Конституция ЕС 2004 г

ВСТУПЛЕНИЕ Начало XXI века ознаменовано двумя, без преувеличения, эпохальными событиями для большинства стран европейского континента. Это расширение на восток Европейского Союза, а так же процесс принятия «Договора о Конституции для Европы», который в дальнейшем я буду преимущественно именовать «Конституцией» или «Конституционным договором». И, хотя речь в данной работе пойдёт прежде всего о Конституции, процесс расширения так же будет затронут в моём исследовании, поскольку не вызывает сомнений тесная взаимосвязь вышеукзанных явлений, их взаимное влияние друг на друга.

Уже в своём названии, Конституционный договор содержит некую двойственность, оригинальную концепцию свойственную, впрочем, всей системе Европейских сообществ. С одной стороны Конституция позиционируется, как международно-правовой документ (на что явно указывает, на мой взгляд, и слово «договор» в официальном названии), с другой стороны, конституция, в общепринятом смысле, в соответствии с установлениями публичного права, — это верховный акт именно государства, а вовсе не международной организации, либо иного, подобного ей образования. Соответственно, при прочтении Конституционного договора, а так же научных трудов, посвящённых как, собственно, процессу принятия Конституции, так и принципам функционирования Европейского Союза в целом, возникают вопросы, на которые я и постараюсь дать ответ в данной работе:

Каков характер данного документа, т. е является ли он международным договором или это внутригосударственный документ вновь образуемой федерации?

Каковы будут изменения в статусе Европейских Сообществ как субъектов права на международной арене?

Какие изменения вносит Конституция в структуру каждого из институтов ЕС, а так же каков будет «балланс сдержек и противовесов» системы органов ЕС в целом?

Подвергнется ли с принятием Конституционного договора реформированию механизм принятия решений в рамках обновлённого Союза, его правовая система?

В конечном итоге все эти вопросы сводятся к одному: возможно ли будет в случае принятия Конституционного договора говорить о Европейском Союзе, как о новообразуемой федерации, либо он останется образованием в рамках доминирующего на практике неофункционалистского подхода, процессом движения к единой Европе, на конечном результате которого власть предержащие большинства стран-членов предпочитают не акцентировать внимание, дабы не будоражить лишний раз общественное мнение объединенной (или все-таки только объединяемой?) Европы.

I. общая часть

I.1 История создания Конституции ЕС Сама по себе, идея создания единого консолидированного акта, вместо разрозненных договоров, на основании которых функционируют Европейские Сообщества, не нова. И если концепции скорейшей политической интеграции и федерализации не пользовались популярностью среди отдельных стран-членов «Флагманом» стран-противников европейского федерализма на сегодняшний день можно по праву считать Великобританию, что обусловлено как национальными традициями данной страны, так и и её особыми отношениями с США. Примечательно, что в ходе разработки Конституции редакция одной из статей проекта: «Союз … осуществляет в федеральной форме определённые общие полномочия.» вызвала резкое негодование представителей Великобритании, при поддержке ряда стран-кандидатов на вступление в ЕС и скандинавских государств., то необходимость сократить учредительные документы, упростить их систему, сделать работу институтов ЕС более понятной для большинства населения Европы мало кем ставилась под сомнение. Вышесказанное подтверждает и тот факт, что Европейский парламент ещё в 1990 г. выступил с инициативой о принятии Конституции будущего Союза, а в 1994 г. разработал её первый проект, который, правда, в силу ряда причин, так и не был реализован.

Созданию проекта Конституционного договора предшествовала долгая и кропотливая работа. На очередном заседании Европейского Совета 15-ти государств-членов в Лакене (Бельгия) в декабре 2001 г. была принята «Лакенская декларация», в заключительных положениях которой говорилось о необходимости созвать «Конвент о будущем Европы», который должен был суммировать результаты дискуссий и представить свои рекомендации. Конвент должен был дать ответ на такие вопросы, как уточнение и разграничение полномочий Союза и государств-членов, возможность выработки консолидированного текста учредительных договоров, дальнейшая демократизация и повышение эффективности институционального механизма и т. д. Декларация же определяла состав, организацию и календарь работы Конвента. Возглавил Конвент видный политик, бывший президент Франции Жискар Д’Эстен, его заместителями стали Джулиане Амато (Италия) и Жан Люк Дехане (Бельгия).

Забегая вперёд, хотелось бы сказать, что Конвент (или, как его ещё называют «Европейский Конвент») не удовольствовался той скромной ролью, которая отводилась ему Лакенской декларацией, и вместо рекомендаций, выработал текст «Договора, учреждающего Конституцию для Европы», который и был в дальнейшем одобрен главами 25 государств-членов ЕС в Брюсселе.

Первое заседание Конвента состоялось 28 февраля 2002 г. После завершения «этапа заслушивания мнений» (февраль-сентябрь 2002 г.) в работе Европейского Конвента наступил «этап изучения и разработки» текстов по разделам Конституции, для чего было создано XI рабочих групп. Завершил Конвент свою работу 18 июля 2003 г. В этом форуме участвовали 105 представителей из 28 государств (15 — страны-члены ЕС и 13 — страны-кандидаты). В Европейский Конвент вошли члены правительств вышеуказанных государств (в основном министры иностранных дел), национальные парламентарии, делегация Европарламента из 16 человек и такого же числа заместителей, а так же два представителя Европейской Комиссии и два их заместителя. При этом члены Еврокомиссии оказали большое влияние на ход работы Конвента. Так, широкую известность приобрёл эпизод, когда Европейская Комиссия опубликовала свой проект Конституции в «федералистском ключе», отвергнутый Европейским Конвентом в пользу проекта, учитывавшего суверенные интересы большинства.

