экстраординарными. Единственное правило в этом случае — покрывать экстраординарные расходы экстраординарными доходами, коими являются заемные средства…»^[1][2]

Это классическое «золотое правило» государственных финансов: финансировать бюджетные инвестиции заемными средствами, чтобы, как писал Басгебл, «не беспокоить… всю налоговую систему», а для лучшего учета и контроля разводить текущие и капитальные расходы по разным бюджетам. Тогда в капитальном бюджете чистые инвестиции равны чистому заимствованию, а текущий бюджет либо сбалансирован (налоги равны текущим расходам), либо слегка профицитен (не все налоги пошли в расход). Получаем двойной бюджет.

Свое право на существование «золотое правило» берет из макроэкономической теории. При прочих равных условиях «набег» государства на кредитный рынок с целью финансирования дефицита оборачивается ростом уровня процента. Если норма прибыли не успевает в своем росте за уровнем процента, то в закрытой экономике частные заемщики остаются ни с чем и экономический рост замедляется. Но если государство не «проедает» заемные средства, а инвестирует их под тот же процент, что и частные предприниматели, то накопление капитала ускоряется и экономический рост тоже. В казну поступают дополнительные налоги, и государственные инвестиции окупаются.

Однако «здоровые финансы» и здоровая современная экономика — не одно и то же. «Золотое правило», возведенное в ранг закона, становится «прокрустовым ложем» контрциклической бюджетной политики, так как бюджет надо балансировать каждый год независимо от состояния экономики. Оно приближает и углубляет рецессию, не позволяя государству наращивать совокупный спрос путем займов. Вот почему его можно назвать проциклическим.

В 1940;х гг. «здоровые финансы» угодили под каток «кейнсианской революции». «Теперь мы можем освободиться от старой, узкой концепции балансирования бюджета и двинуться к новой, более широкой концепции балансирования всей экономики»¹, — писал Хью Далтон в защиту термина «кейнсианская революция». «Золотое правило» уцелело, но было модифицировано в свете стабилизационной теории дефицита и долга: текущий бюджет балансируется не ежегодно, а за весь деловой цикл, и тогда все, что государство занимает в рамках цикла, идет не только на финансирование государственных инвестиций, но и на покрытие циклического дефицита. Иначе говоря, дефицит создают не только государственные инвестиции, бенефициарами которых являются будущие поколения, но и текущие расходы на поддержание занятости и дохода ныне здравствующих.

Вот как звучит модифицированное «золотое правило» в ст. 115 германской конституции: «Доходы и расходы должны в принципе балансироваться без помощи кредита. Этот принцип соблюдается, когда заемные средства не превышают 0,35% номинального валового внутреннего продукта. Кроме того, когда экономическое развитие отклоняется от нормальных условий, влияние на бюджет в периоды подъема и спада должно учитываться симметрично. Отклонения фактического заимствования от лимитов кредита… должны учитываться на контрольном; дебет свыше 1,5% номинального валового внутреннего продукта должен сокращаться в соответствии с деловым циклом… В случае природных катастроф или чрезвычайных ситуаций, неподконтрольных государству и вредоносных для государственных финансов, эти лимиты могут быть превышены по решению большинства членов Бундестага»^[3][4].

Модифицированное «золотое правило» отражает важную роль бюджетной политики в смягчении рецессии и сдерживании бума. Государство может сводить бюджет с дефицитом в плохие времена, либо полагаясь на автоматические стабилизаторы, либо «вручную» наращивая расходы и (или) сокращая налоги, чтобы пустить слабую экономику в рост. Если известны параметры делового цикла, то дефицит балансируется профицитом, возникающим из-за роста налогов и сокращения расходов в хорошие времена, и государство выходит из цикла без долга^[5].

Такой бюджетно-политической симметрии добивается Совет министров ЕС от «субъектов» Союза: «Совет считает, что посредством ужесточения фискальной дисциплины должен быть достигнут более симметричный подход к фискальной политике в периоды экономического восстановления… Государства-члены должны обязаться на европейском уровне активно консолидировать свои финансы в хорошие времена. Презумпция — использовать дополнительные доходы для снижения дефицита и долга»¹.

Что касается двойного бюджета, в большинстве стран — участниц ЕС достигнут высокий уровень интеграции текущих и капитальных расходов. Там осознали, что провести четкую границу между текущими и капитальными расходами иногда невозможно, а повышать эффективность распределения ресурсов и управленческих решений лучше в рамках единого среднесрочного плана доходов и расходов^[6][7]. Государства еврозоны могут соблюдать правило бюджетной сбалансированности, не разбивая бюджет на текущий и капитальный.

