Расширение Евросоюза на юго-восток

С пятым расширением ЕС обособление западноевропейских стран было ликвидировано, и интеграция стала европейской. К 2013 г. новыми членами ЕС стали 11 стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и Балтии, а также Кипр и Мальта; расширение ЕС было беспрецедентным по своим масштабам, качественным характеристикам и последствиям. Среди вновь принятых членов ЕС восемь государств — бывшие члены СЭВ (Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Словения, Словакия, Хорватия, Чехия) и три государства (Латвия, Литва, Эстония) — бывшие республики СССР.

В результате пятого расширения ЕС (на 2007 г.) количество стран — участниц ЕС возросло на 44% — с 15 до 27, население увеличилось на 21% и составило 495 млн чел., территория — на 30% (3,9 млн кв. км), совокупный ВВП — на 6% (12,3 трлн евро). Валовой внутренний продукт на душу населения в группе стран-новичков составил 40% от уровня ЕС-15; средний ВВП на душу населения по Евросоюзу снизился на 12%.

Восточная политика стала важнейшим направлением международной деятельности Евросоюза с 1989 г., когда была принята программа ФАРЕ (PHARE), предназначенная для содействия рыночным реформам в Венгрии и Польше, а затем и другим странам ЦВЕ. В 1991—1996 гг. ЕС подписал соглашения об ассоциации сначала с Венгрией и Польшей, а затем и с Чехией, Словакией, Болгарией, Румынией, Эстонией, Латвией, Литвой и Словенией. До 1996 г. все 10 стран ЦВЕ подали заявления о приеме в ЕС, что положило начало процедуре их вступления в Союз.

В июне 1993 г. на саммите ЕС в Копенгагене были утверждены критерии, по которым проводился отбор кандидатов. В соответствии с «копенгагенскими критериями» страна-претендент еще до начала переговоров о вступлении должна продемонстрировать:

• • наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, уважение и защиту прав меньшинств (политический критерий);
• • наличие нормально функционирующей рыночной экономики, способной выдержать конкуренцию внутри единого рынка ЕС (экономический критерий);
• • готовность взять на себя обязательства, связанные со вступлением в ЕС, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союзов.

При этом Еврокомиссия определяет способность самого Евросоюза принять ту или иную страну без ущерба для динамики интеграции и интересов государств — членов и Союза в целом. В 1995 г. была опубликована Белая книга «Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Европы к интеграции во внутренний рынок Европейского союза», в которой ставилась задача привести национальное законодательство стран-претендентов на вступление в соответствие с законодательством ЕС и принять в полном объеме свод законов и правил ЕС.

В 1997 г. главы государств и правительств ЕС решили начать переговоры с Венгрией, Кипром, Польшей, Словенией, Чехией и Эстонией. В 2000 г. к шестерке первого эшелона переговорщиков присоединились Болгария, Латвия, Литва, Мальта, Словакия и Румыния. В 1998 г. ЕС принял для каждой страны-претендента программу «Партнерство по подготовке к вступлению», где особое внимание уделялось адаптации национального законодательства к регулированию единого внутреннего рынка.

В 1999 г. вступили в силу Европейские соглашения о торговле и сотрудничестве, которые содержат рамочные условия развития политического, экономического, финансового и культурного сотрудничества и постепенного перехода к свободному движению товаров, услуг, лиц и капиталов. Задачи Евросоюза в связи с приемом новых государств были сформулированы в программе «Повестка дня 2000», которая предназначалась для углубления и перестройки отдельных направлений политики ЕС.

В аграрной сфере Евросоюз поставил задачу перехода от политики дотаций фермерам к модернизации сельского хозяйства, повышению экологических стандартов и обеспечению продовольственной безопасности. Евросоюз приступил к перераспределению финансовой помощи и предоставил государствам — членам больше самостоятельности в разработке политики сплочения.

