Конституционное право на жилище

• ВВЕДЕНИЕ
• Глава 1. Конституционное право на жилище и теоретические основы его реализации
• 1.1 Понятие и особенности конституционного права на жилище
• 1.2 Соотношение понятий «жилище» и «жилые помещения» в конституционном и жилищном праве
• Глава 2. Реализация гражданами конституционного права на жилище (на примере Аргаяшского муниципальном района Челябинской области)
• 2.1 Субсидирование граждан на приобретение и строительство жилья как способ реализации права граждан на жилое помещение
• 2.2 Приобретение права собственности на жилое помещение по подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище»
• 2.3 Процедура получения социальной выплаты молодой семьей по подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей»
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Общепризнано, что права человека имеют смысл для человека и общества, если они реализуются. Лишь возможность практического осуществления прав человека подтверждает реальность законодательных установлений о них, обеспечивает должный уровень жизни каждого члена общества и социума в целом. Все сказанное в полной мере относится и к праву на жилище как социальному праву граждан.

Самостоятельное значение право на жилище приобрело в рамках формирования позитивно-правовой идеи социальных прав. Особенно активно этот процесс происходил в социалистических государствах, где социальные права были возведены в ранг государственной политики. Обеспечение каждого нуждающегося жильем было признано одной из приоритетных задач во многих социалистических государствах, благодаря чему в первых международных актах, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, право на жилище получило свое нормативное закрепление. Во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) право на жилище вошло как комплексное право на достаточный жизненный уровень.

В нашем государстве конституционный статус право на жилище впервые получило в Конституции 1977 г., имело ярко выраженную позитивную нагрузку и закрепляло право каждого нуждающегося в жилье на его получение за счет государства. В научной сфере также сформировалась четкая позиция, воспринимающая право на жилище прежде всего как социальную обязанность государства.

Указанный подход был изменен в начале 90-х годов прошлого века. Изменение политического строя, принятие Конституции РФ в 1993 г. определили новые приоритеты сущности права на жилище.

Статья 40 Конституции Российской Федерации провозглашает право каждого гражданина России на жилище. Основные же принципы реализации обозначены в Жилищном кодексе Российской Федерации.

В частности, в частях 2 и 3 ст. 1 указывается на то, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований.

Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. При этом жилищные права могут быть ограничены на основании федерального законодательства в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В федеральном жилищном законодательстве не дается четкого определения термина «жилище». В теории жилищного права под термином «жилище» («жилье») обычно понимается особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилые дома, квартиры, комнаты вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.), а также различного рода другими объектами жилого дома (лифт, лифтовое хозяйство, иное инженерное оборудование).

Статья 40 Конституции Российской Федерации гласит, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жильем, которое у него имеется, и оно (государство) принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем. Однако остается неясной сущность права на жилище. Предлагаются самые разные трактовки права на жилище. В связи с этим выбранная тема для дипломного исследования представляется актуальной, так как существует масса правовых проблем в данной области правоотношений, которые, несомненно, требуют разрешения.

Целью работы является комплексное исследование теоретических и практических проблем, связанных с реализацией права граждан на жилище (на примере Аргаяшского муниципального района Челябинской области) посредством участия в федеральной целевой программе «Жилище» и реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» на 2006;2010 годы" в субъектах Федерации.

Именно этим определяется постановка задач исследования:

— определения содержания и правовой природы конституционного права на жилище;

— анализ правовой проблемы соотношения понятий «жилище» и «жилое помещение»;

— рассмотрение некоторых способов приобретения права собственности на жилое помещение в Аргаяшском муниципальном районе Челябинской области;

— исследование процедуры субсидирования граждан на приобретение и строительство жилья как способа приобретения права на жилое помещение через участие в жилищных программах;

— разработка ряда конкретных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы и правоприменительной практики.

Объектом исследования являются конституционные правоотношения, возникающие в сфере приобретения права граждан на жилье. Предмет исследования составляют нормативно-правовых акты, регулирующие указанную сферу правоотношений, материалы судебной практики, статистические материалы, доктринальные источники.

Теоретической основой дипломной работы послужили труды: Агаркова М. М., Алексеева С. С., Бялкиной Т. М., Васильева В. И., Витрянского В. В., Владимирской А. С., Глазова В. В., Голованова Н. М., Гонгало Б. М., Иванова Н. Р., Калачева С. А., Киндеевой Е. А., Кирсанова А. Р., Корнеева С. М., Крашенинникова П. В., Литовкина В. Н., Мокрова В. С., Маслей С. Э., Садикова С. А., Сергеева А. П., Суханова Е. А., Толстого Ю. К., Хохлова С. А., Ярошенко К. Б. и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция, классификация и др.) и частнонаучные (сравнительно-правовой, структурно-логический, формально-юридический и др.) методы юридического исследования.

Практическое значение данной работы состоит в возможности использования ее материалов всеми участниками отношений, связанных с приобретением права граждан на жилое помещение посредством участия в подпрограммах «Обеспечение жильем молодых семей» и «Предоставление работникам бюджетной сферы безвозмездных социальных выплат приобретение или строительство жилья».

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

Глава 1. Конституционное право на жилище и теоретические основы его реализации

1.1 Понятие и особенности конституционного права на жилище

Впервые право на жилище в отечественном законодательстве было закреплено ст. 44 Конституции СССР 1977 года, которая помимо его декларации предусматривала также, что оно обеспечивается «развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги».