Хотелось бы подчеркнуть стремление участников Конвента сделать его работу максимально «прозрачной» для общественности. Его заседания были открыты для публики, имелся даже собственный сайт в Интернете (www.european-convention.eu.int). В Конвент поступило более 1200 предложений от различных неправительственных организаций, экономических, религиозных и университетских кругов.

Таким образом, как результат напряжённой и кропотливой работы, проект «Договора о Конституции для Европы» был представлен в июне 2003 г. на саммите ЕС в Салониках (Греция). 4 октября 2003 года в Риме состоялась конференция правительств государств-членов ЕС, но она не вполне оправдала возлагавшиеся на нее надежды. Большая часть объемного документа была одобрена, в том числе благодаря готовности участников идти на компромиссы по многим вопросам. Спор с двумя странами — Испанией и Польшей, вспыхнул по одной единственной норме, которая к тому же должна вступить в действие в 2009 году, предполагающая так называемое «двойное большинство» при голосовании в Совете Министров, представляющее собой дальнейшее развитие механизмов, предусмотренных в Ниццком договоре (в окончательном тексте Конституции: 55% государств при представительстве 65% населения). В конце концов участники конференции пришли к выводу о переносе конференции на неопределенное время с целью проведения консультаций в этот период.

В конечном итоге, окончательный проект Конституционного договора был одобрен Межправительственной конференцией глав государств и правительств Европейского Союза в Брюсселе на заседании 17−18 июня 2004 г. Предполагаемая дата вступления в действие Конституции ЕС — 1 мая 2007 г. На данный момент (15 марта 2005г) Конституция ратифицирована Литвой и Венгрией.

29 октября 2004 года в Риме проект Конституции был подписан представителями всех стран-членов ЕС.

I.2 Общая характеристика Конституции ЕС Конституция состоит из преамбулы, четырех частей, ряда приложений и деклараций. В Преамбуле провозглашается, что Союз основан на общем культурном, религиозном и гуманитарном наследии европейских народов, а также общих ценностях постепенно сформировавшихся в государствах-членах в процессе исторического развития континента. К числу этих ценностей Конституционный договор относит уважение человеческого достоинства, свободу, демократию, равенство, верховенство закона, соблюдение прав человека и прав национальных меньшинств, равенство между мужчиной и женщиной.

В первой части Конституционного договора содержатся нормы, регулирующие гражданство Союза, его юридическую природу институциональную структуру, механизм распределения компетенций между Союзом и государствами-членами. Следует подчеркнуть, что большинство норм этой части носят конституционно-правовой характер.

Вторая часть включает полный текст Хартии Европейского Союза об основных правах, принятой 7 декабря 2000 г.

Нормы, регулирующие формирование единого внутреннего рынка Союза, его политик, а так же механизм функционирования его институциональной и финансовой систем составляют содержание третьей части.

В четвёртой части даны общие и заключительные положения, касающиеся всего Конституционного договора в целом.

В Приложение включены пять протоколов и три декларации.

Давая общую оценку Конституции ЕС Основные изменения, вносимые Конституцией в институциональные структуры ЕС сведены в таблицу «НЕКОТОРЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В ЕС ПОСЛЕ ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ ДОГОВОРА ОБ УЧРЕЖДЕНИИ КОНСТИТУЦИИ ДЛЯ ЕВРОПЫ». См. Приложение. хотелось бы отметить следующее. Конституционный договор заменит прежние Договоры о Европейских Сообществах и Европейском Союзе, равно, как и все договоры вносящие в них изменения и дополнения, и они прекратят своё действие с вступлением в силу настоящего договора. Соответственно, благодаря общей правовой основе единый Европейский Союз заменит существующие ныне Европейские Сообщества с их «трехколонной архитектурой». В то же время «Договор о Евратоме» и основанное на нем Сообщество «Евратом» продолжат своё самостоятельное существование с изменениями, указанными в соответствующем Протоколе к Конституции ЕС.

Европейский Союз «старого образца», основанный на положениях Маастрихтского и Амстердамского договоров, статусом юридического лица и, как следствие, международной правосубъектностью формально не обладал. Сложилась парадоксальная ситуация, когда Сообщества и Союз обладают единой системой институтов, но собственным статусом юридического лица Союз не наделяется. Конституция вносит ясность в этот вопрос, ликвидировав, как уже было сказано, деление Евросоюза на три опоры и наделяя его правосубъектностью На это прямо указывает ст. I-7 Конституции, ст. III-323 Конституционного договора оставляет за обновлённым ЕС право заключать международные договоры как с международными организациями, так и с третьими странами., благодаря чему он приобретает статус международной организации. К вышесказанному хотелось бы добавить, что в теории международного права существует точка зрения, характеризующая субъект международного права наличием трёх элементов: правовая, политическая и экономическая основа. В соответствии с ней, Европейский Союз до принятия Конституции обладал единой экономической и политической основой; ему не хватало лишь правового единства. Конституционный договор создает это единое правовое пространство, поэтому исследователи и говорят, что с принятием Конституции Европейский Союз становится субъектом права.

Членами обновлённого Союза могут быть только государства, причём условия присоединения определяются двумя основными принципами:

Географическим («государство-кандидат должно быть европейским») Интересно, как исходя из этого принципа, чиновники Евросоюза будут обосновывать правомерность вхождения в состав ЕС Турции?