В Ниццком договоре (2003) получил развитие принцип продвинутого сотрудничества, позволяющий государствам — членам Евросоюза продвигаться разными темпами по пути углубления интеграции. В Совете был утвержден принцип двойного квалифицированного большинства на ряд новых областей при голосовании; были перераспределены голоса в Совете, изменен порядок образования Еврокомиссии.

Расширение с ЕС-15 до ЕС-27 (2007) требовало выделения значительных финансовых средств. Пакет финансовых мер на 2000—2006 гг. был принят на саммите ЕС в 1999 г., верхний предел финансовой помощи новым странам был установлен на уровне 4% их ВВП, при этом взносы государств оставались на уровне 1,27% ВВП. Финансовыми инструментами помощи при вступлении стран ЦВЕ стали начатая в 1988 г. программа ФАРЕ и открытые в 2000 г. и рассчитанные на семь лет программы ИСПА (ISPA) и САПАРД (SAPARD).

Цель программ помощи — подтянуть страны ЦВЕ до стандартов ЕС, помочь им внедрить правопорядок Евросоюза, перейти к рыночной экономике, осуществить структурные реформы, повысить конкурентоспособность сельского хозяйства и адаптироваться к условиям ЕС в области транспортной инфраструктуры, экологии и др. Программа САПАРД предназначалась для преобразований сельскохозяйственного производства и адаптации стран ЦВЕ к Общей аграрной политике (ОАП).

После присоединения стран ЦВЕ к Евросоюзу общая площадь обрабатываемых земель ЕС увеличилась на 30%, занятость в сельском хозяйстве — на 50%. Аграрный сектор стран ЦВЕ был менее рентабельным, а цены более низкими, чем в ЕС, но многие продукты не соответствовали стандартам качества ЕС.

9 апреля 2003 г. Европарламент одобрил вступление в ЕС 10 стран, 16 апреля договор был подписан, и 1 мая 2004 г. Кипр, Мальта и восемь государств ЦВЕ вступили в Евросоюз; с 1 января 2007 г. его членами стали Болгария и Румыния, в 2013 г. — Хорватия. В 2007 г. Словения перешла на евро, за ней последовали Мальта и Кипр (2008), Словакия (2009), Эстония (2011), Латвия (2014), Литва (2015).

Пятое расширение Евросоюза на восток стало наиболее масштабным и отличным от предыдущих расширений. Если до этого в вопросе интеграции важнейшую роль играла экономическая составляющая, то в случае с востоком политические и экономические факторы играли одинаково важную роль. Бывшим социалистическим республикам пришлось за короткое время приспособиться к иным принципам, институтам, к модели западной демократии, к рыночным отношениям. Отношения между Евросоюзом и странами Центральной и Восточной Европы (культурные, политические, экономические) поддерживались и до 1989 г., но в ограниченных масштабах.

Самой заинтересованной страной в развитии партнерских связей с восточной частью Европы являлась ФРГ. После распада социалистического режима она воссоединилась с ГДР и укрепила свое лидерство на европейском континенте. С европейским востоком активно налаживали связи также Австрия, Италия, Финляндия; эти страны наиболее активно отстаивали право стран Центральной и Восточной Европы на вхождение в Евросоюз. Франция опасалась усиления влияния Германии в связи с присоединением стран ЦВЕ. Франция и Испания видели в странах ЦВЕ конкурентов в получении субсидий ЕС. Проникновение французских, а затем и испанских инвестиций в страны ЦВЕ несколько улучшило отношение к принимающим странам со стороны Мадрида и Парижа.

Движение стран бывшей Югославии, Совета экономической взаимопомощи и прибалтийских постсоветстких республик в сторону ЕС шло параллельно с их участием в совместных интеграционных группировках, в том числе в объединении на основе Центральноевропейского соглашения о свободной торговле (ЦЕФТА, CEFTA, 1992). ЦЕФТА образовали страны Вышеградской группы (Венгрия, Польша, Словакия, Чехия), к которой в дальнейшем присоединились Словения, Румыния, Болгария, Хорватия. Это позволяло странам ЦВЕ освоить европейские интеграционные принципы, решить множество проблем до вступления в Евросоюз.