Характеризуя юридическую природу права на жилище, представители науки советского гражданского и жилищного права были практически единодушны во мнении, что право на получение жилого помещения — это абстрактная возможность каждого советского гражданина, а не принадлежащее ему субъективное право.

Если некоторые авторы и пытались доказывать, что «конституционное право на жилище является субъективным правом в рамках государственно-правового (конституционного) правоотношения», а «гражданин, признанный законом нуждающимся в жилье, имеет субъектное право в рамках государственно-правового отношения требовать предоставления ему благоустроенного жилища» Чигир В. Ф. Жилищное право. Минск, 1986. С. 7 — 9., то их аргументы выглядели несостоятельными перед основным возражением их противников, заключающимся в том, что «закон обязывает компетентные государственные органы в случае, если гражданин признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, не немедленно предоставить ему жилую площадь… а лишь принять его на учет для улучшения жилищных условий. А как показывает практика, состоять на учете человек может многие годы и даже не одно десятилетие. О каком же субъективном праве на жилище идет речь при таких условиях? В лучшем случае можно говорить лишь о субъективном праве быть принятым на учет для улучшения жилищных условий… Лишь когда человек получит определенное жилое помещение, можно будет говорить о том, что у него есть субъективное право на жилую площадь. До этого право на жилище лишь элемент правоспособности и не более того» Погодина Т. И., Чигир В. Ф. Жилищное право. Минск: Вышейная школа, 1986. (рецензия) // Правоведение. 1988. № 3. С. 95; см. также: Червоный Ю. С., Харитонов Е. О., Бровченко Н. А. Правовое регулирование жилищных отношений в СССР. Одесса, 1984. С. 7; Грибанов В. П. Основы советского жилищного законодательства. М., 1983. С. 25 — 27.

Провозглашение в Конституции Российской Федерации значительного массива различных по своему объему и содержанию прав и свобод человека и гражданина способствовало совершенствованию правозащитного законодательства и сконцентрировало усилия государства на решении конкретных проблем, связанных с воплощением в жизнь конституционно провозглашенных возможностей граждан.

По-прежнему как в юридической науке, так и на практике не теряет своей актуальности исследование института прав и свобод человека и гражданина. Анализ содержания данного института позволяет выделить следующие наметившиеся в последнее время тенденции: во-первых, расстановка приоритетов государственно-правового регулирования в сфере правового положения личности; во-вторых, обретение и выдвижение достижимых целей и задач по реализации отдельных прав и свобод личности; в-третьих, разумное соотнесение возможностей государства с реальными потребностями граждан. Безусловно, каждый нуждается в удовлетворении различных потребностей. Одной из основных выступает потребность в жилище.

Исследования различных аспектов конституционного права на жилище занимают особое место в юридической науке. И это не случайно.

Значимость этого права для каждого нельзя недооценивать. По существу, это право можно поставить в один ряд с любым из личных прав граждан Пчелинцева Л. Правовая природа права граждан на жилище // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. № 2(47). С. 199; Филиппова Е. С. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2007. С. 23. Поскольку каждый член общества не может обходиться без жилища, которое выступает и как место проживания, общения, воспитания детей, творчества, ведения домашнего хозяйства, а также позволяет реализовать иные возможности, закрепленные в законе. Как справедливо отмечают В. А. Иваненко и В. С. Иваненко, признание права каждого на достаточное жилище позволяет обеспечить человеческое достоинство, физическое и психическое здоровье и качество жизни в целом Иваненко В. А., Иваненко В. С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: Международные и конституционные аспекты. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 137 — 138.

В связи с этим вопросы о том, что представляет собой конституционное право на жилище, какова его правовая природа, содержание, момент возникновения, находятся не одно десятилетие в центре научных исследований различных отраслей права (конституционного, жилищного, гражданского, семейного и других).

Право на жилище появилось в конституциях сравнительно недавно. В нашей стране оно впервые было закреплено в Конституции СССР 1977 г., а затем нашло отражение в Конституции РСФСР 1978 г., а также в кодифицированных жилищных законах (Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, Жилищном кодексе РСФСР и др.).

Статьи 25 и 40 действующей Конституции Российской Федерации закрепили следующие возможности граждан в сфере жилищных правоотношений:

1) право каждого на жилище;

2) неприкосновенность жилища;

3) невозможность противоправного проникновения и произвольного лишения жилища;

4) поощрение органами государственной власти и местного самоуправления жилищного строительства и создание ими условий для осуществления права на жилище;

5) обязанность предоставления жилища бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе нуждающимся гражданам из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Все вышеобозначенные правомочия способствуют удовлетворению жилищных потребностей граждан и обеспечению интересов государства. Вместе с тем можно ли их включать в содержание конституционного права на жилище? В науке нет единообразия по данному вопросу. Некоторые ученые признают возможность включения вышеперечисленных правомочий в содержание рассматриваемого права Скрипко В. Р. Правовая природа права на жилище // Государство и право. 2002. № 12. С. 31.

Кроме того, предлагается включать в содержание исследуемого права правомочие по обеспечению здоровой среды обитания и жилой среды Литовкин В. Н. Комментарий к ст. 40 Конституции РФ // Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. С. 127; Грудцына Л. Ю. Конституционное право граждан на жилище // Адвокат. 2005. № 7. С. 98.