Политическим («государство-кандидат должно быть демократическим, разделяющим ценности Евросоюза»)

Решена проблема свободного выхода государств-членов из ЕС и прописана процедура такого выхода. В прошлом отсутствие определенности в данном вопросе создавало определенные трудности для функционирования Европейских Сообществ (и Союза), как в юридико-техническом, так и международно-правовом аспекте. (Например, проблемы с выходом Гренландии из ЕС в начале 1980;х гг). Так, согласно ст. I-59 Конституционного договора, «любое государство-член может принять решение в соответствии с правилами, предусмотренными Конституцией и выйти из Европейского Союза». В соответствии с процедурой ст. I-59, государство, желающее выйти из состава ЕС, уведомляет о своём намерении Европейский Совет. Союз заключает с таким государством соглашение об условиях его выхода, определяя вопросы будущих отношений данного государства с ЕС. Конституционный договор перестаёт действовать для такого государства с момента вступления в силу соглашения о выходе либо, в случае отсутствия подобного соглашения, через два года после уведомления Европейского Совета.

Уточнены вопросы, относящиеся к степени ограничения суверенитета стран-членов в обновлённом Союзе. Подтверждены основные принципы распределения полномочий государств и ЕС, содержащиеся, прежде всего, в ст. I-11 Конституционного договора. Это принципы перераспределения (principle of conferral), субсидиарности и пропорциональности. Согласно принципу перераспределения, Евросоюз располагает только теми полномочиями, которыми наделил его Конституционный договор. Дополнительно, и это является новеллой, в Конституции указано, что если Союзу в явном порядке не передаётся какое-либо правомочие, оно остаётся суверенным полномочием страны-члена. Принцип субсидиарности, закреплённый в явной форме в Маастрихтском и уточнённый в Амстердамском договоре, означает, что на высшем уровне не следует решать проблемы, которые оптимальнее могут быть решены на низшем уровне (в нашем случае — на уровне государств-членов). В конечном счёте, применение данного принципа позволяет выделить уровень, на котором та или иная проблема может быть решена эффективнее. Принцип пропорциональности означает, что даже в рамках своих полномочий, Союз, по отношению к странам-членам, не должен выходить за пределы лимитов, установленных для защиты интересов ЕС.

Важным нововведением является наделение национальных парламентов правом участия в принятии решений институтами Европейского Союза. Согласно «Протоколу о роли национальных парламентов в ЕС» Protocol on the role of national parliaments in the EU. (Treaty establishing a Constitution for Europe. PART IV: General and final provisions).

Еврокомиссия обязана направлять все документы, представляемые ей Европейскому Парламенту и Совету Министров, одновременно прямо в национальные парламенты. Таким образом, впервые в истории европейской интеграции национальные парламенты наделяются правом одобрять или блокировать предложения Европейской Комиссии. Следовательно, национальные парламенты обретают возможность более эффективного контроля за действиями представителей своих правительств на европейском уровне. С одной стороны это справедливо, поскольку способствует большей демократизации механизма принятия решений в рамках ЕС, тем более, что представители государств-членов в Совете Министров получают демократическую легитимацию именно от национальных парламентов и несут ответственность перед ними. С другой стороны подобное решение представляет собой отход от принципа наднациональности, в соответствии с которым функционирует система институтов ЕС, и даже может в будущем дестабилизировать работу органов Евросоюза.

Конституционный договор укрепил оборонную составляющую Европейского Союза, предусмотрев создание Европейского оборонного агентства (European Defence Agency), подчиняющегося Совету Министров. Теперь «продвинутые» государства-члены могут подписать между собой соглашение о взаимной обороне. Предусматривается возможность создания «Европейской прокуратуры» на основании Евроюста с участием государств-членов, выступающих за продвинутое сотрудничество.

Основным принципом принятия решений органами Союза становится, за редким исключением, квалифицированное большинство. К таким исключениям, в частности, относятся сфера налогообложения, частично сфера социальной политики, общей внешней политики и политики безопасности, а также бюджетная и финансовая сферы. Здесь, как правило, действует принцип единогласия. Единогласно решается вопрос и о внесении изменений в Конституцию ЕС.

Существенно расширена сфера совместного принятия решений Советом Министров Европейского Союза и Европейского парламента. Эта процедура и ранее была известна согласно ст. 251 Договора о Европейском Сообществе, но сфера её действия была ограниченной. В Конституции ЕС она будет называться «законодательной» (ordinary legislative procedure) в соответствии с которой будет приниматься около 95% европейских законов Подробнее о законодательной процедуре и принципе квалифицированного большинства см. главу «Механизм принятия решений институтами Европейского Союза в соответствии с положениями Конституции ЕС». .

Обращает на себя внимание и тот факт, что граждане из «значительного большинства государств-членов» смогут путём референдума через посредство Европейской Комиссии реализовывать своё право законодательной инициативы, в случае, если сочтут необходимым принятие соответствующего правового акта ЕС в целях наиболее эффективного применения Конституционного договора.

I.3 Принципы распределения компетенций в соответствии с положениями Конституции ЕС Хотя Конституционный договор, как уже было сказано, упраздняет «трёхопорную» структуру ЕС, определённые её отголоски содержатся, на мой взгляд, в принципе распределения компетенций Евросоюза. Основной проблемой в данной области является (и являлось) предотвращение доминирования Евросоюза в сфере законотворчества и обеспечение странам-членам достаточных полномочий для сохранения их идентичности. Сама Конституция построена на принципе остаточной компетенции, т. е. в сферу ведения государств-членов входят вопросы, не отнесённые Конституцией к исключительной и совместной компетенциям ЕС. Но при этом существует такое, не совсем обычное (во всяком случае, с точки зрения конституционного права) явление, как «особые компетенции», касающиеся экономической политики и политики занятости, общей внешней политики и политики безопасности Пожалуй, данная политика вообще занимает особое положение в Конституционном договоре, поскольку в сфере общей внешней политики и, особенно, политики безопасности объем полномочий, передаваемых странами-членами на наднациональный уровень традиционно является наименьшим., а так же «поддерживающая, дополняющая и координирующая» функция ЕС A I-17 Конституционного договора

К сфере исключительной компетенции Евросоюза ст. I-12 Конституции относит:

Таможенный союз Право конкуренции, связанное с функционированием внутреннего рынка Валютную политику стран-членов еврозоны Охрану морских биоресурсов в соответствии с общей политикой ЕС в области рыболовства Общую торговую политику К исключительному ведению ЕС отнесено так же заключение международных соглашений, в случаях, если это предусмотрено законодательством Союза, необходимо в целях осуществления внутренних компетенций или затрагивает действие одной из норм вторичного права. В сфере исключительной компетенции принятие нормативно-правовых актов возможно только со стороны Евросоюза. Государствам-членам возможность принимать юридически обязательные акты в данной области может быть только делегирована со стороны ЕС с целью осуществления его актов.

