Земская реформа 1864 г.: достижения и противоречия земского самоуправления. 
Содержание и особенности судебной и городской реформ

Падение крепостной зависимости в 1861 г. оказало влияние на все стороны государственного и общественного развития России, потянув за собой другие реформы. Освобождение огромной массы крестьян в центральных и южных областях России требовало перестройки системы местной администрации и суда. Если раньше крепостные крестьяне управлялись самими помещиками, «дармовыми полицмейстерами», по выражению Павла I (что, кстати, во многом объясняет значительно меньшую численность бюрократии в России по сравнению с другими странами), то теперь эту огромную армию «свободных сельских обывателей» необходимо было интегрировать в государственную систему управления. Созданная еще при Екатерине II система местного управления, установившая в уездах дворянское сословное самоуправление (дворянские собрания), не могла удовлетворить нужды управления возникшим в ходе крестьянской реформы новым разносословным уездным населением. Требовались новые органы управления, которые не только обеспечивали бы управление бывшими крепостными крестьянами, но и учитывали новую экономическую ситуацию, которая складывалась в России в результате перехода страны на буржуазный путь развития. Таким образом, крестьянская реформа неизбежно вела к другим преобразованиям.

Александр II подписал 1 января 1864 г. " Положение о губернских и уездных земских учреждениях" , положившее начало одному из самых крупных преобразований второй половины XIX в. — земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было создание всесословных (надсословных) органов местного самоуправления. На место прежних сословных интересов ставились общеземские нужды и интересы.

Необходимость приобщения широких слоев населения к местному управлению диктовалась кроме прочего усложнением задач управления в условиях начавшегося процесса развития рыночных отношений, в том числе и в первую очередь нерешенностью в условиях России многих вопросов социального характера, связанных с обслуживанием населения, развитием народного образования и здравоохранения. Несмотря на сопротивление чиновной бюрократии, не желавшей делиться своей властью, правительство понимало, что одним бюрократическим аппаратом управления решить эти проблемы не удастся. Кроме того, само чиновничество не прочь было переложить заботы о нуждах народа на плечи самого населения. По мнению современных исследователей, необходимость реформы местного самоуправления диктовалась также несовершенством старой системы сбора налогов, которая уже не могла отвечать новым условиям социально-экономического и политического развития страны.

Согласно «Положению» 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные земские учреждения — уездные и губернские земские собрания для заведования местными хозяйственными делами (рис. 11.3). Порядок их формирования был следующим. Сначала все землевладельцы (первая курия), представители торгово-промышленного класса, обладающие недвижимыми имуществами определенной ценности (вторая курия), а также сельские общества (третья курия) избирали из своей среды на три года представителей («гласных») в уездные земские собрания. В отличие от первых двух курий (землевладельцев и собственников недвижимого имущества в городе), обладавших правом голоса, выборы гласных от крестьянской курии были многостепенными: сельские общества сначала посылали представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, и только из них выдвигалось необходимое число гласных уездного земского собрания.

Уездные земские собрания работали под председательством уездного предводителя дворянства, одновременно возглавлявшего уездное дворянское собрание. Они собирались ежегодно (обычно осенью) на короткий срок для обсуждения вопросов местной жизни и руководства хозяйственными делами уезда. Для постоянной работы уездное земское собрание избирало из своей среды исполнительный орган — уездную земскую управу, состоящую из председателя и двух членов.

Уездные земские собрания избирали из своей среды губернских гласных (от шести уездных гласных — одного губернского), из которых составлялись в каждом губернском городе губернские земские собрания, срок полномочий которых также ограничивался тремя годами. Так же как и уездные земские собрания, они собирались один раз в год (как правило, в декабре) под председательством губернского предводителя дворянства и имели предметом своего ведения общее руководство хозяйственными делами всей губернии. Для постоянного ведения этих дел губернское земское собрание избирало из своей среды губернскую земскую управу, состоящую из председателя и нескольких членов. Деятельность «земств» была подчинена контролю со стороны губернаторов и Министерства внутренних дел. В случае если возникали какие-либо недоразумения, земства могли обращаться с жалобами в Сенат.

