Конституционно-правовые нормы и институты

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в последнее время стал заметно усиливаться интерес широких масс российского общества к конституционному развитию страны. Нормы конституционного права, являясь фундаментом и юридической основой проводимых в Российской Федерации преобразований, определяют главные направления развития государства, определяют характер взаимоотношения общества и государственной власти. Поэтому одним из условий успешного строительства демократического правового государства является обеспечение качества и эффективности норм конституционного права. В рамках институтов конституционного права происходит актуализация важнейших проблем, стоящих перед государством и обществом, и их решение посредством методов, присущих конституционному праву. В этом смысле в рамках конституционных институтов реализуется технология конституционно-правового регулирования. Любые серьезные изменения конституционного законодательства неизбежно связаны с изменением системы институтов конституционного права либо корректировкой их содержания. Поэтому, чтобы оставаться на почве объективных критериев оценки законодательной деятельности в сфере конституционного права, необходимо иметь четкое представление о правовой природе, функционировании и развитии институтов конституционного права.

Анализу конституционно-правовых норм и институтов посвящены труды таких современных отечественных ученых, как: Н. С. Бондарь, С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Зорькин, В. Д. Мазаев, А. Е. Постников, А. Н. Пугачев, А. В. Семенов, И. А. Соколов.

Объект исследования составили общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права.

Предметом исследования выступила совокупность норм, содержащаяся в Конституции РФ, теоретические разработки отечественных ученых-правоведов о понятии и особенностях конституционно-правовых норм и институтов.

Целью исследования является изучение понятия и особенностей конституционно-правовых норм и институтов.

На основании данной цели определены следующие задачи исследования:

— дать понятие конституционно-правовых норм и рассмотреть их особенности;

— изучить особенности структуры конституционно-правовых норм;

— рассмотреть классификацию конституционно-правовых норм;

— дать понятие конституционно-правовых институтов и рассмотреть их особенности;

— определить тенденции развития конституционно-правовых институтов в современной России.

1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ НОРМ, ИХ СТРУКТУРА И КЛАССИФИКАЦИЯ

1.1 Понятие и особенности конституционно-правовых норм Конституционно-правовые нормы, также как и нормы других отраслей права, характеризуются общеобязательностью, формальной определенностью, распространением на неопределенный круг лиц, нормативностью. Вместе с тем конституционно-правовые нормы имеют характерные особенности, отличающие их от иных норм права.

Во-первых, конституционно-правовые нормы регулируют особый круг общественных отношений, связанных с установлением основных политико-правовых и духовно-нравственных ценностей общества, основ правового положения человека в обществе, правовых основ деятельности гражданского общества.

Во-вторых, только они регулируют отношения по осуществлению власти народа, по принадлежности и организации политической (прежде всего государственной) власти в обществе, по обеспечению суверенитета государства и верховенства права.

В-третьих, им присуща особая социально-политическая значимость и, как следствие, повышенная правовая охрана и защита.

В-четвертых, они выступают правовыми стандартами для иных отраслей права.

В-пятых, многие из них имеют общий характер правового воздействия. Это предполагает различие в оценке правового содержания этих норм.

В советское время было распространено мнение, что конституционно-правовые нормы общего характера не обладают качеством нормативности. Это качество выражается в построении общеобязательной модели конкретного поведения людей, конкретной правовой связи, выраженной в правах и обязанностях субъектов права. А если не устанавливается конкретная модель поведения, то у этих норм нет нормативности, следовательно, нет самостоятельности в их осуществлении (т.е. они могут осуществляться только через конкретные нормы иных отраслей права). Васильева С. В. Конституционное право России: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. — М.: Эксмо, 2011. — С. 24.

Данный вывод представляется не верным. Даже общие конституционные нормы и особенно те, в которых закрепляются важнейшие принципы построения политической и экономической системы, имеют необходимый нормативный потенциал, что подтверждает позиция, высказанная Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 января 1993 г. № 1-П Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1993 № 1-П «По делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда РФ, регулирующих данные вопросы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 2 — 3. Конституционный Суд указал, что «принципы справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ, обладают высшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права».

В-шестых, для конституционно-правовых норм не характерна трехчленная структура, выделяемая в составе правовой нормы — гипотеза, диспозиция и санкция. Васильева С. В. Конституционное право России: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. — М.: Эксмо, 2011. — С. 23 — 25.

Традиционно под конституционно-правовыми нормами понимаются общеобязательные правила поведения, установленные или санкционированные государством, обеспеченные его принудительной силой и регулирующие общественные отношения, относящиеся к предмету конституционного права. Васильева С. В. Конституционное право России: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. — М.: Эксмо, 2011. — С. 23.