Сфера совместной компетенции (ст.I-14) значительно шире. Сюда отнесены вопросы, связанные с функционированием внутреннего рынка, осуществлением общих политик в сферах сельского хозяйства, транспорта, энергетики, защитой прав потребителей и принятием мер по охране здоровья…

Область научных исследований так же входит в сферу совместной компетенции в том, что касается осуществления соответствующих программ, при условии, что это не будет препятствовать реализации аналогичных программ стран-членов. Данное положение Конституции, как я понимаю, рассчитано в первую очередь на дорогостоящие и ресурсоёмкие программы, которые государства-члены всё равно не в состоянии осуществить в одиночку Например, Совместный научно-исследовательский центр (Joint Research Centre) — исследования в области атомной энергетики; разработка спутниковой навигационной системы ГАЛИЛЕО и т. п.

По сравнению с исключительной компетенцией, регулирование в сфере совместной компетенции возможно как со стороны ЕС, так и со стороны государств-членов. В случаях, когда такое регулирование осуществляет Европейский Союз, оно имеет доминирующее значение, но при этом оно должно осуществляться Союзом с учётом принципа субсидиарности. Следует упомянуть ещё вот о чём — по мере принятия ЕС соответствующих нормативных актов, регулирующих вопросы, входящие в сферу совместной компетенции, государства-члены будут постепенно терять свои полномочия, заменяемые общими нормами Евросоюза и при адаптации их к подобным переменам ст. I-14 Конституции ещё должна сыграть свою положительную роль.

В том, что касается прочих видов компетенции, их детализация практически имеет место в рамках третьей части Конституционного договора, посвященной общим политикам и функционированию ЕС, где определяются условия конкретной реализации той или иной компетенции Европейским Союзом и условия и порядок принятия решений в соответствующих областях.

Кратко суммируя всё вышесказанное, хотелось бы отметить, что в ходе подготовки вышеуказанного документа федералисты в очередной раз потерпели фиаско. Конституция, являясь, безусловно, очередным шагом вперёд в деле европейской интеграции, в целом, тем не менее, остаётся в рамках нео-функционалистского подхода и, несмотря на присутствие в официальном названии слова «конституционный» представляет собой международный договор, объединяющий в единое целое всё-таки в первую очередь государства-члены, а вовсе не народы единой Европы.

II Конституция и Институты Европейского Союза

II.1 Совет министров и Европейский совет Европейский Совет, в соответствии с положениями Конституционного договора, приобретает статус самостоятельного органа Союза (отличного от Совета министров) и перестает рассматриваться в качестве межправительственной конференции глав государств и правительств государств-членов. При этом, если в настоящее время руководство заседаниями Европейского Совета осуществляет глава государства или правительства страны председательствующей в Совете Министров, то с принятием Конституции эта система заменяется выбором постоянного президента с ограниченными полномочиями сроком на 2,5 года с правом продления, при этом он не имеет права обладать национальным мандатом. Президент избирается Европейским Советом квалифицированным большинством голосов. Его полномочия обозначаются Конституционным договором в самой общей форме, и в целом дублируют те, что принадлежат представителю страны, осуществляющей функции председательствования в Совете Министров.

Европейский Совет принимает решения консенсусом и, как и прежде, выполняет не законодательные, а политические функции, стимулируя развитие интеграционных процессов сверху, но не имея возможности принятия законодательных актов (legislative acts) Подробнее об иерархии нормативно-правовых актов в рамках ЕС — см. главу «Конституция и система нормативно-правовых актов ЕС». Тем не менее, Европейский Совет наделяется Конституционным договором правом принятия нормативно-правовых актов в форме решений (European decisions), не относимых Конституцией к категории законодательных актов. Таким образом, если до вступления в силу Конституционного договора, заключения и рекомендации Европейского Совета выступают в форме политической директивы, преобразуемой в нормативно-правовые акты, то с принятием Конституции необходимость в подобном преобразовании отпадёт.

Изменяется роль, которую играл, в тандеме с Еврокомиссией, Совет Министров — основной орган принятия решений в ЕС. Объясняется это прежде всего тем фактом, что Европейский Параламент, в прошлом орган с чисто консультативными функциями, обретает всё больше полномочий, в том числе и в законотворческой сфере, поскольку, в случае принятия Конституции, подавляющее большинство законопроектов будет приниматься в соответствии с процедурой совместного принятия решений Советом Министров и Европарламентом на основе квалифицированного большинства.

Обращает на себя внимание и тот факт, что Конституция вменяет в обязанность Совету Министров проводить публичные (открытые) заседания в ходе процедуры принятия законодательных актов. Данный формат заседания Совета Министров именуется «Совет по общим и законодательным делам».

Простым большинством Совет Министров, в соответствии с Конституцией, осуществляет принятие решений, связанных с процедурными вопросами и принятием процедурного регламента. Так же простым большинством Совет может потребовать от Европейской Комиссии провести изучение проблем, решение которых он считает желательным для достижения общих для стран-членов целей, с предоставлением Еврокомиссией соответствующих предложений в рамках исследованных ею вопросов.

