Служебное право как наука и учебная дисциплина

Термин «служебное право» может быть использован для обозначения не только соответствующей подотрасли административного права, но и активно развивающейся научной дисциплины. Служебное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки.

Наука «Служебное право» может быть определена в качестве совокупности знаний, теорий и идей о правовом регулировании общественных отношений, возникающих при организации и функционировании государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности.

Служебное право как наука — более широкое понятие, чем служебное право как подотрасль административного права. Помимо собственно норм служебного права, в предмет науки «Служебного право» попадают исторический и зарубежный опыт и перспективные направления регулирования служебных отношений, правоприменительная практика в этой сфере и т. п.

Как уже отмечалось, впервые мысль о необходимости разработки для служащих особого чиновного (служебного) права была высказана Ю. Н. Стариловым в середине 90-х гг. XX в. Позднее эта мысль была поддержана и развита и другими учеными, что позволяет отсчитывать историю формирования российского служебного права как правовой науки именно с этого момента.

Впрочем, в рамках научных исследований вопросы организации и функционирования государственной службы изучались целым рядом отечественных ученых-юристов с середины XIX в.

Так, Н. Нелидов понимал под государственной службой действия работников государственных органов, посредством чего административные структуры выполняли возложенные на них функции^[1]. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм госаппарата.

Иной подход к сущности государственной службы демонстрировал Н. М. Коркунов, который рассматривал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».

Значительный вклад в развитие научных представлений о правовом регулировании государственной службы внесли также такие ученые, как А. Д. Градовский, Б. Н. Чичерин, В. В. Ивановский, А. И. Елистратов, И. Е. Андреевский.

После 1917 г. вопросы государственной службы в научном аспекте потеряли актуальность и в научной литературе не исследовались. Фактически в течение 30 лет административно-правовой библиографический перечень почти не фиксировал работ, которые были бы специально посвящены проблемам государственной службы.

Лишь в начале 1950;х гг. в советской науке административного права стали появляться первые статьи и диссертации, посвященные проблемам государственной службы.

В силу изложенных причин в советский период изучение института государственной службы началось лишь со второй половины 1940;х гг. Именно в это время на страницах научных изданий развернулась получившая в дальнейшем широкое продолжение и, по сути, не завершенная ныне дискуссия между С. С. Студеникиным и А. Е. Пашерстником по поводу разграничения предмета правового регулирования административного и трудового права в смежной для этих отраслей области отношений государственной службы.

В период 1950—1960;х гг. разработки в области советской государственной службы велись также такими специалистами, как В. А. Власов, М. С. Почиталин, Н. И. Фаянс.

Шестидесятые годы XX в. характеризуются появлением нескольких фундаментальных работ, посвященных изучению советской государственной службы. Многие положения, впервые сформулированные тогда, и сейчас остаются базовыми для всей теории государственной службы. В первую очередь речь идет о трудах И. Н. Пахомова и В. М. Манохина.

Таким образом, в отечественной юриспруденции уже к 60-м гг. XX в. сформировалось представление о государственных служащих как о лицах, которые объективно выделяются среди других работников государственных предприятий и учреждений, так как замещают должности в госаппарате, выполняют служебную деятельность от имени и по поручению государства и получают за это заработанную плату из государственного бюджета в порядке и размерах, установленных государством.

Эти базовые положения были развиты впоследствии в трудах ученых советского периода в 1970—1980;х гг. и, с определенными уточнениями, принимаются современной наукой служебного права.

Девяностые годы XX в. стали новым этапом в развитии научных представлений о служебной деятельности в отечественной юриспруденции, чему во многом способствовало формирование законодательной базы государственной (1995), а затем и муниципальной (1998) службы.

Помимо работ Ю. Н. Старилова, заложивших фундамент отечественного служебного права, на рубеже веков и в начале века нынешнего проблемы регулирования служебных отношений с административно-правовых позиций в Российской Федерации становились предметом научных исследований таких специалистов, как Д. Н. Бахрах, Ю. М. Буравлев, А. А. Гришковец, М. Б. Добробаба, А. А. Демин, М. Ю. Дитяковский, А. С. Дугенец, С. М. Зубарев, П. А. Кабанов, Н. М. Казанцев, В. А. Козбаненко, Н. М. Конин, В. М. Корякин, М. В. Костенников, А. В. Кудашкин, Э. В. Кудис, А. В. Куракин, А. В. Кудашкин, С. П. Матвеев, Д. Б. Миннигулова, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, В. А. Прокошин, Ю. А. Розенбаум, П. П. Сергун, Ю. П. Соловей, а также многих других.