Сбалансированный бюджет — головная боль всех правительств. Поскольку нулевое сальдо — вечно ускользающая цель, были придуманы близкие к нулю лимиты дефицитности. Например, в Договоре о стабильности, координации и управлении (ДСКУ), заключенном в марте 2012 г. на брюссельском саммите глав государств — членов ЕС, говорится, что «бюджет общего правительства будет сбалансированным или профицитным». Это правило «будет считаться выполненным, если годовой структурный бюджет общего правительства… не будет превышать 0,5% валового внутреннего продукта в рыночных ценах…»^[8]

Классическое «золотое правило» обязывает ежегодно балансировать бюджет, «очищенный» от капитальных расходов (текущий бюджет), а модифицированное «золотое правило», именуемое в ДСКУ правилом бюджетной сбалансированности, обязывает ежегодно сводить «почти к балансу или с профицитом» бюджет, «очищенный» от циклических колебаний (структурный бюджет). Текущий бюджет включает расходы на государственное потребление, социальные трансферы частному сектору и амортизацию государственных инвестиций, а структурный — отражает тренд фискальной позиции государства в среднесрочном плане. Структурный дефицит указывает на то, что государство вкладывается в будущее страны, например в инфраструктуру и человеческий капитал. Если оно считает, что инвестиции ускорят экономический рост, а тот принесет больше налогов, то оно должно финансировать инвестиции заемными средствами.

Итак, английские классические экономисты не хотели оставлять государству ничего, кроме налогов. Концепция «здоровых финансов» накладывает на государство жесткое однопериодное бюджетное ограничение:

В рамках кейнсианских компенсационных финансов принцип бюджетной сбалансированности, господствующий ныне в фискальных конвенциях, включая Б К РФ^[9], допускает дефицитное финансирование с целью стабилизации экономики:

Расходы, = Доходы, + Средства из источников финансирования дефицита,.

Современное многопериодное бюджетное ограничение делает акцент на фискальной устойчивости государства не за год или деловой цикл, а в долгосрочном плане. Под устойчивостью понимается платежеспособность, т. е. способность заемщика обслуживать долг, избегая явного дефолта. Это межпоколенческое ограничение допускает длительное дефицитное финансирование, но требует от государства готовности покрыть накопленный Долг,.! текущей стоимостью будущего реального первичного профицита, если текущая бюджетная политика неустойчива:

где Ставка — преобладающая процентная ставка, по которой государство берет взаймы; Профицит,_+|— — будущий реальный первичный профицит.

Так менялось представление о бюджетной сбалансированности. Фискальные правила мешают проведению контрциклической бюджетной политики. Но, как считают макроэкономисты, потери от этих помех невелики, и с ними можно жить. Главное — не терять из виду долгосрочную фискальную устойчивость государства. А те, кто думает иначе, должны либо снизить цену контрциклической бюджетной политики для общества, либо продемонстрировать ее эффективность.

• [1] Таблица составлена по: Основные направления бюджетной политики на 2015 годи на плановый период 2016 и 2017 годов. С. 139; Основные направления бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов. С. 86.
• [2] Bastable Ch. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics andLiberty, Paragraph I.I.8.
• [3] Dalton II. Principles of Public Finance. 4th ed. London: Routledge and Kegan Paul, 1954. P. 221.
• [4] Basic Law of the Federal Republic of Germany, Print version As at: October 2010. P. 105. URL: https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80 201 000.pdf.
• [5] См.: Алехин Б. И. Государственный долг. Гл. 2; Его же. «Золотое правило» фискальнойстабильности в Европе // Экономический журнал. 2012. № 2.
• [6] Presidency Conclusions — Brussels, 22 and 23 March 2005. P. 29. URL: http://www.register.consilium.europa.eu/pdf/en/05/st07/st07619-re01.en05.pdf.
• [7] Cm.: Jacobs D. Capital Expenditures and the Budget, International Monetary Fund, FiscalAffairs Department, April 2009. P. 7.
• [8] Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, Article 3. URL: http://www.european-council.europa.eu/media/579 087/treaty.pdf.
• [9] Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступленийиз источников финансирования его дефицита (ст. 33 БК РФ).