А.В. Семенов по этому поводу указывает, что сложившееся в юриспруденции понятие нормы как правила поведения в настоящее время не отражает тенденции развития системы права и ее отдельных отраслей. Законотворческая и правоприменительная практика существенно расширили объем содержания понятия юридической нормы. Отражением этого процесса выступает видовая характеристика конституционных норм. Концепция нормы конституционного права как государственно-властного средства выражения сущности права — это необходимый атрибут современной правовой системы. В связи с чем А. С. Семенов считает, что ее понятие, как правила поведения не соответствует современным реалиям развития международно-правовой практики, в связи с чем автором предлагается определение нормы конституционного права через волеизъявление.

Таким образом, представляется правильным согласиться с А. С. Семеновым, что норма конституционного права — это обусловленное закономерностями развития политико-правовой действительности, логически завершенное государственно-властное нормативное волеизъявление, которое издается компетентным органом в особом порядке, обладает высшей юридической силой, устанавливает приоритеты взаимодействия общества и государства, государства и личности, а также регулирует наиболее важные общественные отношения. Семенов А. В. Нормы российского конституционного права: дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2011. — С. 55.

1.2 Особенности структуры конституционно-правовых норм В современной юридической литературе наиболее распространенным является подход, согласно которому структура любой нормы права включает три элемента: гипотезу, диспозицию, санкцию.

Под гипотезой понимают ту часть нормы права, которая указывает на адресата и условия, при которых эта норма может быть реализована в конкретных правоотношениях. Она служит, таким образом, целям установления сферы действия (или недействия) диспозиции, оговаривает границы ее осуществления.

Диспозицией называют ту часть нормы права, которая содержит само правило поведения, т. е. устанавливает права и обязанности участников правоотношений. Она является центральным элементом (ядром) правовой нормы, поскольку выполняет основную нагрузку в регулирующем воздействии на общественные отношения, определяя возможные и должные варианты поведения субъектов.

Под санкцией правовой нормы понимают такую ее часть, в которой указывается на те неблагоприятные последствия, наступление которых обусловлено несоблюдением правила поведения, сформулированного в диспозиции. Необходимо отметить, что характер таких последствий определяется по-разному. Одни правоведы санкцию рассматривают как указание на возможность применения меры государственного принуждения, а другие, помимо государственного принуждения, включают в понятие санкции и иные способы обеспечения правовых норм (например, установленную систему юридических гарантий). Через санкцию государство выражает негативное отношение к субъектам, нарушающим установленный правопорядок.

Таким образом, особенности, содержание и назначение правовых норм во многом обусловлены их структурой. Содержательному наполнению правила поведения соответствует свойственная ей структура (внутреннее строение), характеризуемое единством и взаимосвязью составляющих ее трех элементов: гипотезы, диспозиции, санкции. Каждый из перечисленных элементов имеет в структуре правовой нормы свое особое место и назначение, вследствие чего, по справедливому суждению, сложившемуся в юридической науке, «без диспозиции норма немыслима, без гипотезы — бессмысленна, без санкции — бессильна». Поэтому структуру юридической нормы как логическую взаимосвязь гипотезы, диспозиции и санкции в концентрированно-сжатом виде выражают через формулу «если — то — иначе». Пугачев А. Н. Особенности структуры конституционно-правовых норм // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 1. — С. 5.

Вместе с тем, некоторыми авторами обосновывается позиция, согласно которой реально существующая норма права состоит не из трех, а из двух элементов. Например, для регулятивных норм характерно строение через гипотезу и диспозицию, а для охранительных — через диспозицию и санкцию. Пугачев А. Н. Особенности структуры конституционно-правовых норм // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 1. — С. 6.

Как считает А. Н. Пугачев, такой подход к структуре нормы — адекватное отражение системообразующих связей норм системы права, их предметной и функциональной специализации. Регулятивной норме нет необходимости иметь собственную санкцию, так как ее соблюдение обеспечивается охранительными нормами, но в таком случае как раз так и получается, что именно учение о двухчленной норме исходит из того, что любая отдельная норма — это элемент системы, поскольку регулирует общественные отношения во взаимосвязи с другими нормами. С таких позиций и представляется правильным рассматривать особенности конституционных норм в связи с их структурой.

