Государственное принуждение. 
Административное право

Административное принуждение: понятие, сущность, принципы и правовое регулирование

Правовое принуждение может выступать и как способ обеспечения правопорядка, применяемый строго на правовой основе специально уполномоченными государством органами и должностными лицами только к конкретным субъектам права, прямо указанным в нормативных актах. Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками, возможна их различная классификация исходя из избранного критерия. В зависимости от того, какой отраслью права установлены принудительные меры, как правило, различают принуждение по конституционному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, административному праву.

Административное принуждение служит методом социального руководства обществом и, реализуясь в сфере государственного управления, является составной частью государственного принуждения, целью которого является — заставить конкретные субъекты права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий.

Административное принуждение необходимо для защиты прав и интересов граждан и организации, охраны правопорядка, собственности, создания нормальных условий для деятельности органов исполнительной власти. То есть можно считать, что обеспечение прочного общественного порядка, охрана прав, свобод и интересов человека, общества и государства является основной целью государственного принуждения.

Административное принуждение в первую очередь рассматривается как отраслевой вид правового принуждения, закрепленный нормами административного права. В то же время в российском законодательстве единое понятие административного принуждения отсутствует. В среде ученых и практиков этот вопрос носит дискуссионный характер, так как существует множество мнений о содержании данного правового института. Разрешение этого проблемного вопроса является одной из ключевых задач как для теории административного принуждения, так и для правоприменительной практики уполномоченных государственных органов.

Рассмотрим наиболее устоявшиеся в науке административного права определения административного принуждения.

Так, например, А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Л. Л. Попов считают, что административное принуждение обеспечивает исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах, — это метод воздействия государства на сознание и поведение лиц, совершающих антиобщественные поступки, выражающийся в установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального, материального и физического характера, имеющих целью исправление и перевоспитание правонарушителей, а также предупреждение новых правонарушений^[1].

Д. Н. Бахрах под административным принуждением понимает особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями^[2].

М. И. Еропкин определяет административное принуждение как «применение органами государственного управления, судами (судьями), а в случаях делегирования соответствующих государственно-властных полномочий — общественными организациями установленных законом мер, состоящих в принуждении к исполнению гражданами, должностными лицами юридических обязанностей в целях прекращения противоправных действий, привлечения к ответственности за административные проступки или обеспечения общественной безопасности»^[3].

И. В. Максимов характеризует административное принуждение как «определенный административным законодательством вид государственного принуждения уполномоченными на то органами (должностными лицами) физических и юридических лиц ввиду совершения ими правонарушения либо в условиях общественной, государственной необходимости для эффективного и оперативного достижения исключительно позитивно значимых (общественно полезных) целей»^[4].

Ю. И. Старилов административное принуждение определяет как «вид государственного принуждения, психическое либо физическое воздействие на сознание и поведение субъектов с целью принудить их путем угрозы применения предусмотренных законодательством административных санкций к должному поведению (совершению предписанных действий) либо к подчинению установленным запретам и ограничениям, а равно само применение с соблюдением процессуальных требований уполномоченными органами, должностными лицами, представителями общественных организации мер административного воздействия, сопровождающихся отрицательными последствиями личностного, организационного, материального характера с целью предупреждения правонарушений, для пресечения противоправного поведения, предотвращения вредных последствий, наказания виновных в совершении административных правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан, общественного порядка, различных видов собственности, создания режима законности, государственной дисциплины, восстановления нарушенных прав и интересов государства, юридических лиц и граждан»^[5].

П. И. Кононов под административным принуждением понимает «применение компетентными административно-публичными органами, а в некоторых случаях и судами установленных нормами права принудительных мер в целях прекращения правонарушений, привлечения виновных лиц к административной ответственности и обеспечения общественной безопасности»^[6].

Анализируя указанные мнения, предлагаем обобщенный взгляд на специфику административного принуждения.

Административное принуждение — это, как правило, принуждение внесудебное, т. е. осуществляемое исполнительными органами (должностными лицами) непосредственно в процессе их повседневной деятельности. Однако, в некоторых случаях, прямо указанных законодателем, меры административного принуждения применяются и судами (судьями), например, посредством наложения административного наказания в виде ареста, приостановления деятельности, лишения права заниматься определенной деятельностью и др.

Административное принуждение — это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении органами исполнительной власти в строго установленных законом случаях и определенном процессуальном порядке принудительных мер к субъекту с целью защиты законных интересов других участников управленческих отношений.