Большинство ученых-конституционалистов предлагают рассматривать неприкосновенность жилища как самостоятельное конституционное право граждан Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд. Т. 1. М.: Юрист, 2007; Баглай М. В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов. 7-е изд. М.: Норма, 2008; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд. М.: Проспект, 2007.

По существу, не только месторасположение права на неприкосновенность жилища в конституционном тексте указывает на его обособленность, но и, по сути, право на жилище и право на безопасность жилища направлены на удовлетворение различных потребностей и имеют различную природу Рудинский Ф. М. Неприкосновенность жилища как правовой институт // Советское государство и право. 1976. № 8; Тюрин П. Ю. Конституционное право человека и гражданина на неприкосновенность жилища в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

Сущность права на жилище состоит в необходимости обеспечить удовлетворение материальной потребности людей в жилище. Что касается конституционного права на неприкосновенность жилища, то оно призвано обеспечить (обезопасить) удовлетворение прежде всего духовных (нематериальных) потребностей частной жизни гражданина Красавчикова Л. О. Жилищное право и личные неимущественные права граждан // Актуальные проблемы жилищного права: Сб. работ памяти П. И. Седугина. М., 2003. С. 57.

Вместе с тем между этими правами существует тесная взаимосвязь. Право на неприкосновенность жилища обеспечивает безопасность жилища, гарантирует нормальное осуществление права на жилище.

В свое время Г. Еллинек различал основные права и свободы в зависимости от рода притязаний на: status negativus — это право на свободу от государственного вмешательства; status aktivus, который предоставлял возможность гражданам участвовать в государственных делах; status positivus обосновывал претензии на государственные услуги материального права Цит. по: Сергеев А. Г. Конституционное право на жилище. Теоретико-правовой аспект // Юридический мир. 2009. № 10. С. 22 — 24.

Право на жилище предполагает прежде всего определенные действия со стороны государства и его органов, право на безопасность жилища, наоборот, связано с ограничением действий государственных органов, обеспечением частной жизни лица и невмешательством государства в личную жизнь. Таким образом, по своей правовой природе эти права следует различать.

В литературе предлагаются и другие подходы к содержанию права на жилище.

Например, указывается, что «содержание конституционного права на жилище может быть сведено к правомочию (праву) на приобретение достаточного жилища и правомочию (праву) на стабильное обладание жилищем» Герасимов Р. А. Конституционное право на жилище и механизм его реализации: Автореф. дис. … канд. юр. наук. М., 2005. С. 7.

Можно согласиться с мнением, высказанным большинством авторов в научной литературе по конституционному праву, теории государства и права и поддерживаемому такими учеными в области исследования правового статуса личности и прав и свобод человека и гражданина, как Е. А. Лукашева, В. С. Нерсесянц, Л. Д. Воеводин, Н. С. Бондарь и другими, что право на жилище относится к числу социально-экономических прав, направленных на обеспечение и защиту потребностей и интересов человека, являясь «одним из аспектов обеспечения достаточного уровня жизни» Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева; Ин-т государства и права РАН. М.: Норма, 2001. С. 167 — 168.

Таким образом, можно сделать вывод, что конституционное право на жилище носит многоаспектный характер и его содержание можно свести к нескольким основным юридическим возможностям.

Во-первых, обеспечение стабильного пользования занимаемым жилым помещением в домах государственного, муниципального и других жилищных фондов не только для проживания гражданина — собственника этого помещения и членов его семьи, но и для передачи с целью проживания другим гражданам на основании договора.

Во-вторых, создание возможности улучшать свои жилищные условия, получать другое жилое помещение разными способами: для малоимущих лиц и иных указанных в законе граждан, нуждающихся в жилище, — путем получения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами; для других лиц — путем строительства или приобретения жилых помещений за счет собственных денежных средств или с привлечением денежных субсидий государства и кредитов банка.

В-третьих, обеспечение недопустимости произвольного лишения жилища.

В зарубежных конституциях по большей части закреплено право на безопасность жилища, так как традиционная западная концепция прав человека отстаивала идею невмешательства государства в частную жизнь, автономность личности без принятия государством на себя дополнительных социальных обязательств Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 1997. С. 425, 479, 248.

Однако некоторые зарубежные конституционные акты все же указывают на наличие самостоятельного права на жилище. Например, ст. 65 Конституции Португальской Республики от 25 апреля 1976 г. закрепляет, что все имеют право на жилище соответствующей площади для себя и своей семьи, благоустроенное и отвечающее санитарным требованиям, охраняющее частный характер личной и семейной жизни Там же. С. 539., ст. 23 Конституции Бельгии от 7 февраля 1831 г., перечисляя экономические, социальные и культурные права, включает в них право на достойное жилище Там же. С. 111.

Всего шесть бывших союзных республик, а ныне самостоятельных государств закрепили право на жилище в своих конституционных текстах (ст. 43 Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г., ст. 48 Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 г., ст. 33 Конституции Кыргызской Республики от 5 мая 1993 г., ст. 36 Конституции Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г., ст. 22 Конституции Туркменистана от 18 мая 1992 г., ст. 47 Конституции Украины от 28 июля 1996 г.) См.: Конституции стран СНГ и Балтии: Учеб. пособие / Сост. Г. Н. Андреева. М.: Юрист, 1999.