Конституционно-правовые нормы характеризуются своеобразием структуры, ведь задача законодателя в конституционно-правовой сфере во многом состоит в построении такой структуры правовой нормы, которая в наибольшей степени отвечала бы ее природе и характеру того общественного отношения, которое она призвана регулировать. Иными словами, наличие тех или иных элементов в конституционной норме обусловлено ее назначением, и соотношение элементов, выбор конкретных форм гипотезы, диспозиции, санкции определяют такие факторы, как характер регулируемых общественных отношений и выполняемых функций, содержание данной нормы, особенности законодательной политики, степень совершенства используемых приемов законодательной техники и т. д.

Для большинства конституционно-правовых норм характерно наличие диспозиций, в которых не содержится четких указаний на права и обязанности участников правоотношений, как-то обычно принято в других отраслях права. Например, в ч. 1 ст. 125 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445. устанавливается, что «Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей». Здесь, как видим, сложно вычленить не только трехэлементную, но и двухэлементную структуру нормы, однако это не должно вводить в заблуждение относительно того, что указанная статья вообще не содержит правовой нормы. Из этого предписания следует со всей очевидностью, что в нем указывается на строго определенный вариант поведения соответствующих уполномоченных органов.

Некоторые диспозиции нужны для того, чтобы определить правовое положение конституционных органов. Так, ч. 1 ст. 110 Конституции РФ указывается: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Важно понимать, что диспозиции всегда выполняют основную нагрузку в регулирующем воздействии на общественные отношения.

Своеобразие структуры конституционно-правовых норм во многом обусловлено наличием в конституционном праве так называемых нетипичных норм (принципов, дефиниций, коллизионных норм). Очевидно, что к этим видам норм неприменимы термины, обозначающие элементы регулятивных и охранительных норм (гипотеза, диспозиция, санкция). Пугачев А. Н. Особенности структуры конституционно-правовых норм // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 1. — С. 8.

Гипотеза конституционно-правовых нормы служит целям установления сферы действия (или не действия) диспозиции, поскольку реализация норм обусловлена наличием либо отсутствием определенных фактов, играющих роль условий применения нормы. Среди конституционных норм весьма распространены такие, в которых гипотеза отсутствует (нормы-принципы, нормы-задачи и т. п.). К особенностям конституционно-правовых норм следует отнести и то обстоятельство, что структура нормы очень редко содержит санкцию, хотя санкция — обязательный атрибут юридической ответственности в конституционном праве. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы. Можно сказать, что ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующих санкций, а сама санкция — мерой этой ответственности. Важно учитывать, что охрана и защита конституционных норм обеспечивается при помощи всей системы действующего права, а поэтому чтобы быть обеспеченной принудительной силой государства, каждой конституционной норме вовсе не обязательно иметь санкцию в качестве своего структурного элемента. Отсутствие санкции во многих конституционных нормах не отвергает возможности государственного принуждения в случае их нарушения. Как справедливо указывает А. Н. Пугачев, санкции не играют ведущей роли в конституционном праве, поскольку реализация конституционных норм происходит главным образом не через применение права, а через его исполнение, использование и соблюдение. Пугачев А. Н. Особенности структуры конституционно-правовых норм // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 1. — С. 9.

1.3 Классификация конституционно-правовых норм Нормы конституционного права подразделяются на виды в зависимости от основания классификации. Каждая группа норм имеет свои особенности воздействия на общественные отношения. Поэтому для выявления регулятивных возможностей тех или иных норм в научной литературе выделяют по ряду критериев отдельные виды норм.

Традиционно используются несколько оснований для классификации норм конституционного права. Нормы конституционно права можно классифицировать по:

1) объекту конституционно-правового регулирования;

2) степени определенности и роли в механизме правового регулирования;

3) характеру основного назначения содержащихся предписаний;

4) характеру обязательности содержащихся предписаний;

5) территории действия;

6) действию во времени.

По объекту правового регулирования выделяются следующие группы норм:

— закрепляющие и регулирующие основы конституционного строя;

— устанавливающие правовую связь лица с государством (гражданство) и основы правового статуса личности;

— закрепляющие федеративное устройство;

— устанавливающие и регулирующие порядок образования и деятельность органов государственной власти;

— устанавливающие и регулирующие основы местного самоуправления.

По степени определенности и характеру регулятивного воздействия различаются нормы-установки и нормы-рамки. К нормам-установкам относятся нормы-цели, нормы-определения, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы — исторические справки. Эти нормы иначе называют общими нормами. Например, в Конституции РФ в преамбуле закреплены нормы — исторические справки (мы, многонациональный народ, соединенный общей судьбой на своей земле) и нормы-задачи (возродить суверенную государственность России и утвердить незыблемость ее демократической основы; обеспечить благополучие и процветание России); в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ — нормы-определения (Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления); в ст. 10 Конституции РФ — нормы-принципы (государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную). В нормах-рамках выражается определенное правило поведения, они более конкретны в регулятивном воздействии. Например, Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства России (п. «а» ст. 83 Конституции РФ).