Принудительные меры воздействия направлены на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.

Выделим характерные признаки административного принуждения как самостоятельного вида государственного принуждения:

• — является реакцией государственных органов на неправомерное, вредное для общества поведение людей;
• — применяется только к конкретным субъектам, нарушившим юридические нормы;
• — характеризуется четкими основаниями применения;
• — регулируется административно-правовыми нормами;
• — осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов;
• — осуществляется в рамках внеслужебного подчинения между сторонами;
• — имеет чаще внесудебный порядок применения и реже судебный (некоторые административные наказания);
• — имеет властную природу применения;
• — направлено на соблюдение общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления;
• — применяется большим количеством субъектов административной юрисдикции;
• — характеризуется быстротой и оперативностью.

Целями административного принуждения являются: предупреждение правонарушений и наступления иных вредных последствий, не связанных с правонарушением; пресечение правонарушений; восстановление нарушенного состояния; процессуальное обеспечение; наказание (ответственность) правонарушителя.

Основанием применения административного принуждения является как совершение административного правонарушения, так и наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой. Это является одним из главных отличий оснований административного принуждения от оснований иных видов государственного принуждения (например, уголовного, в качестве которого может выступать только совершение преступления).

Сущность административного принуждения заключается в специальном механизме регулирования широкого круга общественных отношений и обеспечения безопасности граждан, общества и государства.

Сущность административного принуждения также проявляется в административно-правовой природе применяемых мер и не всегда сводится лишь к административному (внесудебному) порядку его применения исполнительными органами (должностными лицами) непосредственно в процессе их повседневной деятельности.

Административное принуждение основано как на общих принципах административного права, административного процесса и административной ответственности, так и на специальных принципах установления и применения мер административного принуждения.

К общим принципам можно отнести:

1) принцип законности.

Данный принцип предполагает применение административно-правовых мер принуждения в точном соответствии с Конституцией, законами РФ и другими нормативными актами.

Соблюдение требований законодательства при применении мер административного принуждения обеспечивается систематическим контролем со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правом обжалования, другими установленными законодательством способами;

2) принцип обоснованности.

Заключается в том, что меры административного принуждения осуществляются уполномоченными должностными лицами в пределах своей компетентности по конкретным основаниям, предусмотренных законодательством.

Любые административные органы обязаны действовать в пределах предоставленных законодательством полномочий и в нормативно установленном порядке. Их действия и решения не должны противоречить Конституции РФ, законам РФ, федеральным законам, иным нормативным правовым актам.

Обоснованность административных решений и действий означает, что должностное лицо, применяющий меру принуждения, обязан всесторонне исследовать все обстоятельства, имеющие значение для конкретной ситуации и конкретного лица;

3) принцип равенства перед законом.

Наиболее фундаментальный конституционный и административный принцип рассматривается в сфере применения административного принуждения с некоторой оговоркой, согласно специальным нормам. Так, отдельные нормативные акты в административно правовой сфере могут исключать или устанавливать особые условия применения мер административного принуждения к депутатам, судьям, прокурорам, несовершеннолетним, беременным женщинам, субъектам малого и среднего предпринимательства, индивидуальным предпринимателям и др.;

4) принцип обеспечения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Всем субъектам административно-правовых отношений, вступающим в административный процесс в целях осуществления своих конституционных прав и свобод, реализации установленного законом правового статуса, гарантируется обеспеченность выполнения их требований, предоставление государственных форм и способов защиты, установленных в нормативных правовых актах;

5) принцип гласности.

Принятое решение о применении меры административного принуждения к конкретному лицу при определенной заинтересованности общественности (общественный резонанс) или в процессе ежедневного освещения деятельности конкретного субъекта управления должно свободно освещаться соответствующими службами, представителями, средствами массовой информации. Он тесно связан с открытостью (прозрачность) деятельности исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц, обеспечивающих достаточную информированность граждан и организаций о характере и эффективности управленческой деятельности органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями. Принцип гласности также означает необходимость опубликования в установленном порядке принятого административного правового акта. В юрисдикционных административных производствах (в так называемых охранительных правоотношениях) устанавливается принцип открытого рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 24.3 КоАП РФ).

К специальным принципам можно отнести:

1) принцип запрета злоупотребления правом и правовыми нормами.

При осуществлении управленческих действий, связанных с применением мер административного принуждения, должностные лица не могут злоупотреблять предоставленными им полномочиями, нарушать соответствующее законодательство и действовать в разрез с должностными инструкциями;

2) принцип соразмерности.