Тем не менее, хотя, как я уже говорил, Совет Министров и вынужден будет поделиться частью своих полномочий с Европейским Парламентом, он и после ратификации Конституции останется одним из наиболее значимых институтов ЕС, выполняя, как сказано в Конституционном договоре, «совместно с Европейским Параламентом законодательные функции и функции в области бюджетной политики», вырабатывая, вместе с Европейским советом, общеполитическую линию ЕС.

Обобщая всё вышесказанное в отношении Совета Министров можно выделить шесть ключевых моментов, и в данном плане Конституционный договор вряд ли привнесёт какие-либо новшества:

Принятие законодательных актов (как правило, совместно с Европарламентом) Координация общеэкономической политики стран-членов Заключение ЕС международных договоров как с третьими странами, так и с международными организациями Одобрение, совместно с Европарламентом, бюджета ЕС Развитие сотрудничества стран-членов ЕС в области Общей внешней политики и политики безопасности, в соответствии с решениями Европейского совета Координация в области сотрудничества судов и полицейских сил стран-членов (сотрудничество в сфере Правосудия и внутренних дел) На сегодняшний день Совет Министров насчитывает 25 представителей, по одному от каждого государства-члена. Цифра эта, с учётом того факта, что процесс расширения ещё не закончен Своей очереди ждут Болгария и Румыния. Предполагаемая дата вступления — 2007 г., не окончательна. При этом, в соответствии с положениями Конституции, как и раньше, Совет может собираться в различных конфигурациях, но с учётом расширения ЕС, произошёл процесс перераспределения системы голосов в Совете:

Исходя из положений Конституционного договора, заседания Совета Министров созываются председателем Совета, либо министры могут собраться по собственной инициативе, требованию Европейской Комиссии или одного из членов Совета. При голосовании каждому из членов Совета Министров может быть предоставлено право голосовать не более, чем за одного отсутствующего члена. Отсутствие кого-нибудь из министров не препятствует принятию решения, требующего единогласия, а если принятие решения требует простого большинства голосов, оно считается от общего числа постоянных членов.

В работе Совету Министров, как и ранее, будут содействовать Комитет постоянных представителей правительств стран-членов (COREPER), осуществляющий подготовку заседаний Совета, и оказывающий помощь в выполнении им своих задач, а так же Генеральный секретариат, возглавляемый генеральным секретарём, назначаемым Советом.

В соответствии с положениями Конституционного договора, планируется так же создание двух новых подразделений: Совета по иностранным делам, представляющего собой заседания Совета Министров в формате министров иностранных дел стран-членов под председательством Министра иностранных дел ЕС, и Совета по общим вопросам, который должен вместе с COREPER обеспечивать повседневную деятельность Совета Министров в промежутках между заседаниями отраслевых советов. В частности, одной из задач Совета по общим вопросам является обеспечение прозрачности деятельности Совета Министров.

II.2 Комиссия Европейского союза

За Европейской Комиссией сохраняется право законодательной инициативы, её исполнительная функция и функция внешнего представительства за исключением сферы внешней политики и политики безопасности. Она остается коллегиальным органом и принимает решения простым большинством голосов. Кворум определяется процедурным регламентом. Еврокомиссия принимает процедурный регламент как для себя, так и для своих директоратов.

В сферу основных полномочий и обязанностей Европейской Комиссии Конституция не привнесла существенных изменений, и в неё входят:

контроль за надлежащим применением Конституционного договора

надзор (при контроле со стороны Суда ЕС) за применением законодательства ЕС разработка и предоставление для утверждения в Совет Министров и Европейский Парламент проекта бюджета ЕС участие в законодательной процедуре координирующие и исполнительные функции, а так же функции управления в рамках Конституции ЕС внешнеполитическое представительство интересов ЕС, за исключением вопросов общей внешней политики и политики безопасности инициирование программ, нацеленных на более тесное сотрудничество институтов ЕС До 2014 г. её состав будет формироваться по принципу: 1 комиссар от каждого государства-члена, включая Председателя и Министра иностранных дел ЕС. Процедура формирования Европейской Комиссии так же практически не подвергнется изменениям:

Выборы председателя Еврокомиссии Европейским Парламентом по предложению Европейского совета, принимаемому квалифицированным большинством

(По получении одобрения Европарламента) Подбор остальных кандидатур, осуществляемый в ходе консультаций стран-членов при участии Председателя, и опять представление всех кандидатов (включая и Председателя) на одобрение Европарламенту. Т. е. Европейский Парламент теперь выносит одобрение Европейской Комиссии в целом, как коллегиальному органу.

Конституционной новеллой второго этапа является выдвижение от каждого из государств-членов не менее трёх кандидатов (в то время как на сегодняшний день вполне достаточно одной кандидатуры), среди которых обязательно должна присутствовать женщина.

Председатель распределяет портфели между членами Европейской Комиссии и обладает правом требовать их увольнения. Срок полномочий членов Еврокомиссии составит 5 лет.

Интересно, что в первоначальном проекте Конституции, разработанном Европейским Конвентом предполагалось ограничить состав Еврокомиссии 15-ю членами, государства же, не представленные в Европейской Комиссии имели возможность выдвинуть своих кандидатов на пост членов Комиссии, не обладающих правом голоса, что вызвало решительные возражения представителей ряда государств. В итоге был принят компромиссный вариант, устанавливающий, что до 2014 г. состав Еврокомиссии будет формироваться по принципу: 1 комиссар от каждого государства-члена, а в дальнейшем, прежде всего в целях придания наибольшей эффективности функционированию данного органа, состав Европейской Комиссии будет ограничен числом комиссаров, составляющих 2/3 числа государств-членов, с учётом принципа ротации членов стран-участниц ЕС. Окончательно данная система будет оформлена «Европейским решением» («European decision»), которое примет Европейский Совет.