В экономических отношениях Евросоюза и Центральной Восточной Европы выделяются несколько направлений: это и финансовая помощь, и инвестиции, и торговые и валютные льготы и т. д. В 1989 г. Евросоюзом было запущено несколько программ финансовой и технической помощи. Первоначально данная помощь требовалась во избежание экономического и финансового кризиса в «новых демократиях». С середины 1990;х гг. она уже оказывалась в формате предварительной стадии к вступлению в ЕС. Помощь шла по нескольким каналам: как от отдельных стран ЕС, так и от финансовых организаций.

Важным шагом в развитии отношений Западной и Центральной Восточной Европы стали торговля и снятие торговых ограничений западными государствами. Страны ЦВЕ считали торговлю важным инструментом восстановления экономики и главной целью присоединения к Единому внутреннему рынку и к Европейскому экономическому пространству. Наибольшую заинтересованность в развитии торговых отношений с ЦВЕ проявили граничащие с регионом страны: Германия, Австрия, Финляндия и Италия; они стали главными сторонниками снятия торговых барьеров.

Несмотря на все трудности, с которыми столкнулся Евросоюз, расширение на восток позволило ему значительно усилиться в качестве мирового экономического и политического центра. Однако, вхождение новых членов из ЦВЕ, и прежде всего Польши, не сделало Евросоюз более сплоченным; скорее, наоборот, выработка единой позиции по многим вопросам оказалась весьма затруднительной ввиду излишних амбиций правящих элит новых стран — членов.

В экономическом отношении Евросоюз уже трудно представить без ЦВЕ: здесь размещено множество производств транснациональных гигантов, 11 восточноевропейских стран образуют общее торговое пространство со старыми членами ЕС, восстановление экономик государств ЦВЕ способствует росту реальных доходов населения, товаров и услуг, произведенных в Евросоюзе.

Евросоюз предпринимает усилия по укреплению своего влияния в мире в условиях нарастающих инициатив со стороны США по закреплению на европейском рынке, конкуренции со стороны стран БРИКС и других развивающихся стран и государств с формирующимся рынком. Он присоединил государства ЦВЕ и удерживает в своей орбите другие европейские государства, которые находятся в процессе вступления в ЕС.

Группа стран — претендентов на вступление в ЕС включает официальных и потенциальных кандидатов; к первым относятся Турция, Македония, Исландия; ко вторым — Албания, Босния и Герцеговина, Сербия, Черногория. Турция связана с ЕС Соглашением об ассоциации (1963) и Соглашением о таможенном союзе (1966); в 1999 г. она получила официальный статус кандидата. Переговоры о вступлении Турции в ЕС начались в июне 2006 г., вскоре они были прерваны и в марте 2007 г. возобновились, впоследствии были приостановлены. Исландия подала заявление на вступление в ЕС в июле 2009 г., в 2010 г. она получила статус официального кандидата и имеет все шансы стать полноправным членом ЕС в ближайшие годы.

Политика Евросоюза в отношении Западных Балкан, которые включают страны бывшей Югославии (кроме Словении) и Албанию, основана на тех же принципах, которые использовались в отношении стран Центральной и Восточной Европы. Ситуация в западно-балканском регионе осложнена гражданскими войнами, натовскими бомбардировками, беженцами, экономическими иммигрантами и пр. С конца 1980;х гг. Евросоюз рассматривает Западные Балканы как внешний фактор нестабильности и стремился предотвратить дальнейшее распространение кризисных явлений и стабилизировать ситуацию в юговосточной Европе.