Рис. 11.3. Схема функционирования земских органов самоуправления.

В ходе земской реформы с 1864 по 1875 г. земства были введены в 34 губерниях европейской части России, позже — еще в девяти губерниях, в том числе Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. В итоге накануне Февральской революции 1917 г. земские учреждения действовали в 43 губерниях. Создавая земства, правительство стремилось сохранить в системе местного управления преобладающую роль дворянства, которое утратило в результате отмены крепостного права власть над крестьянами. Поэтому первоначально земства вводились в губерниях, в которых преобладало дворянское землевладение. В новых земских учреждениях дворяне составляли большинство по сравнению с гласными от других сословий. Так, на выборах в 1865—1867 гг. число гласных от дворян в уездных земских собраниях составило 41,64%, а в губернских — 74,16%.

Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, земские учреждения в рамках вверенных им дел обладали значительной самостоятельностью: сами выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры. Они не только были всесословными, но и значительно расширили круг своих полномочий. В ведении земств находилось большинство местных дел: народное просвещение, здравоохранение, статистика, строительство дорог, благотворительные учреждения, страховое дело, ветеринарное дело, местные повинности, наем рекрутов и содержание полицейских учреждений и др. По сути, земства должны были обеспечивать те сферы общественной жизни, которым государственная бюрократия не уделяла необходимого внимания (табл. 11.1).

За полвека своего существования земствами был накоплен богатейший опыт деятельности в различных областях хозяйства — местной промышленности, сельском хозяйстве, продовольственном, дорожном, страховом и почтово-телеграфном деле, кооперации, статистике, благотворительности, в образовании и здравоохранении.

По мнению специалистов, жизнеспособность земств во многом обеспечивалась их самофинансированием, опираясь на которое земства смогли создать основу своего хозяйства. Огромное число дел, которые легли на плечи земских учреждений, требовало больших материальных средств. Поэтому земствам было предоставлено право облагать местное население сборами и повинностями на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущества. Основную часть земского бюджета составляли доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах (удобных земель, лесов, жилых домов, заводских и торговых помещений и т. д.), промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, акцизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла. Эта часть поступлений в земский бюджет носила название окладных доходов. Другая часть земского бюджета, именуемая неокладными доходами, состояла из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; доходов от земских промышленных предприятий; судебных пошлин и сборов с бумаг, взимаемых с гражданских дел; пошлин за пользование учреждениями и услугами земства (плата за лечение и обучение, мостовой и дорожный сборы и др.).

Показательно, что финансовая деятельность земств была достаточно прозрачной не только для государственного, но и общественного контроля. Составленные губернскими и уездными земскими управами сметы расходов на очередной год до рассмотрения их земскими собраниями рассылались гласным и печатались в губернских ведомостях. Из числа гласных и специалистов избирались особые комиссии для рассмотрения предложений управ о размере их потребностей. После одобрения смет земским собранием они представлялись губернатору и управляющему губернской казенной палатой.

В то же время именно в земской реформе в наибольшей степени проявились двойственность и противоречивость внутренней политики самодержавной власти. Опасаясь, что земская деятельность настроит общество в пользу представительного образа правления, что, как показано выше, имело под собой основания, правительство с самого начала стремилось удерживать деятельность земств в рамках исключительно местных дел. По этой причине земская реформа не предусматривала создание общероссийского учреждения, которое координировало бы деятельность земств в масштабах страны, точно так же как не были созданы земские учреждения на уровне волости (в деревнях на освободившихся от крепостной зависимости крестьян были перенесены формы крестьянского сословного самоуправления, возникшего в ходе реформы государственных крестьян II. Д. Кисилева). С этих позиций реформа уступала тому плану преобразований, который в свое время предлагал М. М. Сперанский, она оставляла систему земств, образно выражаясь, без «крыши» и без «фундамента». Не допускалось какое бы то ни было общение между земскими учреждениями различных губернии. Одновременно власть старалась ограничить самостоятельность и инициативу земств, подчинить их губернской бюрократии. Достаточно сказать, что гласных, избранных на должность председателя губернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уездных — губернатор. Члены губернских и уездных управ также утверждались губернатором. Губернатор мог закрывать заседания земского собрания и отменять его решения.