Часть конституций стран СНГ, следуя общим постсоветским традициям формирования конституционно-правового поля, закрепили право граждан на жилище. Следовательно, право на жилище можно рассматривать как самостоятельное конституционное право, содержание которого ставится в зависимость от государственно-правовой деятельности.

Такой вывод следует из анализа конституционных норм, раскрывающих сущность данного права. Статья 40 Конституции Российской Федерации указывает на то, что государство призвано активно содействовать в осуществлении права на жилище. В чем же конкретно проявляется роль государства в осуществлении права на жилище в настоящее время?

Во-первых, государство приняло на себя конституционную обязанность по поощрению жилищного строительства. Данная конституционная норма, по существу, презюмирует желательное намерение для любого государства.

Однако степень реализации данного обязательства государства на практике отражает темпы жилищного строительства в стране.

В частности, по сообщению Росстата, в 2008 г. введено в эксплуатацию 765,6 тысячи квартир общей площадью 63,8 миллиона квадратных метров, что составило 104,5% к предыдущему году. Таким образом, в 2008 г. жилье в России строили на 4,5% больше, чем в предыдущем году.

Вместе с тем это повышение в 4,6 раза меньше, чем сравнительные данные за 2006, 2007 гг. Следовательно, темпы ввода жилья в России сильно замедлились. Если анализировать строительство жилья в регионах, то можно отметить, что больше всего жилья было построено в Московской области (12,2% от всего введенного в эксплуатацию жилья в России). На втором месте Краснодарский край — 6%. Далее идут Москва — 5,1%, Санкт-Петербург — 5%, Республика Башкортостан — 3,7%, Республика Татарстан — 3,5%, Тюменская область — 3,4%, Челябинская область — 3,2%, Ростовская область — 3,1%, Свердловская область — 2,7% и Новосибирская область — 2,2% всей жилой недвижимости.

Но были регионы, в которых прироста жилья не произошло и наблюдалось снижение темпов строительства. Объемы строительства жилья в прошлом году значительно снизились на территории Республики Саха (Якутия) — на 12,5%, Иркутской области — на 17,2%, Тверской области — на 17,9%, Республики Калмыкия — на 23,9%, Мурманской области — на 40,9% и Астраханской области — на 47,3% http: // www.realtypress.ru/novosti-/novosti/05−02−2009.html .

Все вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о том, что «строительного бума» в ближайшей перспективе в Российской Федерации не предвидится. Отсюда сама возможность российских граждан реализовать свое конституционное право на жилище путем использования нового жилищного фонда в отдельных регионах России ставится под сомнение.

Во-вторых, российское государство должно создавать условия для осуществления права на жилище. В юридической науке под условиями осуществления принято понимать соответствующие действия, создающие благоприятную обстановку (как фактическую, так и юридическую) для реализации указанного права.

Само лексическое толкование термина «осуществление» предполагает воплощение чего-либо в действительность См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. Ок. 57 000 слов / Под ред. чл. -кор. АН СССР Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1987. С. 399.

Синонимами его являются такие выражения, как выполнение, воплощение (или проведение, претворение) в жизнь, исполнение, реализация; приведение в исполнение; материализация См.: Александрова З. Е. Словарь синонимов русского языка: Практический справочник. Ок. 11 000 синоним. рядов. М.: Русский язык, 2001. С. 299 — 300.

Таким образом, словарная смысловая характеристика данного термина несет в себе значение движения, процесса. Для осуществления права на жилище государство должно создавать такую обстановку, чтобы сам процесс реализации субъективного права протекал без каких-либо затруднений или нарушений.

С этой целью государство в лице соответствующих органов в основном обеспечивает проведение соответствующей жилищной политики и надлежащее нормативно-правовое регулирование жилищных процессов; разрабатывает специальные жилищные программы; способствует и оказывает помощь отдельным категориям граждан в приобретении жилья, определяет минимальные социальные стандарты; предоставляет жилище бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, из соответствующих жилищных фондов согласно установленным законом нормам; обеспечивает защиту жилищных прав и привлечение к ответственности виновных в их нарушении. Cледует остановиться более подробно на некоторых из вышеперечисленных задач государства.

Современная жилищная политика должна быть сориентирована на обеспечение поэтапной реализации гражданами своего права на жилище за счет как увеличения объемов и качества жилищного строительства, так и повышения финансовых возможностей граждан по приобретению жилья. В настоящее время ситуация с обеспечением права на жилище остается напряженной. Общий объем жилищного фонда России — 2,85 млрд. кв. м (19 млн. жилых строений). Однако из них 62,1% - старше 30 лет; 3,1% (88,7 млн. кв. м) — ветхий и аварийный фонд, в котором проживают более 2,5 млн. человек; более 15 млн. человек проживают в панельных зданиях, построенных в 50 — 60-х годах; около 40 млн. человек — в неблагоустроенных квартирах Грудцына Л. Ю. Жилищная политика в России: прошлое и будущее // Законодательство и экономика. 2008. № 6.

Как показывают социологические исследования, около 15% населения страны (т. е. около 20 млн. человек), по существу, ютятся в жилище, малопригодном для жизни. Понятно, что сами они ее решить не смогут (77% опрошенных), так как денежных средств у них хватает только на текущие расходы.