По характеру основного назначения своих предписаний нормы конституционного права делятся на:

— управомачивающие — в них устанавливается возможность определенного поведения. Например, решения и действия органов государственной власти, должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ);

— обязывающие — в которых устанавливается вариант необходимого поведения. Например, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ);

— запрещающие — в которых устанавливается запрет на совершение определенных действий. Например, принудительный труд запрещен (ч. 2 ст. 37 Конституции РФ).

По характеру обязательности предписаний нормы конституционного права подразделяются на:

— императивные — в которых выражено строго определенное правило поведения, не допускающее каких-либо отступлений от сформулированного правила. Например, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ);

— диспозитивные — в которых предусматривается возможность выбора определенного варианта поведения. Например, никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (ч. 1 ст. 51 Конституции РФ);

— альтернативные и поощрительные нормы. Альтернативные нормы допускают различные варианты поведения в зависимости от конкретных условий. Например, если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству РФ, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Поощрительные нормы закрепляют определенную мотивацию деятельности государственных органов, граждан и общественных организаций. Например, поощряются создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3 ст. 39 Конституции РФ).

По территории действия нормы конституционного права подразделяются на действующие:

— на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ);

— территории субъекта Федерации (конституции и уставы субъектов Федерации, иное законодательство субъектов Федерации, содержащее нормы конституционного права).

По действию во времени различаются нормы конституционного права, действующие в течение неопределенного времени, и нормы с ограниченным сроком действия.

С учетом специфики и значимости выполняемой роли в механизме конституционно-правового регулирования отдельно следует выделить группы материальных и процессуальных норм конституционного права.

Материальные нормы содержат правила поведения, выражают содержание деятельности государственных органов, других субъектов, определяя их правовое положение, компетенцию.

Процессуальные нормы устанавливают способы и формы надлежащего осуществления этой деятельности путем установления конкретных организационно-правовых форм реализации правил поведения. Процессуальные нормы указывают, в каком порядке следует реализовывать материальные нормы.

Большое значение имеют процессуальные нормы в избирательном законодательстве, в правовом обеспечении парламентской деятельности, в законодательном процессе, в осуществлении конституционного правосудия. Васильева С. В. Конституционное право России: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. — М.: Эксмо, 2011. — С. 26 — 29.

2 ПОНЯТИЕ, ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ И ТЕНДЕНЦИЯ ИХ РАЗВИТИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1 Понятие и особенности конституционно-правовых институтов Институт конституционного права — это совокупность норм, в целом представляющих нормативную конструкцию, обращенную на урегулирование однородных, взаимосвязанных общественных отношений, составляющих предмет регулирования соответствующего института. При этом предмет данного регулирования является составной частью предмета конституционного права. Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. — 2011. — № 10. — С. 27.

Что касается определения предмета конституционного права, здесь неизбежно присутствуют узкий и широкий подходы. В узком смысле реализуется восприятие конституционного права как «обычной отрасли права», которое воздействует на общественные отношения, составляющие его предмет регулирования с помощью не только общерегулятивных средств (цели, принципы, исходные ценности), но и методов детальной регламентации, не передоверяя эту задачу другим отраслям права.

В широком смысле предмет конституционного права как ведущей отрасли российского права охватывает практически все основополагающие отношения, составляющие предмет российского права. В этом проявляется значение Конституции, которое она имеет для всей правовой системы. Закрепленный в Конституции РФ принцип ее непосредственного действия получил механизм его процессуального обеспечения, прежде всего в форме конституционного правосудия. Акты толкования Конституции, иные решения Конституционного Суда РФ и содержащиеся в них правовые позиции активно влияют как на нормотворчество, так и на правоприменение. Таким образом, закрепленные в Конституции нормы и институты осуществляют определяющее воздействие и на иные отрасли российского права.

Н.С. Бондарь рассматривает этот процесс как конституционализацию всех сфер развития государственности, расширение предмета конституционного регулирования. Автором выявляются такие формы этого процесса, как: 1) обоснование Конституционным Судом РФ конституционной природы общественных отношений, регулируемых нормами отраслевого законодательства; 2) выявление конституционного содержания в конкретных институтах отраслевого законодательного регулирования и, соответственно, «уплотнения» конституционных начал в отраслевых правоотношениях; 3) конкретизация правового (специального) статуса субъектов правоотношений через выявление их конституционной природы См.: Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма, 2011. С. 235 — 240.