Незыблемыми останутся принципы независимости (прежде всего по отношению к руководящим органам государств-членов) и добросовестности в процессе выполнения членами Еврокомиссии своих задач. Вступая в должность каждый из её членов даёт клятву, что в течение срока пребывания в должности, и в дальнейшем он будет действовать честно и благоразумно и в соответствии с обязательствами, обусловленными его положением. В случае нарушения данной клятвы, а так же если член Европейской Комиссии перестаёт удовлетворять предъявляемым ему требованиям или его поведение является ненадлежащим, Суд ЕС, по предложению Совета Министров, вынесенному простым большинством, или по предложению самой Еврокомиссии, может отстранить лицо от занимаемой должности, либо лишить его пенсии и иных привилегий. В случае отставки или отстранения от должности, место члена Европейской Комиссии занимает его преемник от того же государства-члена, что и предшественник. Назначение проводится Советом Министров с согласия председателя Европейской Комиссии после консультаций с Европарламентом.

Весьма интересную фигуру представляет собой такое новшество Конституционного договора как должность Министра иностранных дел ЕС. Более подробная информация о нём будет изложена ниже. Сейчас лишь скажу, что лицо занимающее данный пост будет обладать особым статусом и осуществлять функции как представителя Европейской Комиссии, так и члена Совета Министров ЕС.

II.3 Европейский Парламент

Изменения, инициируемые Конституционным договором в отношении Европейского Парламента сводятся к следующему:

Расширение полномочий и роли Европарламента в сфере законодательного процесса;

Создание новой системы распределения мест в Европарламенте, связанной с расширением ЕС Как уже было сказано выше, Европейский Парламент (наряду с Советом Министров), в соответствии с Конституцией, играет важную роль в бюджетном и законодательном процессах которые в основе будут иметь т.н. процедуру принятия законодательных актов (Ordinary legislative procedure), что в первую очередь призвано усилить демократическую природу ЕС, «прозрачность» принятия решений в рамках его институтов. В отношении законодательной инициативы сохранён старый порядок, когда Европейский Парламент напрямую не может инициировать принятие того или иного законодательного акта, но может направить в Европейскую Комиссию запрос, дабы та, в свою очередь, представила свои предложения по вопросам, для решения которых Европарламент считает необходимым принятие соответствующего акта Союза во исполнение Конституционного договора. Сохранены за Европейским Парламентом и контрольные полномочия в рамках возможного создания им т.н. «Временного следственного комитета», задачей которого является расследование нарушений, допущенных органами ЕС в процессе исполнения ими Конституции. В деталях деятельность подобных комитетов должен будет регулировать специальный закон, принимаемый Европарламентом с одобрения Совета Министров и Еврокомиссии.

Резюмируя вышесказанное, хотелось бы отметить, что, хотя после принятия Конституции полномочия Европейского Парламента и будут значительно расширены, правом законодательной инициативы в полном объёме, как, впрочем, и полным объёмом полномочий в законодательной сфере, свойственным национальным парламентам, он обладать не будет.

В соответствии с положениями Конституционного договора, сессии Европейского Парламента должны проводиться ежегодно (начало — во второй вторник Марта). Возможно проведение внеочередных заседаний по требованию большинства депутатов Европарламента, запросу Совета Министров или Европейской Комиссии.

Европейский Парламент выбирает Председателя Комиссии и утверждает весь её состав, утверждает кандидатуру на пост Омбудсмана ЕС. Конституцией ЕС сохранено за парламентом и право вынесения 23 голосов вотума недоверия Еврокомиссии, результатом чего является её отставка в полном составе, включая Министра иностранных дел ЕС.

Помимо соответствующих органов ЕС, право на обращение в Европарламент закреплено Конституционным договором как за физическими, так и за юридическими лицами.

Структура Европарламента не претерпела изменений, её по-прежнему будут составлять:

Комиссии Политические группы Бюро Административные службы Председатель Европейского Парламента С учётом того, что расширение ЕС ещё не окончено, на сегодняшний день мы имеем дело с парламентом «переходного периода». На данный момент число депутатов Европейского Парламента составляет 732, а с 2007 г (со вступлением в ЕС Болгарии и Румынии) оно будет равняться 786. Общее представление о распределении мест в парламенте можно получить из нижеприведённой таблицы:

В то время как Амстердамский договор 1997 г. ограничивал максимальное количество мест в Европарламенте цифрой 700 (минимальное представительство — 6, максимальное — 99 мест), Конституционный договор лимитирует количество депутатов цифрой 750, и в дальнейшем (после 2009 г) распределение мест в Европарламенте между государствами-членами будет осуществляться на основе единогласного решения Европейского Совета (т.н. «European decision») пропорционально населению каждого из них. Минимальное представительство ограничено 6, а максимальное — 96 местами. Срок полномочий депутатов составляет 5 лет. Точное количество мест для каждого из государств-членов должно быть определено до выборов 2009 г.

Сама процедура проведения выборов должна будет регулироваться специальным законом (или рамочным законом), принимаемым Советом Министров, с согласия и по инициативе большинства членов Европейского Парламента. Данный закон вступит в силу после того как будет одобрен во всех государствах-членах, в соответствии с конституционным порядком, принятом в каждом из них.