Особенность западнобалканского региона заключается в том, что Югославия никогда не была членом Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), а Албания входила в СЭВ в 1949—1961 гг.; и до 1989 г. отношения между Евросоюзом и Югославией и входившими в нее социалистическими республиками развивались на основе двусторонних соглашений. Вектор расширения Евросоюза на юго-восток Европы обозначился в 1999 г., когда он инициировал Пакт стабильности для Юго-Восточной Европы. В Пакте западнобалканским странам предлагалось установить новый тип договорных отношений с ЕС, который предусматривал бы в перспективе возможность их вступления в Евросоюз при условии выполнения копенгагинских критериев.

С 2000;х гг. начался период восстановления экономик западнобалканских стран, и Евросоюз начал проявлять заинтересованность в их европеизации, при этом стараясь не допустить негативного воздействия экономически слабого и политически неустойчивого региона на европейский интеграционный процесс. ЕС стремится сделать страны Западных Балкан более стабильными; с этой целью он предоставляет возможность готовящимся к вступлению странам участвовать в механизме финансового перераспределения в пределах общего бюджета ЕС и получать экономическую и финансовую помощь.

На страны западнобалканского региона была распространена Программа помощи в реформировании экономик Польши и Венгрии (PHARE). В 2000 г. для стран с низкой степенью готовности к евроинтеграции, включая Западные Балканы, был разработан механизм подготовки к вступлению — Процесс стабилизации и ассоциации (SAP), который включал:

— соглашения о стабилизации и ассоциации, создающие рамки для сотрудничества между ЕС и государствами, которые не являются членами Союза. Соглашения разрабатываются для каждого государства и включают следующие меры: взаимодействие с ЕС в разных областях; приведение национального законодательства в соответствие с законодательством ЕС; развитие регионального сотрудничества; создание зоны свободной торговли с ЕС и др.;

• — помощь Сообщества реконструкции, развитию и стабилизации (CARDS), направленная на развитие инфраструктуры, поддержку демократических реформ, социальные программы и устранение отрицательных последствий нестабильности в регионе в 1990;х гг.;
• — автономные торговые меры («торговые концессии»), направленные на снятие тарифных и нетарифных барьеров в торговле.

В 2003 г. на саммите в Салониках были проанализированы результаты интеграционной стратегии, было принято решение о необходимости вступления стран Западных Балкан в Евросоюз, и была принята программа «Повестка дня — Салоники», направленная на подготовку Балканских государств к вступлению в ЕС.

В данном процессе предусматриваются соглашения об ассоциации и стабилизации, система автономных торговых мер и инструменты финансовой помощи, которые заключаются индивидуально со всеми потенциальными кандидатами. Потенциальные кандидаты обязуются проводить реформы, необходимые для принятия стандартов ЕС, соблюдения принципов демократии, правил функционирования Единого внутреннего рынка и общих правил конкуренции. Система автономных торговых мер действовала в 2000—2004 гг. и была продлена на 2005— 2010 гг. Она открыла беспошлинный доступ на внутренний рынок ЕС всей продукции стран региона.

В специальной программе финансовой поддержки Балканских стран для реконструкции, развития и стабилизации (КАРДС, CARDS) с бюджетом в 5 млрд евро на 2000—2006 гг. особое внимание было уделено финансированию развития государственных институтов и законодательства, укрепления демократии, обеспечения нормального функционирования рыночной экономики, проведения структурных реформ и т. п. В рамках финансовой программы ЕС на 2007— 2013 гг. был создан новый инструмент помощи при вступлении (ИПВ, IPA); средства в его распоряжении составляют 11,5 млрд евро на весь период. Новый инструмент помощи объединил средства трех предыдущих программ (ФАРЕ, ИСПА, САПАРД), программы помощи Турции и западно-балканским странам. В 2014 г. была утверждена новая Программа по подготовке к вступлению (IPA II) с отчетами по стратегическому развитию.