Особенности предмета конституционного права влияют и на метод его правового регулирования. В том, что нормы конституционного права регулируют общественные отношения не только путем воздействия на содержание норм других отраслей права, но и путем непосредственной регламентации целого ряда правовых институтов и процедур, заключаются общие особенности метода регулирования, присущего конституционному праву.

Исходя из понимания конституционного права в широком и узком смыслах, важно различать категории «конституционный институт» и «институт конституционного права».

Конституционный институт представляет собой совокупность закрепленных в Конституции правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения. Являясь инструментом регулирующего воздействия конституционного права в широком смысле, он может и не получать дальнейшего развития именно в конституционном законодательстве и развиваться в рамках иных отраслей законодательства. В этом случае данный конституционный институт не является институтом конституционного права. Так, очевидно, что институт собственности, представляя собой конституционный институт, не является институтом конституционного права.

Институт конституционного права — это совокупность закрепленных в законодательстве правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения в сферах организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства. Данное регулирование может быть исчерпывающим, если речь идет об органах государственной власти и федеративном устройстве или же имеет предметно ограниченный характер. Так, если обратиться к сфере взаимоотношений личности и государства, то осуществление политических и личных прав непосредственно и детально регулируется нормами конституционного права, а экономические, социальные, экологические права с системной полнотой регулируются нормами иных отраслей права.

В современных условиях предмет конституционного права характеризуется подвижностью. Как правило, это наблюдается в связи с изменениями концепции законодательного регулирования, которые воплощаются в жизнь в рамках формально устойчивой Конституции. Объем отношений, образующих предмет конституционного права, зависит не от выявления тех или иных особенностей этих отношений, а от воли государства, придающего этим взаимоотношениям основополагающий характер. Однако в этом плане усмотрение законодателя ограничено самой Конституцией: придание нормам, составляющим новые институты, основополагающего значения должно соответствовать обусловленной Конституцией системе конституционного законодательства, которая обеспечивает в полном объеме реализацию ее норм. Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. — 2011. — № 10. — С. 28.

Потенциал и пределы «усмотрения» в выборе предмета конституционно-правового регулирования со стороны государства особенно четко проявляются в процессе перехода от одного конституционного правопорядка к другому. Именно в этот период наряду с институтами конституционного права, нередко носящими временный или случайный характер, появляются и укрепляются институты, которые являются структурообразующими для отрасли конституционного права. Например, созданный на основе Указа Президента РФ «Об информационных гарантиях для участников избирательных кампаний 1993 года» Об информационных гарантиях для участников избирательных кампаний 1993 года: Указ Президента РФ от 29.10.1993 № 1792 (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 44. — Ст. 4196. Третейский информационный суд, позднее преобразованный в Судебную палату по информационным спорам при Президенте РФ, не приобрел свойств стабильного института конституционного права, в то время как сформированная на сходной правовой базе Центральная избирательная комиссия РФ впоследствии получила устойчивый конституционно-правовой статус в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 27. — Ст. 2710. и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253. Данное законодательное регулирование было обосновано необходимостью создания государственного органа, обеспечивающего обусловленную Конституцией РФ функцию по формированию выборных органов государственной власти. В то же время конституционно-правовой легитимации Судебной палаты по информационным спорам препятствовал ее квазисудебный статус, противоречащий конституционному принципу разделения властей и действующему законодательству.

Таким образом, анализируя практику конституционно-правового регулирования, нельзя не видеть различий между теми или иными нормативными решениями, направленными на создание правовых институтов. Одни из них приобретают устойчивый характер, выполняя социально востребованную роль регулятора общественных отношений, другие — либо остаются в значительной мере формальными явлениями, либо их практическое использование ограничивается решением частных задач, характерных для определенного периода времени. Специфическое свойство общественных отношений, которые являются предметом конституционного регулирования, состоит в том, что эти отношения нуждаются в такой правовой регламентации, при которой они становятся постоянными правоотношениями, т. е. нормами конституционного права обеспечивается легитимация отношений, наиболее значимых для построения и функционирования государства на принципах, закрепленных в Конституции РФ. Стабильность, устойчивость и социальная востребованность совокупности правовых норм, затрагивающих вопросы организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства и их направленность на обеспечение непрерывности в жизнедеятельности государства как единого целого являются необходимым условием для ее признания в качестве института конституционного права. Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. — 2011. — № 10. — С. 29.