II.4 Министр иностранных дел Европейского союза Одним из наиболее важных и интересных нововведений, предусмотренных Конституционным договором является учреждение поста Министра иностранных дел Евросоюза При этом будут упразднены должности Комиссара по внешним связям и Высокого представителя ЕС по ОВПБЕПБО. На данный момент, и вплоть до ратификации Конституции всеми странами-членами, можно лишь предполагать насколько важное место займёт данный институт в системе органов ЕС. И дело не только в том, что Конституция может и не быть одобрена страной (либо странами) — членом ЕС, и в этом случае её содержание будет пересмотрено, но и в том, что должность Министра иностранных дел, существуя пока лишь на бумаге, не прошла процесс практической «обкатки» в рамках структур ЕС. Остаются неурегулированными процедурные вопросы, — Конституция обозначила круг полномочий Министра, но не ясен механизм реализации многих из них.

В соответствии с положениями Конституции, назначение на пост Министра иностранных дел ЕС осуществляется Европейским Советом квалифицированным большинством голосов с согласия председателя Еврокомиссии. Министр иностранных дел так же является заместителем председателя Комиссии ЕС.

Под его председательством проводятся заседания Совета Министров ЕС на уровне министров иностранных дел стран-членов (Foreign Affairs

Council). Министр иностранных дел принимает участие в работе Европейского Совета, а так же проводит консультации и выступает с докладами в Европейском Парламенте по вопросам осуществления внешней политики и политики безопасности.

В задачи Министра входит координация деятельности стран-членов ЕС в области внешней политики и политики безопасности. Он выступает от имени Союза в переговорах ЕС с третьими странами и в международных организациях. Таким образом, введение поста Министра иностранных дел ЕС должно упростить диалог третьих стран и международных организаций с ЕС, придя на смену «двухступенчатой» процедуре согласования вопросов сначала с отдельными странами-членами, а затем с представителями ЕС в целом.

Министр принимает участие в осуществлении программ продвинутого сотрудничества стран-членов в рамках ЕС. Он, наряду с Комиссией ЕС, даёт заключение о том, соответствует ли та или иная программа продвинутого сотрудничества основополагающим принципам ЕС, а так же информирует Европейский Парламент и Совет Министров о дальнейшем ходе программ продвинутого сотрудничества, по вопросам, имеющим отношение к сфере его компетенции. Данная функция вызывает больше всего вопросов и относится прежде всего к «внутреннему праву» ЕС, поскольку в программах продвинутого сотрудничества могут участвовать только страны-члены. Насколько широки будут полномочия Министра в данной сфере? Является ли вообще в этом случае его вмешательство необходимым? На эти, (как, впрочем, и многие другие), вопросы ответы может дать лишь практика применения положений Конституции, её толкование Судом ЕС.

При проведении ЕС различных оперативно-тактических мероприятий (в т.ч. военного характера), связанных с разоружением, урегулированием военных конфликтов и предотвращением гуманитарных катастроф, борьбой с терроризмом, постконфликтной стабилизацией и т. п., Министр, в тесном сотрудничестве с Комитетом по вопросам политики и безопасности (Political and Security Committee) и под общим руководством Совета Министров, обеспечивает координацию деятельности в военной и гуманитарной сферах. Фактически, не исключён вариант, когда Министр получает возможность жёстко контролировать ход любой операции, проводимой от имени ЕС с участием силовых структур стран-членов. С другой стороны, вряд ли стоит рассматривать фигуру Министра иностранных дел, как исполняющую функции «министра обороны» или иного «силового министра ЕС» прежде всего потому, что «вооруженных сил ЕС», как таковых, не существует. Есть (и здесь нелишне будет провести аналогию с ООН) вооруженные силы стран-членов, делегированные национальными правительствами для осуществления, под эгидой ЕС, операций военного характера, и, в конечном счёте, прежде всего именно своим национальным правительствам подчиняющиеся.

Министр, в соответствии с положениями Конституционного договора, обладает следующими полномочиями:

право запроса в Совет Министров по проблемам внешней политики и политики безопасности.

право запроса в Комитет по вопросам политики и безопасности (Political and Security Committee) на предмет осуществления Комитетом мониторинга ситуации в области внешней политики и политики безопасности и предоставления в Совет Министров мнения Комитета на основе полученных в ходе мониторинга данных.

созыв внеочередного заседания Совета Министров в срок 48 часов или в более короткий период.

С целью наиболее полноценного и эффективного осуществления Министром иностранных дел своих полномочий планируется создание Европейской внешнеполитической службы (European External Action Service), которая должна будет работать в тесном взаимодействии с министерствами иностранных дел стран-членов. Механизм функционирования Службы находится в стадии разработки. Известно, что её штат будут составлять сотрудники МИДов государств-членов и чиновники Евросоюза. Основной идеей создания Службы является координирование из единого центра вопросов в области внешней торговли, международных отношений и политики безопасности, акций гуманитарного характера, которые пока что входят в сферу ведения разных департаментов.

Министр может быть отстранён от занимаемой должности:

Европейским советом (квалифицированным большинством в 23 голосов) с согласия Председателя Еврокомиссии Европейским парламентом (квалифицированным большинством в 23 голосов) Срок полномочий Министра иностранных дел будет составлять пять лет.

Интересно, что, хотя Конституционный договор ещё не ратифицирован, 29 июня 2004 г, Советом министров ЕС на эту должность уже был назначен Х. Солана, на данный момент исполняющий обязанности Генерального секретаря Совета министров ЕС и Высокого представителя ЕС по ОВПБ/ЕПБО.

II.5 Суд Европейского союза

Суд ЕС, в соответствии с положениями Конституционного договора будет именоваться «Суд правосудия Европейского союза» (Court of Justice of the European Union), некоторым изменениям подвергнется его структура, окончательно обретя двухуровневый характер, обозначившийся еще в 1988 г, после создания Суда первой инстанции (СПИ). Высшая инстанция будет именоваться «Суд правосудия» (Court of Justice), Суд первой инстанции переименовывается во Всеобщий суд (General Court), наряду с ним (на его же уровне) возможно учреждение специализированных судов, создаваемых на основании соответствующего закона, по предложению Суда правосудия или Европейской Комиссии. Вышеприведённые изменения в названиях, на мой взгляд, не совсем удачны и будут провоцировать путаницу, поскольку получается, что есть «Суд правосудия Европейского союза» (проще говоря, — Суд ЕС в целом) и есть просто «Суд правосудия», как высшая инстанция Суда ЕС.