Кроме экономической и финансовой помощи вступление новых стран в евроинтеграцию означает включение в общеевропейский обмен товарами, услугами и инвестициями в режиме Единого внутреннего рынка. Наряду с выгодами модель построения конкурентоспособной экономики по общеевропейскому образцу несет в себе ряд серьезных издержек и даже угроз национальной экономике, как на стадии подготовки к вступлению, так и на стадии членства.

Речь идет об издержках, связанных, с проведением институциональных реформ — с принятием европейской политики и норм; с приведением национального законодательства в соответствие с европейским; с модернизацией экономики, которая сопровождается повышением требований к качеству товаров и услуг, к защите окружающей среды и др.

Вступление западно-балканских стран в ЕС, как менее подготовленных, может сопровождаться рядом других негативных последствий, что связано с неконкурентоспособностью их продукции на рынках стран ЕС. Открытость границ и высокая безработица стимулируют отток рабочей силы в наиболее благополучные западноевропейские страны, что ведет к обострению проблемы «утечки умов».

Угрозу для национальной экономики представляет свободное перемещение капитала в пределах ЕС, что сопровождается скупкой национальных активов резидентами из других стран ЕС, банкротствами, перепрофилированием, ликвидацией национальных предприятий, обострением социально-экономических проблем. Приватизация способствует вытеснению национального капитала и увеличению иностранного капитала.

Приведение национального производства к европейским нормам и стандартам по защите окружающей среды может негативно повлиять на национальную промышленность. Подключение к Общей аграрной политике сопровождается введением норм поставок сельскохозяйственной продукции на рынки стран ЕС, что ведет к сокращению и перепрофилированию производства. Издержки возникают и в связи с получением статуса члена ЕС (взносы в бюджет, отчисления на программы помощи) и со вступлением в НАТО.

В отношении стран Западных Балкан Евросоюз использует не индивидуальный, а региональный подход, что предполагает примирение и сотрудничество, сближение с Евросоюзом. В качестве подготовительного промежуточного этапа в ЕС использует вступления западно-балканских стран в Центральноевропейское соглашение о свободной торговле.

К 2017 г. страны Западных Балкан, кроме Хорватии, которая, как и Албания, с 2009 г. является членом НАТО, а в 2013 г. — членом ЕС, оказались на разных стадиях предвступительного процесса в ЕС. Албания подписала Соглашение о стабилизации и ассоциации в 2006 г.; страны ЕС его ратифицировали в 2009 г. В том же году Албания подала официальную заявку, и в 2014 г. она получила официальный статус страны — кандидата на вступление в Евросоюз.

Переговоры о заключении Соглашения о стабилизации и ассоциации с Боснией и Герцеговиной начались в 2005 г., Временное соглашение было подписано в 2008 г., в 2015 г. вступило в силу Соглашение о стабилизации и ассоциации. В 2016 г. Босния и Герцеговина подала и официальную заявку на вступление в ЕС. В 2004 г. Македония заключила Соглашение о стабилизации и ассоциации с ЕС и в 2005 г. получила официальный статус кандидата на вступление в ЕС. Сербия подписала Соглашение о стабилизации и ассоциации с ЕС в 2008 г., подала заявку на членство в Евросоюзе в 2009 г., получила официальный статус страны-кандидата в 2012 г. и с июня 2016 г. начала переговорный процесс. В 2015 г. Сербия разработала и приняла Индивидуальный план партнерства с НАТО, который не предполагает присоединение к НАТО, но выводит сотрудничество на стратегический уровень — совместные учения, реформа вооруженных сил по образцу альянса, участие в многонациональных операциях, доступ сербских предприятий к программам НАТО.

Черногория в 2008 г. подала официальную заявку на членство в ЕС; с 2012 г. она ведет переговорный процесс; на июль 2016 г. переговоры между сторонами ведутся по 24 главам переговорного досье, оставшиеся 11 глав еще не открыты. С 2010 г. жители Сербии, Македонии, Черногории, Албании, Боснии и Герцеговины получили право на безвизовые поездки в страны ЕС; количество заявок на предоставление убежища в ЕС в 2014 г. составило 70 465, что равнялось 11% от общего количества заявок в ЕС. ЕС принял решение о признании всех западнобалканских стран «благонадежными»; это значит, что жители этих стран не могут быть беженцами и не имеют права на получение убежища. В 2015 г. председатель ЕК Жан-Клод Юнкер провозгласил мораторий на расширение ЕС в ближайшие годы.