Кроме того, нельзя не отметить, что вопросы правового регулирования служебных отношений в Российской Федерации изучались в этот период, пусть и несколько с иных позиций, представителями правовых отраслей, в частности, конституционного и муниципального права (И. Н. Барциц, Ю. А. Дмитриев, С. Ю. Фабричный, В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина и др.), а также трудового (В. А. Абалдуев, А. В. Гусев, Е. А. Ершова, С. А. Иванова, Т. В. Иванкина, В. В. Кирпатенко, В. М. Лебедев, Ю. П. Орловский, Е. Б. Хохлов Л. А. Чиканова, В. Ш. Шайхатдинов и др.).

По указанной тематике в этот период подготовили ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук представители науки: административного права — Ю. Н. Старилов (1996), П. П. Сергун (1998), Н. М. Казанцев (2000), В. А. Козбаненко (2003), А. А. Гришковец (2004), И. А. Дякина (2007), Е. Г. Крылова (2009); Р. Д. Курбанов (2010); С. П. Матвеев (2011); Д. Б. Миннигулова (2013); М. Б. Добробаба (2018); конституционного и муниципального права — С. Ю. Фабричный (2005); трудового права — Л. А. Чиканова (2006), А. В. Гусев (2009).

В настоящее время научная дисциплина служебного права изучает нормы служебного права, регулируемые ими общественные отношения, а также ряд других вопросов, используя при этом присущие всему правоведению научные методы, как общенаучные (диалектический, системный, конкретно-социологический), так и специальные (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.).

В то же время следует подчеркнуть, что наука служебного права не только изучает законы развития и становления этого права, но и создает идеальные модели правового регулирования тех или иных групп отношений. Так, проводимая в настоящее время реформа государственной службы, прежде чем обрела свое нормативное воплощение, была апробирована на многочисленных научных конференциях, сформулирована в диссертациях, монографиях, статьях и иных научных работах.

Наука и отрасль права отличаются не только по содержанию, но и по формам выражения. Если отрасль права находит свое выражение в нормах права, то наука объективируется во взглядах, идеях, теориях, представлениях по поводу тех или иных правовых предписаний.

Термин «служебное право» понимается также в качестве учебной дисциплины, изучение которой в настоящее время идет во многих высших учебных заведениях, прежде всего при подготовке специалистов в области юриспруденции. Задачи данной учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам в изучении основ правового регулирования служебной деятельности.

Учебная дисциплина служебного права представляет собой совокупность наиболее общих знаний о правовом регулировании общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности.

Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины служебного права от науки:

• 1. Учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях.
• 2. Учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями.
• 3. Наука всегда обладает свойством пробельности, учебная дисциплина такого свойства иметь не может.
• 4. Источником науки являются научные статьи, монографии, диссертационные исследования, источником учебной дисциплины — учебники и учебные пособия.

В рамках данной учебной дисциплины изучаются как основополагающие нормы служебного права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой.

С середины 90-х гг. XX в. появился ряд учебников и учебных пособий, непосредственно направленных на обучение служебному праву. Помимо первого в стране учебника, подготовленного в 1996 г. Ю. Н. Стариловым, можно также назвать: учебник «Служебное право» Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявского (2003), учебник И. Н. Барцица и С. В. Бошно «Источники служебного права» (2007), А. Г. Чернявского «Служебное право» (2016), учебное пособие Ю. Р. Догадайло «Служебное право» (1998), учебное пособие «Служебное право (государственная гражданская служба)» под общей редакцией И. Н. Барцица (2007), учебное пособие А. А. Демина «Государственная служба в Российской Федерации», учебное пособие Ю. Н. Старилова «Государственная служба и служебное право» (2016), и др.

• [1] См.: Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. С. 136−137.