2.2 Тенденции развития конституционно-правовых институтов Представление об институте права как о сравнительно небольшой группе, совокупности правовых норм, как считает А. Е. Постников, не вполне точно отражает динамику современного развития конституционного права, в котором в настоящее время появляются крупные правовые институты, приобретающие свойства подотрасли права. В рамках данных подотраслей объединяется значительное число институтов конституционного права. При этом степень их интегрированности в систему подотрасли конституционного права различна.

Так, в рамках подотраслей конституционного права сохраняют свое самостоятельное значение и нормативные особенности правовые институты, закрепленные непосредственно в Конституции РФ (например, институт Президента РФ). Исчерпывающее регулирование статуса Президента РФ в Конституции РФ объективно препятствует увеличению объема и изменению содержания законодательного регулирования. Автор отмечает, что наличие данных институтов является важным фактором стабилизации конституционного законодательства. Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. — 2011. — № 10. — С. 29.

Другие институты конституционного права в большей степени подвержены влиянию специфических закономерностей, выражающих изменение методов и тенденций правового регулирования в рамках наиболее развитых и структурированных подотраслей конституционного права (законодательство о правах и свободах человека и гражданина, избирательное законодательство и законодательство о референдуме, законодательство о федеративном устройстве, законодательство об организации публичной власти).

Существенной чертой современного конституционного права России в целом является специализация правового регулирования в рамках отдельных подотраслей и институтов конституционного права См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. С. 124. В результате данной специализации модифицируется общий метод конституционного права. Его модификация проявляется по-разному применительно к отдельным институтам конституционного права, однако при этом в ней могут быть выявлены некоторые общие типичные черты, которые, собственно, и характеризуют современное развитие институтов конституционного права. Отметим некоторые из них.

Наблюдается возрастающая централизация правового регулирования. Она проявляется в общем усилении иерархических связей между всеми институтами публичной власти (в том числе посредством установления механизмов ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за выполнение федерального законодательства); повышении роли общефедеральных политических партий. В сфере федеративного устройства указанная тенденция проявляется также в перераспределении объема нормативного регулирования от органов государственной власти субъектов РФ к федеральным органам государственной власти, в том числе путем резкого снижения роли договора в качестве регулятора федеративных отношений.

В целом в институтах конституционного права в 2000;е гг. значительно сократился компонент законодательного регулирования со стороны субъектов РФ. Так, если до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — 3822. Далее Закон о местном самоуправлении. в субъектах РФ существовало довольно развитое законодательное регулирование основных институтов местного самоуправления (в субъектах РФ действовали законы о местном самоуправлении, иные законы по вопросам местного самоуправления), то в настоящее время участие субъектов РФ в регулировании институтов местного самоуправления в целом незначительно, соответствующие регулирующие полномочия регионального законодателя прямо предусмотрены в федеральных законах. Аналогичная ситуация складывается и с регулированием института выборов и референдума. Отличие состоит лишь в том, что если применительно к местному самоуправлению законодатель субъекта РФ существенно вытесняется из регулирования соответствующих институтов, то в случае с избирательным законодательством, законодательством о референдуме регулирование, осуществляемое на уровне субъектов РФ, как правило, дословно воспроизводя нормы федеральных законов, приобретает вторичный характер.

Количество институтов конституционного права, самостоятельно регламентируемых субъектами РФ в соответствии со ст. 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, крайне незначительно, и они не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов РФ. При данных обстоятельствах нельзя утверждать, что конституционное право субъектов РФ сложилось в качестве самостоятельного феномена, как это представлялось некоторым авторам непосредственно после принятия Конституции РФ.

В регулировании институтов конституционного права, осуществляемом посредством федеральных законов, имеет место дальнейшее усиление роли императивных методов по отношению к диспозитивным, что фактически приводит к доминированию административно-правовых начал в тех сферах отношений, в которых в силу принципов, заложенных в Конституции РФ, если не определяющую, то весьма значимую роль должны играть механизмы саморегулирования. Данная тенденция вполне проявляется применительно к определению полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядка их осуществления.

При этом все большая детализация правового регулирования применительно к осуществлению гражданами и их объединениями конституционных прав, осуществлению конституционных полномочий органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления порождает неоднозначные последствия.

С одной стороны, увеличивается определенность в деятельности органов публичной власти, появляются некоторые дополнительные механизмы контроля за ними со стороны, как государства, так и граждан. Так, в Законе о местном самоуправлени были расширены формы прямого участия граждан в местном самоуправлении, в связи с чем появились новые правовые институты (например, институт публичных слушаний), конкретизирована ответственность органов местного самоуправления перед государством. С другой стороны, уменьшается самостоятельность региональных и местных властей в выборе конкретных правовых средств для решения вопросов соответственно регионального и местного значения. Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. — 2011. — № 10. — С. 30.