В отчетах Еврокомиссии (ЕК) за 2014—2015 гг. зафиксировано продвижение западнобалканских стран по пути в евроинтеграцию; положительные и негативные факторы в экономике и политике. В Албании ЕК отмечает относительный прогресс в реформировании политической системы; некоторый рост занятости, низкий уровень инфляции, сохраняющийся рост ВВП, уменьшение таможенных барьеров, некоторый прогресс в развитии системы образования, транспорта и инфраструктуры в сфере энергетики. К негативным факторам в Албании относятся: значительные долговые обязательства, слабая диверсификация производства, растущий уровень безработицы, организованная преступность и коррупция.

В Боснии и Герцеговине отмечаются некоторое развитие бизнессреды, умеренная инфляция, снижение дефицита. Страна находится на начальном этапе предвступительного процесса, и дальнейшему продвижению препятствуют высокий уровень безработицы, рост задолженности, сохранение устаревшей структуры производства, отсталая инфраструктура. В Македонии ЕК констатирует политический кризис, в экономике — высокий государственный долг (65% ВВП), высокую безработицу (28%), в плохом состоянии транспортная и энергетическая инфраструктура. В то же время наметились небольшой рост экономической активности, сохранение притока прямых иностранных инвестиций, диверсификация производства, рост объемов внешней торговли, увеличение в экспорте доли товаров с высокой добавленной стоимостью.

В отношении Сербии ЕК отмечает успехи в реформировании судебной системы, государственного управления, в вопросах борьбы с коррупцией, защиты прав и свобод человека. ЕК считает, что страна начинает преодолевать негативные последствия кризиса, восстанавливает темпы экономического роста; достигла определенных успехов в региональной политике, в реформировании законодательства в области предпринимательства и интеллектуальной собственности. Однако в Сербии сохраняются высокий уровень безработицы, дефицит бюджета, продолжается рост государственного долга, снижается приток прямых иностранных инвестиций. Страна находится на начальной стадии преобразований в вопросах финансового контроля, сельского хозяйства, социальной политики и занятости; ждут своего решения институциональные проблемы (правовая система, приватизация, коррупция).

ЕК отмечает заметные успехи Черногории в проведении реформы судебной системы и государственного управления; нарастающий приток прямых иностранных инвестиций, успешную приватизацию, облегчение режима доступа на рынок новых участников, низкий уровень экономического участия государства. При этом сохраняются высокий уровень безработицы (около 20%), рост бюджетного дефицита и государственного долга.

Прогресс стран Западных Балкан на пути в ЕС осложнен неурегулированными политическими проблемами, наличием постоянного конфликтного потенциала; отсутствием консолидации во внутрирегиональной политике. Ждет своего окончательного урегулирования проблема Косова; не урегулирован спор Македонии с Грецией по поводу названия страны.

Слабые экономики региона понесли большие потери в связи с экономическим кризисом (2008—2009) и с последующей рецессией. Страны региона имеют высокие показатели по государственному долгу, по бюджетному дефициту (от 17,5% в Албании до 28,0% в Македонии); безработица среди молодежи по региону оценивается в 60% с тенденцией к росту.

В регионе сохраняются высокий риск возникновения экономической нестабильности; низкий уровень экономической и финансовой безопасности; высокая доля теневого сектора; продолжается ослабление экономической самостоятельности стран региона; значительна роль внешнего фактора и вмешательства третьих стран во внутриполитическое и экономическое развитие; велико негативное влияние европейского миграционного кризиса на страны региона.