Осуществляемые действия должностных лиц органов исполнительной (реже судебной) власти должно быть направлено на достижение определенной, конкретной цели, которая должна быть соразмерна с основными факторами и условиями, способствовавшими совершению деяния, являющего основанием для применения меры административного принуждения;

3) принцип законодательной регламентации.

Меры принуждения оказывают наибольшее влияние на права и свободы гражданина. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Заметим, что действующие федеральные законы, как правило, имеют серьезные пробелы в регламентации порядка применения административного принуждения, что должно быть согласно декларативным нормам Конституции РФ;

4) принцип закрытости перечня мер административного принуждения.

Учитывая первый принцип, должна быть полная ясность у всех субъектов административных правоотношений, какие виды мер существуют и могут быть применены в конкретной ситуации. В связи с этим исчерпывающий перечень мер принуждения должен быть установлен законодательно;

5) принцип возможности выбора меры административного принуждения в зависимости от ситуации.

Законодатель должен предоставить возможность выбора меры административного принуждения исходя из обстоятельств правоприменения. При этом меры принуждения должны применяться или в рамках процедур, обеспечивающих защиту прав и законных интересов граждан и организаций там, где применение процедур в принципе возможно, или должны закрепляться процедуры последующего контроля за применением мер принуждения там, где само принуждение не может осуществляться в процедурной форме.

Данный принцип заключается в том, что в случае наличия возможности применения нескольких мер административного принуждения уполномоченному органу (должностному лицу) следует выбирать наименьшую из тех, которые обеспечивают достижение цели. Применение каждой более жесткой меры должно быть обоснованным. Административное принуждение не должно применяться, если оно выходит за рамки обоснованных, необходимых и целесообразных мер;

6) принцип комбинированности применения мер административного принуждения.

Применение мер принуждения может комбинироваться исходя из необходимости достижения поставленной цели. Например, в случае совершения административного правонарушения возможно применение в установленном КоАП РФ порядке таких мер обеспечения производства, как задержание физического лица, а потом его доставление для составления протокола по делу об административном правонарушении.

Что касается правовой природы административного принуждения, то единого нормативного правового акта, регламентирующего меры административно-правового принуждения, не существует. Это объясняется тем, что законодательство об административном принуждении имеет достаточно большую сферу своего воздействия, выполняет важнейшие функции профилактики административных правонарушений, привлечения к ответственности за совершенные правонарушения, возмещения причиненного административными правонарушениями имущественного ущерба в различных сферах жизнедеятельности общества, а также имеет тенденцию к постоянному изменению.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых публичной администрацией для обеспечения правопорядка. Однако меры административного принуждения охраняют не только административно-правовые нормы, но и нормы трудового, земельного, гражданского, экологического и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить субъекты публичной исполнительной власти. Административное законодательство закрепляет административно-правовые, дисциплинарноправовые и общественно-правовые меры принуждения^[7].

В соответствии с нормативными основаниями меры административного принуждения регулируются законами и подзаконными актами. Административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что иногда на практике порождает серьезные проблемы. Однако надо помнить, что с учетом положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Следует отметить, что производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий и не входит в компетенцию органов местного самоуправления, если выполнение этих полномочий законом субъекта РФ в установленном порядке не передано органам местного самоуправления, что соответствует п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, т. е. законодательство в области административного и административно-процессуального права может быть только в ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а органы местного самоуправления не могут принимать нормативные акты, регулирующие эти отношения, а также создающие органы административной юрисдикции, определяющие их состав, компетенцию и полномочия^[8].

• [1] Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003.
• [2] Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. 1989. С. 18.
• [3] Советское административное право. Части Общая и Особенная: учебник / подред. М. И. Еропкина. Киев, 1978.
• [4] Максимов И. В. Административные наказания в системе мер административногопринуждения (концептуальные проблемы). Диссертация на соискание ученой степенидоктора юридических наук. Саратов: СГАП, 2004.
• [5] Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж: ВГУ, 1993.
• [6] Административное принуждение: проблемы, определения, понятия // Евразийский юридический журнал. 2013. № 12(67). URL: http://www.eurasialegal.info/index.php?option=com_content&view.
• [7] Сафоненков П. Н. Административное принуждение как вид государственного принуждения // Административное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 493—499.
• [8] Определение Верховного Суда РФ от 4 февраля 2004 г. № 47-Г03−30.