Детальное регулирование порядка осуществления прав и свобод граждан, как правило, обосновывается необходимостью защиты публичных интересов. В то же время подобная детализация нередко сопровождается ограничением самих прав и свобод. Безусловно, в той части, в которой ограничение является средством противодействия угрозам терроризма, экстремизма и иным вызовам цивилизованному обществу, обосновано в соответствии с критериями, установленными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, оно является необходимым средством защиты конституционного строя государства. Проводимая в связи с этим коррекция содержания институтов конституционного права является социально и конституционно обоснованной. Однако принятие таких законодательных мер, как, например, отмена на длительную перспективу выборов глав субъектов РФ, является примером деструктивного влияния фактора политической целесообразности на общую логику развития публичной власти в соответствии с Конституцией РФ.

Детальное регулирование политических и личных прав и свобод человека, основанное на экспансии административно-правовых начал, способно нарушить установленный конституцией баланс интересов государства, гражданского общества и личности, поскольку оно нередко создает объективные сложности для реализации этих прав и свобод, препятствует развитию гражданской инициативы. Последняя тенденция подтверждается теми изменениями в избирательном законодательстве, которые наблюдаются последнее десятилетие. Резкое увеличение количества условий, установленных в федеральном законодательстве, при которых возможно осуществление конституционного права граждан быть избранными (пассивное избирательное право), привело к бюрократизации, зарегулированности избирательного процесса, когда на первое место выдвигается строгое соблюдение многочисленных формальностей, а не обеспечение основополагающего конституционного права гражданина. Это объективно препятствует реализации конституционного принципа свободных выборов, закрепленного в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ.

Наличие вышеуказанных общих тенденций в развитии институтов конституционного права не приводит к усилению единства в регулировании институтов конституционного права, появлению институтов, играющих общерегулятивную роль в рамках всей отрасли конституционного права. Объективные сложности в создании такого регулирования отчетливо проявляются в отсутствии в законодательстве единых нормативных подходов к регулированию ответственности в конституционном праве. На практике продолжает расширяться дифференцированное законодательное регулирование ответственности в различных подотраслях конституционного права, имеющее разновекторный характер.

В этих условиях центробежные тенденции в развитии институтов конституционного права сдерживаются потенциалом прямого действия Конституции РФ, обеспечиваемого конституционным правосудием. Влияние Конституционного Суда РФ на развитие институтов конституционного права осуществляется в разнообразных формах. Отметим наиболее важные из них.

Конституционный Суд РФ посредством актов толкования Конституции РФ конкретизирует содержание закрепленных в ней институтов конституционного права. Только такое толкование является официальным, общеобязательным. И здесь, как отмечает Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, «установка — на удержание развивающейся государственности, экономических и социальных отношений в конституционном поле, расширение правового пространства для новых правомерных притязаний субъектов права» Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. — 2-е изд. — М.: Норма, 2008. — С. 29.

Конституционный Суд РФ, решая дела о соответствии нормативных актов Конституции РФ, может корректировать содержание институтов конституционного права. Существенное значение здесь имеет категория выявленного КС РФ конституционно-правового смысла норм и институтов законодательства. При выявлении конституционно-правового смысла оспоренных в КС РФ положений закона их конституционность признается только в данных содержательных рамках. Н. С. Бондарь обоснованно полагает, что в данном случае происходит преобразование конституционных отношений и институтов конституционализма посредством разрешения конституционно-правовых споров Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. — М.: Норма, 2011. — С. 227 — 228.

Решения Конституционного Суда РФ могут открывать возможности для развития институтов конституционного права. Так, Конституционный Суд РФ, принимая Постановление от 24 декабря 1996 г. № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. „О порядке отзыва депутата Московской областной Думы“ в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1996. — № 5., установил допустимость введения института отзыва депутата законодательного органа субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в данном случае определил материальные и процессуальные критерии правомерности законодательного оформления института отзыва депутата. Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. — 2011. — № 10. — С. 31.

А.Е. Постников отмечает значение рекомендаций законодателю по принятию законов и общему содержанию нормативных решений, которые в своих актах может давать Конституционный Суд РФ. Нормативные положения, содержащиеся в данных рекомендациях, в дальнейшем нередко получают непосредственное воплощение в текстах законодательных актов.