Лишь 5 — 6% этой группы могут улучшить свои жилищные условия с использованием ипотечных кредитов Тихонова Н. Е., Акатнова А. М., Седова Н. Н. Жилищная обеспеченность и жилищная политика в современной России // Социологические исследования. 2009. № 1. С. 71 — 81. Таким образом, жилищная политика государства должна основываться на том, что реализовать свое право на жилище в современных условиях большая часть нуждающихся граждан самостоятельно не в состоянии Панина Т. В тесноте и в обиде // Российская газета. 2007. 9 февраля.

Причины такого положения известны: низкий уровень доходов, отсутствие возможности получить жилье по наследству или бесплатно из соответствующих фондов, отсутствие «стартового капитала» для приобретения жилья. В связи с этим необходимо проводить в жизнь такие жилищные программы, которые были бы ориентированы не только на категорию социально незащищенных граждан или иных лиц, в отношении которых государство приняло соответствующие обязательства, но и на широкий круг нуждающегося населения.

Например, одна из центральных задач национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» — создать к 2010 г. условия для того, чтобы треть населения страны смогла самостоятельно решать свою жилищную проблему. С учетом действующего законодательства и при создании соответствующих нормативных условий (выработка более адекватных критериев предоставления кредитов, гибкость сроков, снижение процентов, отказ от поручителей, уменьшение первоначального взноса и т. д.) доля тех, кто мог бы претендовать на получение ипотечных кредитов, составляет около 8%, но никак не треть населения страны. Можно согласиться с тем, что при всем огромном значении развития ипотеки для крупных городов решить наиболее острые проблемы, которые стоят сейчас в жилищной сфере, ипотечное кредитование явно не способно Тихонова Н. Е, Акатнова А. М., Седова Н. Н. Указ. соч. С. 76 — 77., и рассматривать его как основной способ решения жилищной проблемы россиян в обозримом будущем вряд ли оправданно.

По-прежнему в деятельности государства наблюдается крайне осторожная позиция по принятию обязательств в отношении отдельных категорий граждан. Однако что же остается почти 80% населения, которые, по оценкам отдельных экспертов, не в состоянии ни при каких условиях купить себе жилье? Проведенная приватизация, с одной стороны, позволила большей части граждан стать собственниками жилья, а с другой — не решила жилищную проблему нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, молодых семей, детей-сирот и других категорий граждан. Поэтому особая роль отводится государству в сфере оказания помощи отдельным категориям граждан в приобретении жилья.

Механизм решения жилищной проблемы для граждан, сохранивших право на поддержку государства, — это предоставление бюджетных субсидий на приобретение квартиры на рынке, главным образом через государственные жилищные сертификаты. Этот механизм был впервые апробирован ровно 10 лет назад, когда государство всерьез занялось обеспечением жильем военнослужащих и уволенных со службы.

Плюсы такого подхода очевидны. Сертификат дает возможность приобрести жилье по выбору самой семьи, с учетом ее вкусов и пожеланий. Но остаются и минусы такой системы. В частности, спорным является «усредненный» расчет стоимости квадратного метра в пределах одного региона, который рассчитывается поквартально.

Например, Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 303 «О нормативе стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья на первое полугодие 2009 года и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации на первый квартал 2009 года» Российская газета. 2009. 28 января. утверждена стоимость 1 квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации в размере 26 500 рублей.

Именно «среднерегиональная» стоимость используется при расчете размера субсидий (социальных выплат), которые предоставляются некоторым категориям граждан для решения их жилищных проблем через систему жилищных сертификатов.

Однако зачастую желающие купить жилье в крупном городе сталкиваются с тем, что рыночная цена жилого метра была выше той, которая обеспечивалась жилищным сертификатом. Следовательно, на практике приходилось либо приобретать квартиру в городе, но меньшей площади, либо уезжать в провинцию.

Вместе с тем за 10 лет существования программы новоселье отпраздновали более 156 тысяч очередников. Расходы федерального бюджета составили 92 миллиарда рублей. Однако «бесквартирных» льготников, все еще ждущих своей очереди, намного больше (почти 511 тысяч семей) Невинная И. Квартира+ // Российская газета — Неделя. № 4719. 2008. 31 июля. Получается, что за девять лет государство смогло выполнить взятые на себя обязательства только в отношении 1/3 части всех нуждающихся. Таким образом, при сохранении объемов финансирования и непринятия на себя новых жилищных обязательств государство сможет помочь решить жилищную проблему для указанных в законе категорий, по самым оптимистичным расчетам, в ближайшие 20 лет.

Европейский суд по правам человека отметил, что в современном обществе обеспечение населения жильем является важнейшей социальной потребностью; решение жилищного вопроса не может быть целиком отдано на откуп рынку, неограниченное действие которого, особенно в ситуации трансформации экономики, способно создать опасность нежелательных социальных последствий, а потому отражает не только частный, но и публичный интерес (решение от 21 февраля 1986 г. по делу James and Others).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой компании «Timber Holdings International Limited»: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 года № 8-П // Российская газета. 2000. 23 мая. также указал на то, что отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения жилищных объектов, в том числе относящихся к жилищному фонду социального использования, эксплуатируемому в интересах населения, носят публично-правовой характер и это должен учитывать законодатель при осуществлении соответствующего правового регулирования.

Таким образом, следует однозначный вывод, что государство обязуется создать такие условия, которые позволяли бы большинству граждан осуществить свое право на жилище. В отдельных зарубежных конституциях также встречаются обязанности государства в сфере осуществления права на жилище.