Схематично, структура Суда ЕС обретёт следующий вид:

Суд правосудия (Court of Justice)

Всеобщий суд (General Court)

(Бывший СПИ)

Специализированные Суды Основы процедуры формирования и деятельности Суда определяются Конституцией ЕС, статутом и регламентами Суда правосудия ЕС. Основной задачей Суда продолжает оставаться контроль за единообразным применением и толкованием права ЕС, а так же конституционный контроль за деятельностью (в т.ч. законотворческой) органов ЕС.

В компетенцию Суда ЕС, в соответствии с положениями Конституционного договора, войдут прежде всего проверка правомерности законов и рамочных законов ЕС, актов Совета Министров, Европейской Комиссии и Европейского Центрального Банка (за исключением актов, принятых в виде рекомендаций и мнений), а так же толкование Конституции ЕС. Суд определяет правомерность актов, принимаемых Европейским советом или Советом Министров о нарушении основополагающих принципов права ЕС и о приостановлении членства той или иной страны в ЕС. В данном случае Суд ЕС может действовать исключительно по просьбе страны-члена, которую непосредственно затрагивает данное решение Европейского Совета, либо Совета Министров. Суд правосудия ЕС так же решает вопросы правомерности актов, принимаемых иными органами ЕС, которые могут оказать влияние на третьих лиц.

Признанный неправомерным акт (в т.ч. закон) не имеет юридической силы и, соответственно, не является действующим. При этом само рассмотрение дела Судом ЕС не приостанавливает действия акта, но ничто не мешает Суду вынести соответствующее решение о приостановлении.

Конституция ЕС оставила в руках Суда и такой действенный инструмент, как наложение штрафных санкций, причём законодательство ЕС и регламенты Совета Министров могут наделять Суд неограниченной юрисдикцией в вопросах наложения штрафных санкций, предусмотренных в них.

В целях выполнения вышеизложенных мной задач, Суду правосудия ЕС подконтрольна деятельность стран-членов, Европейского Парламента, Совета Министров и Европейской Комиссии, обусловленная:

недостаточностью полномочий, либо связанная со злоупотреблением полномочиями вышеуказанными субъектами;

нарушением ими необходимых процедурных требований;

нарушением ими Конституционного договора или закона, посредством которого осуществляется его применение.

Суд ЕС так же вправе выносить т.н. «предварительные решения» «Preliminary rulings» (что тоже, в общем-то, не является новшеством) в отношении вопросов, касающихся:

интерпретации Конституционного договора правомерности и интерпретации актов, издаваемых органами ЕС Таким образом, если суд страны-члена нуждается в подобном «предварительном решении», он может направить запрос в Суд ЕС на предмет вынесения им соответствующего решения.

В компетенцию Суда правосудия ЕС входит и рассмотрение исков Палаты аудиторов, Европейского центрального банка, Комитета регионов, поданных с целью защиты их прерогатив.

Как за физическими, так и за юридическими лицами сохранена возможность инициировать в Суде разбирательство в отношении акта, положения которого непосредственно затрагивают их права. Подобное разбирательство возможно и по отношению к акту, издание которого не предусматривает мер по имплементации его в текущее законодательство.

Суд правосудия ЕС разрешает споры, связанные с компенсацией ущерба, являющегося следствием деятельности институтов ЕС, либо служащих ЕС в ходе выполнения ими своих должностных обязанностей. Суд так же рассматривает споры между ЕС и его служащими.

Конституционный договор предусматривает возможность наделения Суда правосудия ЕС, посредством принятия Евросоюзом соответствующего закона, полномочиями в области разрешения споров по поводу прав на интеллектуальную собственность, если в споре подлежат применению акты, принятые на основании и во исполнение Конституции ЕС. Суд уполномочен выносить решение по арбитражной оговорке любого договора, заключённого по инициативе или с согласия ЕС, независимо от того относятся ли положения договора к сфере частного или публичного права.

В то же время, в отношении акций гуманитарного характера и прочих мероприятий в сферах «свободы, безопасности и правосудия», проводимых полицией, вооружёнными силами или иными силовыми структурами государств-членов, Суд ЕС не вправе проверять законность и соразмерность праву предпринимаемых ими действий.

Принцип формирования Суда останется без изменений и после расширения и принятия Конституции — по одному судье от каждого государства-члена Получается, без учёта процесса дальнейшего расширения ЕС, что Суд ЕС будет насчитывать минимум 50 судей: 25 в составе Суда правосудия, и 25 — в составе Всеобщего Суда., плюс восемь генеральных адвокатов (впрочем, их число может быть увеличено Советом Министров по запросу Суда). Причём слушания могут проходить в коллегиях по три или пять судей, а так же в т.н. «Верховной палате» («Grand Chamber»), состоящей из 13 судей, заседания в которой ведёт председатель Суда ЕС. Рассмотрение спора в составе «Верховной палаты» является обязательным, если того требует государство-член или институт ЕС, являющийся стороной в процессе.

В обязанности генерального адвоката входит предоставление заключения по рассматриваемым делам, в случае, если требуется его участие. В принципе, Суд не обязан следовать рекомендациям генерального адвоката, но, учитывая тот факт, что судейские дебаты секретны и не подлежат разглашению, не последнюю роль играет точка зрения генерального адвоката, который, в отличие от судей, никак не ограничен ни в формулировании, ни в выражении своего мнения.