Подводя итог сказанному, можно утверждать, что современное развитие институтов конституционного права, испытывая воздействие многих факторов, отражающих политику государства в различных сферах, отличается высоким динамизмом. Это сказывается на системе институтов, их нормативном содержании. И если сама система институтов конституционного права, сложившаяся после принятия Конституции РФ, в целом приобрела логически завершенный облик, этого нельзя сказать о методах правового регулирования. Отсутствие единых подходов, обеспечивающих учет в законодательстве потенциала саморегулирования, самоуправления (в широком смысле этого слова), заложенный в Конституции РФ, препятствует стабилизации регулирования институтов конституционного права. В устранении данного дезинтегрирующего фактора решающая роль принадлежит конституционному правосудию. Выработка доктрины методов конституционно-правового регулирования — актуальная задача науки конституционного права. Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. — 2011. — № 10. — С. 32.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

конституционный правовой норма Норма конституционного права является обусловленным закономерностями развития политико-правовой действительности, логически завершенным государственно-властным нормативным волеизъявлением, издающимся компетентным органом в особом порядке, обладающим высшей юридической силой, устанавливающим приоритеты взаимодействия общества и государства, государства и личности, а также регулирующим наиболее важные общественные отношения.

Особенностью норм конституционного права является то, что они регулируют особый круг общественных отношений, выступая при этом правовыми стандартами для иных отраслей права. Конституционно-правовым нормам присуща особая социально-политическая значимость и, как следствие, повышенная правовая охрана и защита. Многие из них имеют общий характер правового воздействия. Для них не характерна трехчленная структура, выделяемая в составе правовой нормы.

Нормы конституционного права можно классифицировать по:

1) объекту конституционно-правового регулирования на закрепляющие и регулирующие основы конституционного строя, устанавливающие правовую связь лица с государством (гражданство) и основы правового статуса личности, закрепляющие федеративное устройство, устанавливающие и регулирующие порядок образования и деятельность органов государственной власти, устанавливающие и регулирующие основы местного самоуправления;

2) степени определенности и роли в механизме правового регулирования на нормы-установки и нормы-рамки;

3) характеру основного назначения содержащихся предписаний на управомачивающие, обязывающие, запрещающие;

4) характеру обязательности содержащихся предписаний на императивные, диспозитивные, альтернативные, поощрительные;

5) территории действия на действующие на всей территории Российской Федерации, действующие на территории субъекта Федерации;

6) действию во времени на действующие в течение неопределенного времени, ограниченные сроком действия.

Также можно выделить материальные и процессуальные нормы конституционного права.

Институт конституционного права — это совокупность норм, в целом представляющих нормативную конструкцию, обращенную на урегулирование однородных, взаимосвязанных общественных отношений, составляющих предмет регулирования соответствующего института.

Развитие институтов конституционного права в современной России отличается высоким динамизмом и испытывает воздействие многих факторов, которые отражают политику государства в различных сферах, что конечно же сказывается на системе институтов, их нормативном содержании. На сегодняшний день можно говорить о сложившейся после принятия Конституции РФ системе институтов конституционного права, которая в целом приобрела логически завершенный облик, чего нельзя сказать о методах правового регулирования. Отсутствие единых подходов, которые обеспечивали бы учет в законодательстве потенциала саморегулирования, самоуправления (в широком смысле этого слова), заложенный в Конституции РФ, препятствует стабилизации регулирования институтов конституционного права. Решающая роль в устранении данного дезинтегрирующего фактора принадлежит конституционному правосудию. Также актуальной задачей науки конституционного права остается выработка доктрины методов конституционно-правового регулирования.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445.

2. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 27. — Ст. 2710.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — 3822.

4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.

5. Об информационных гарантиях для участников избирательных кампаний 1993 года: Указ Президента РФ от 29.10.1993 № 1792 (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 44. — Ст. 4196.

6. Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. — М.: Норма, 2011. — 544 с.

7. Васильева С. В. Конституционное право России: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. — М.: Эксмо, 2011. — 560 с.

8. Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. — 2-е изд. — М.: Норма, 2008. — 591 с.

9. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. 736 с.

10. Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. — 2011. — № 10. — С. 27 — 34.

11. Пугачев А. Н. Особенности структуры конституционно-правовых норм // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 1. — С. 5 — 10.

12. Семенов А. В. Нормы российского конституционного права: дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2011. — 223 с.

13. Соколов И. А. Конституционное право Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: МГИУ, 2010. — 260 с.

14. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. „О порядке отзыва депутата Московской областной Думы“ в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1996. — № 5.

15.Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1993 № 1-П «По делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда РФ, регулирующих данные вопросы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 2 — 3.