Например, ст. 65 Конституции Португальской Республики 1976 г. закрепляет, что государство, чтобы обеспечить право на жилище, обязано: a) разрабатывать программы и осуществлять жилищную политику в соответствии с планами урбанизации и общего переустройства территории, которые должны обеспечивать существование соответствующей транспортной сети и социальной инфраструктуры; b) стимулировать в сотрудничестве с местными органами строительство экономичного и социального жилья; c) стимулировать частное строительство, подчиненное общим интересам, и обеспечивать доступ к приобретению собственного жилья и к аренде жилья; d) стимулировать и поддерживать инициативы местных сообществ и населения, направленные на разрешение соответствующих жилищных проблем, поощрять создание жилищных кооперативов и индивидуальное жилищное строительство.

Кроме того, государство будет проводить политику, направленную на установление арендной платы, соответствующей семейному доходу, и создание условий для получения собственного жилья.

В настоящее время в помощи государства в решении жилищной проблемы нуждается большинство граждан России. Думается, что необходимо продумать новые механизмы реализации государственных жилищных программ.

Попытки уйти от решения данной проблемы могут привести не только к социальной напряженности, ухудшению криминальной ситуации в стране, но и к провалу реформы ЖКХ.

Аргументация, что в зарубежных странах государство не играет такой роли в жилищной сфере, несостоятельна в силу наличия соответствующих конституционных положений и принятых государством обязательств в данной сфере. Несмотря на экономические трудности, государственное инвестирование в жилищное строительство позволит не только создать соответствующую жилищную базу, но и будет способствовать реализации гражданами своего конституционного права на жилище.

1.2 Соотношение понятий «жилище» и «жилые помещения» в конституционном и жилищном праве

конституционный право жилье субсидирование

В теории и практике нередко возникает вопрос о соотношении двух понятий, «жилище» и «жилые помещения»: одинаковы ли они по сущности и содержанию?

Взаимосвязь правовых категорий «жилище» и «жилое помещение» не вызывает сомнений, о чем не раз подчеркивалось в юридической литературе. На первый взгляд между ними можно поставить знак равенства, определив их как синонимы, однако на практике это вызывает трудности и различные споры. Поэтому четкое определение этих двух понятий имеет большое значение для правильного их использования теоретиками и практиками в своей деятельности.

Термин «жилище» давно известен российскому законодательству, однако до сих пор в законе не дано его четкого правового определения. Жилищный кодекс РФ Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон № 188-ФЗ от 29 декабря 2004 года // Российская газета. 2005. 12 января. (ст. 15, 16) дает лишь понятия жилых помещений, жилых домов, квартир и комнат, а Гражданский кодекс РФ Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая: Федеральный закон № 14-ФЗ от 26 января 1996 года // Российская газета. 1996. 6, 7, 8 февраля. (ст. 673) формулирует понятие жилого помещения, которое может быть представлено в виде квартиры (ее части), жилого дома (его части).

Исходя из этого, можно сделать вывод, что рассматриваемые понятия неоднозначны, причем понятие «жилище» шире понятия «жилое помещение».

Если обратиться к словарям русского языка выдающихся русских лингвистов, то С. И. Ожегов определяет жилище как помещение для жилья Ожегов С. И. Словарь русского языка. 3-е изд. / Под общ. ред. акад. С. П. Обнорского. М., 1993. С. 167.

Данное определение дает общее представление о жилище в его фактическом значении, выявить же реальное содержание этого термина исходя из приведенной выше трактовки непросто. Понятие «жилье», используемое в разговорной речи как синоним понятию «жилище», трактуется В. И. Далем как место, где живут люди, место, где поселились, селения Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. Т. 1. М., 1981. С. 542. Однако приведенные значения терминов «жилище» и «жилье» не позволяют оперировать ими как юридически значимыми.

Юридически значимое понятие «жилище», закрепленное Конституцией РФ (ст. 25, 40), не получило своего легального определения в Основном Законе РФ. Однако в Большом юридическом словаре оно приводится как термин в конституционном праве, означающий место, адресно-географические координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного проживания человека. При этом отмечается, что конституционно-правовое понятие «жилище» шире понятия «жилое помещение» См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2-е изд., перер. и доп. М., 2004. С. 190.

Термин «жилище» используется российским законодателем не только в Конституции РФ, гражданском и жилищном законодательстве, но и в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве, где под жилищем понимается индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное для временного проживания (ст. 5 УПК, примечание к ст. 139 УК). При этом уголовно-правовое понятие помещения трактуется достаточно широко.

К нему относятся не только недвижимые, но и движимые материальные объекты, отвечающие критериям, названным в законе. Однако вряд ли можно согласиться с тем, что к жилищу можно отнести гаражи, погреба, бани, сараи и другие помещения, а также транспортные средства, которые не приспособлены и не могут быть использованы для жилья в современных условиях развития общества.

В настоящее время встречаются различные точки зрения по поводу содержания понятия «жилище» и в юридической литературе. Так, некоторые авторы Грудцына Л. Ю. Конституционное право граждан на жилище. Неприкосновенность жилища // Адвокат. 2005. № 7. С. 41 — 46; Седугин П. И. Жилищное право: Учебник. 2-е изд. М., 2000. С. 12; Кичихин А. Н., Марткович И. Б., Щербакова Н. А. Жилищные права. Пользование и собственность / Под ред. И. Б. Мартковича. М.: Юристъ, 1997. С. 93 — 96; Крашенинников П. В. Жилищное право. М., 2000. С. 17 — 20 и др. под термином «жилище» понимают особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.), а также различного рода другими объектами жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, другое инженерное оборудование).