Таблица 11.1. Достоинства и недостатки в деятельности земств

Современники и специалисты по местному самоуправления указывали на слабую нормативно-правовую базу, подчас полное отсутствие норм правового регулирования земских учреждений, порождавшие множество противоречий во взаимоотношениях между земствами и местной администрацией. Как пример обычно приводится положение с земскими школами: весь учебный процесс был сохранен в ведении административного аппарата, а на земства были возложены заботы о подготовке педагогического состава, строительстве школьных зданий, обеспечение школ топливом, в том числе и их финансирование.

Однако одной из самых слабых сторон в деятельности земств следует считать отсутствие у них реальной административной власти. По словам одного из ведущих теоретиков кадетской партии В. М. Гессена, реформы 1860-х гг., создав самоуправление, «не коснулись вовсе местного административного строя». Хотя формально земству были предоставлены распорядительные функции в значительной части вопросов местного управления, но «в то же время эти функции должны по-прежнему осуществляться административной властью». Точно так же материальные средства управления, хотя и были переданы пользующемуся правом самообложения земству, но «исполнительная власть, необходимая для осуществления правительственных мероприятий, всецело оставалась в руках администрации». Таким образом, земство " должно было управлять без власти" .

Еще резче на этот счет высказывался известный общественный деятель того времени М. Н. Катков, являвшийся одним из лидеров консервативного крыла русской общественной мысли. По его словам, земские учреждения были сознательно созданы государством как своего рода частные общества, чуждые государству и от него отделенные. Окруженные со всех сторон полувластями, сами они лишены всякой власти. Они как бы намек на что-то, как бы начало неизвестно чего-то и похожи на гримасу человека, который хочет чихнуть, но не может. В таком виде земские учреждения неизбежно должны были стать и в конечном счете стали очагом неудовольствия, противостояния властям, способствовали формированию земского оппозиционного движения.

Соглашаясь в принципе с этими критическими замечаниями в адрес земского самоуправления, справедливости ради следует сказать, что, несмотря на все отмеченные ограничения и недостатки, практическая деятельность земств в целом была достаточно эффективной и разнообразной. В земские учреждения привлекались высоко профессиональные кадры, представители интеллигенции — учителя, врачи, агрономы, статистики, страховые агенты, техники, инженеры и другие служащие, общее число которых, по некоторым данным, в 1912 г. достигало 150 тыс. Помимо хозяйственной деятельности (строительство дорог, организация почтовой службы, формирование агрономической службы) земские учреждения вели большую культурно-просветительную работу. Особенно много сделали земства в области развития народного образования и медицинского обслуживания населения. Исследователи земств указывают на оригинальную систему народного просвещения, которую выработала земская практика за время существования земских учреждений. Она включала в себя как школьное, так и внешкольное образование: курсы и кружки самообразования, кинематограф, издательское и библиотечное дело, бесплатное распространение дешевой литературы, музеи, выставки, хоры, народные театры и т. п. Помимо создания основ начальной школы в России, что являлось основной заслугой земств, деятельность земских учреждений способствовала развитию медицины, обеспечив большинству населения России возможность получения бесплатной и доступной медицинской помощи.

Однако заслуга земств не только в их практически полезной работе по обслуживанию нужд населения. Земства явились хорошей школой гражданского воспитания. Они вносили в русскую жизнь совершенно новые начала, дав толчок развитию общественной самодеятельности. Впервые массы населения приобщались к управлению местными делами, воспитывалось чувство сопричастности простых людей к общему государственному делу, преодолевалось, хотя и с большим трудом, отчуждение общества от власти.