В то же время А. В. Кудашкин отмечает, что «конституционное понятие жилища гораздо шире понятия жилого помещения. Важно отметить, что жилище в этом аспекте — место на территории России, где каждому гражданину постоянно или временно обеспечивается некий „домашний очаг“, защищающий его от неблагоприятных воздействий внешней окружающей среды. С этой точки зрения в качестве жилища могут быть ночлежные дома и другие помещения, приспособленные для проживания граждан» Кудашкин А. В. Российский военно-правовой сборник № 4. Актуальные вопросы жилищного обеспечения военнослужащих. Серия «Право в Вооруженных Силах — консультант». М., 2005. С. 19.

Аналогичной точки зрения придерживаются и многие другие юристы, определяя, что понятие «жилое помещение» производно от категории «жилище».

Следует отметить, что понятие «жилище» хотя и не раскрывается, но используется в первых статьях Жилищного кодекса РФ (например, в ст. 2 и 3), однако далее употребляется лишь термин «жилое помещение».

Нельзя не согласиться с точкой зрения А. Иванова, который пишет, что «в ЖК РФ данный термин употребляется, скорее всего, в конституционно-правовом смысле, т. е. более широко, как любое место, где живут люди». И если жилое помещение — это точно недвижимость (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ), то в отношении жилища аналогичный вывод был бы несправедлив ввиду широты толкуемого термина. Не всякое жилище — недвижимость, а лишь такое, которое отвечает критериям, названным в законе. В частности, не должно считаться недвижимостью такое жилище, которое служит временным обиталищем лица без определенного места жительства, но для постоянного проживания непригодно" Иванов А. Вопросы недвижимости в новом Жилищном кодексе РФ // Хозяйство и право. 2005. № 6. С. 88.

Но все-таки, термин «жилище» необходимо отличать от термина «жилое помещение», который используется законодателем, когда идет речь о конкретных имущественных правах.

Отсутствие четкости в определении понятия «жилое помещение» объяснялось тем, что в российском законодательстве, которое действовало до введения в действие ЖК РФ, по-разному определялись признаки жилого помещения.

В соответствии со ст. 15 Жилищного кодекса РФ под жилым помещением понимается «изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан».

Большинство авторов Глазов В. В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (постатейный). М., 2005. С. 17; Грудцына Л. Ю. Особенности пользования гражданами жилым помещением // Адвокат. 2005. № 10. С. 60; Дроздов И. А. Понятие жилого помещения // Закон. 2006. № 8. С. 10 — 11; Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. М. Жуйкова. М., 2006. С. 31; Фаршатов И. А. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2006. С. 29., комментируя указанную статью, выделяют три основных признака жилого помещения как объекта жилищных прав:

— изолированность;

— недвижимость;

— пригодность для постоянного проживания.

Некоторые авторы в качестве дополнительных критериев наряду с вышеуказанными признаками выделяют назначение и благоустроенность жилого помещения Малахова А. А. Признаки жилого помещения в свете положения ЖК РФ // Юрист. 2006. № 10. С. 50.

Чтобы уяснить сущность жилого помещения, рассмотрим основные его признаки и раскроем их содержание.

Первый признак жилого помещения — это изолированность, т. е. возможность отделения от других жилых помещений и отграничения от остального пространства, другими словами, обособление индивидуального жизненного пространства человека от непосредственной среды обитания других лиц.

Второй признак характеризует жилое помещение как недвижимое имущество. При этом важно отметить, что недвижимость в жилищной сфере имеет характерную отличительную особенность: все объекты в жилищной сфере действительно являются недвижимыми, т. е. они связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (п. 1 ст. 130 ГК РФ). В других отраслях народного хозяйства к недвижимости отнесены и фактически перемещаемые вещи (воздушные и морские суда, автомобильный транспорт и др.), которые также подлежат государственной регистрации, как и жилые помещения.

Третий характерный признак жилого помещения — пригодность для постоянного проживания граждан. Статья 15 ЖК РФ определяет, в каких случаях квартира, дом и т. д. считаются пригодными для постоянного проживания: они должны отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. В соответствии с этой нормой Правительством РФ утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции» (в ред. от 2 августа 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 6. Ст. 702; 2007. № 32. Ст. 4152.

Нельзя не согласиться с мнением некоторых авторов Лапач В. А. Изменение назначения помещения: некоторые правовые вопросы // Закон. 2006. № 8. С. 18 — 20; Кузьмина И. Понятие жилого помещения // Российская юстиция. 2001. № 9. С. 30., которые наряду с вышеуказанными признаками жилого помещения выделяют также и его функциональное назначение: оно предназначено для проживания граждан. Использование в других целях (например, размещение промышленных производств, предприятий, учреждений, организаций) допускается только после перевода жилого помещения в нежилое (п. 3 ст. 288 ГК РФ).

В юридической литературе можно встретить мнение некоторых авторов о том, что немаловажным дополнительным критерием, наиболее полно характеризующим жилое помещение, является благоустроенность жилого помещения.

При этом в понятие благоустроенности должны быть включены не только соответствие санитарным и техническим нормам, но и обеспеченность основными коммунальными удобствами, которые являются необходимыми по строительным правилам, применяемым к застройке данного района или населенного пункта Малахова А. А. Указ. соч. С. 50.

Однако, с точки зрения другой группы авторов, благоустроенность — понятие относительное, так как оно изменяется по мере развития градостроительства и во многом зависит от местных условий, от условий данного населенного пункта Приходько И. А. Жилищное законодательство. Комментарий / Под ред. В. Ф. Яковлева, П. И. Седугина. М., 1991. С. 279 — 280. Видимо, именно по этой причине законодатель в настоящее время вообще исключил благоустроенность из признаков, характеризующих помещение как жилое.

Кроме понятия жилого помещения ЖК РФ в ст. 16 дает полный перечень видов жилых помещений: жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната.

При этом, определяя понятия «жилой дом», «квартира» и «комната», законодатель умалчивает о том, что следует понимать под частью жилого дома и частью квартиры, а также не определяет, что является общей площадью жилого помещения. Все это усложняет применение данных категорий на практике. Анализ юридической литературы и судебной практики позволяет определить часть жилого дома или квартиры как несколько комнат этого дома или квартиры, являющихся объектом жилищных прав, а общую площадь жилого помещения как сумму площади всех жилых и вспомогательных помещений — коридоров, кухни, ванной комнаты и др.

Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что содержание категории «жилое помещение» как объекта гражданских и жилищных прав определяется путем установления определенных государством требований, отражающих исходя из существующих социально-экономических условий и представлений о потребностях человека достигнутый в данном обществе уровень обеспеченности жильем.

И уже именно в данном качестве жилые помещения участвуют в имущественных отношениях как объекты, наделенные специальным правовым режимом. В свою очередь, категория «жилище» как объект конституционных прав человека не нуждается в установлении определенных критериев и признаков, так как это могло бы привести к сужению сферы действия конституционных гарантий и прав, связанных с жилищем.

Глава 2. Реализация гражданами конституционного права на жилище (на примере Аргаяшского муниципальном района Челябинской области)

2.1 Субсидирование граждан на приобретение и строительство жилья как способ реализации права граждан на жилое помещение

Одним из способов удовлетворения гражданами права на жилище является приобретение жилых помещений с использованием безвозмездных субсидий, предоставляемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данный способ можно отнести к группе смешанных способов реализации права граждан на жилище, которые заключаются не только в усилиях гражданина, но и предполагают поддержку со стороны органов власти.

Как определяет Жилищный кодекс РФ, субсидирование является одной из форм обеспечения условий для реализации права на жилище и предполагает использование бюджетных и иных, не запрещенных законом источников денежных средств, для улучшения жилищных условий граждан (ст. 2 ЖК РФ). Причем, исходя из понятия субсидии, содержащегося в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6 БК РФ), субсидия предполагает долевое финансирование целевых расходов.

В зависимости от уровня власти, предоставляющей субсидии в жилищной сфере, и уровня бюджетного финансирования можно выделить: федеральные, региональные и муниципальные субсидии.

Характерные черты, присущие субсидиям на приобретение и строительство жилья (далее — жилищные субсидии) следующие:

1. Как и любые другие бюджетные субсидии, они предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, за счет средств бюджета соответствующего уровня. Субсидия может быть возвращена только в случае ее нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, либо в случаях ее неиспользования в установленные сроки (ст. 78 Бюджетного кодекса РФ).

2. Жилищные субсидии предоставляются строго определенному кругу лиц. В федеральном и региональном законодательстве отсутствует общий перечень лиц, которым предоставляются жилищные субсидии.

3. Взаимосвязан с предыдущим такой признак, как очередность предоставления жилищных субсидий. Жилищные субсидии, как правило, предоставляются в зависимости от срока обращения гражданина и очередности.

4. Размер жилищных субсидий ограничен. Субсидии обычно предоставляются в размере от 5 до 70% от стоимости жилья с учетом социальной нормы площади жилья из расчета 18 кв. м общей площади на одного человека для семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м общей площади — на семью из двух человек и 33 кв. м на одиноко проживающего человека.

5. Право граждан на получение жилищных субсидий подтверждается государственными жилищными сертификатами — именными документами, подтверждающими право граждан на получение жилищных субсидий, которые могут использоваться только на приобретение (строительство) жилья, либо свидетельствами. Указанные документы выдаются на основании решений уполномоченных органов власти о том, что заявитель отвечает установленным требованиям и очередности. Следует обратить внимание, что ни жилищный сертификат, ни свидетельство по своей сущности не являются ценными бумагами, так как не удостоверяют имущественных прав, осуществление или передача которых возможны только при их предъявлении. Кроме того, они не обладают другими необходимыми признаками, не могут быть уступлены другим лицам и не указаны среди видов ценных бумаг в ст. 143 ГК РФ. Нормативными правовыми актами установлены сроки действия указанных документов. Например, 9-месячный срок действия предусмотрен для свидетельств, выдаваемых молодым семьям. На региональном уровне субсидии предоставляются получателю на основании специально заключаемых договоров, во исполнение которых получателям субсидий выдаются свидетельства, подтверждающие то, что продавцу или застройщику жилья будут в установленном порядке перечислены предоставленные субсидии.