Организация управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации

Организационные основы управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации установлены ст. 101 БК РФ. В соответствии с ее положениями управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России. Более детально это означает, что на стратегическом уровне управления Минфин России разрабатывает, а Правительство РФ одобряет Основные направления долговой политики на очередной финансовый год и плановый период. Функции текущего управления государственным долгом Российской Федерации возлагаются на Минфин России. Их содержание конкретизируется ст. 165 БК РФ, в которой перечисляются бюджетные полномочия Минфина России, в том числе — полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации.

Бюджетное законодательство РФ не содержит требования формировать основные направления долговой политики на ежегодной основе. В частности, в ст. 172 БК РФ в качестве документов, являющихся основанием для составления проектов бюджетов, указаны лишь основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. Как следствие, на Основные направления долговой политики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период формируются нерегулярно. В частности, по состоянию на текущий момент времени данный документ в последний раз формировался на период 2017—2019 гг.

В этих условиях особую значимость приобретают прикладные программно-целевые инструменты реализации долговой политики. На федеральном уровне таким инструментом является государственная программа РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», включающая в себя, в частности, подпрограмму «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации», направленная на повышение эффективности долгового управления. Задачами, которые предполагается решить в рамках данной подпрограммы, являются:

• 1) обеспечение приемлемых и экономически обоснованных объема и структуры государственного долга Российской Федерации при условии минимизации стоимости заимствований;
• 2) поддержание кредитных рейтингов Российской Федерации на текущем уровне, создание предпосылок для повышения рейтингов в среднесрочной перспективе;
• 3) обеспечение исполнения иностранными государствами — заемщиками финансовых обязательств перед Российской Федерацией в соответствии с заключенными международными договорами;

• 4) обеспечение сохранности средств Фонда национального благосостояния и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе;
• 5) совершенствование государственной политики в сфере государственного долга субъектов РФ.

Управление долговыми обязательствами на субфедеральных (т. е. на региональном и муниципальном) уровнях базируется на тех же методологических принципах, что и управление государственным долгом Российской Федерации, однако имеет ряд особенностей организационного и правового характера.

Организационные основы управления государственным долгом субъектов РФ и муниципальных образований устанавливаются ст. 101 БК РФ, в соответствии с которой оно осуществляется:

• — на региональном уровне — высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ либо финансовым органом субъекта РФ;
• — на муниципальном уровне — исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией).

Конкретизация данного положения БК РФ осуществляется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

С правовой точки зрения положение субъектов РФ и муниципальных образований в части управления своими долговыми обязательствами можно охарактеризовать как частично независимое. Это означает, что они имеют право проводить самостоятельную долговую политику в рамках, установленных федеральным бюджетным законодательством. Таким образом, в Российской Федерации сформирована двухуровневая модель нормативного правового регулирования управления долгом на субфедеральных уровнях, которая включает в себя:

• • федеральное бюджетное законодательство, представленное БК РФ и устанавливающее порядок осуществления заимствований субъектов РФ и муниципальных образований, а также порядок управления долгом субъектов РФ и муниципальных образований;
• • систему региональных (муниципальных) нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы проведения долговой политики на соответствующей территории. Указанные нормативные правовые акты могут развивать и конкретизировать положения федерального бюджетного законодательства, однако они не могут входить с ними в противоречие.

Бюджетный кодекс РФ содержит в себе ряд ограничений на управление субфедеральным долгом, которые условно могут быть разделены на две группы. Первую группу составляют ограничения на осуществление отдельных операций с долговыми обязательствами, вторую — ограничения, касающиеся количественных параметров долговой политики.

К первой группе ограничений относятся:

1) запрет на осуществление внешних заимствований муниципальными образованиями;

2) ограничения, связанные с осуществлением внешних заимствований субъектами РФ, которые сформулированы в ст. 104 БК РФ. Их суть сводится к установлению конкретных направлений использования кредитных ресурсов, привлеченных в иностранной валюте, в зависимости от наличия в доходах бюджета субъекта РФ дотаций, полученных из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности. В случае если субъект РФ в очередном финансовом году не получает таких дотаций, то начиная с этого года он вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения своего внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета. Если же в очередном финансовом году он является получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, то направления привлекаемых внешних заимствований ограничиваются исключительно обеспечением погашения своего внешнего долга.

При этом и в первом, и во втором случае субъект РФ должен соответствовать двум условиям:

• — в структуре его государственного долга должна отсутствовать просроченная задолженность по долговым обязательствам;
• — он должен получить кредитный рейтинг от не менее чем двух международных рейтинговых агентств, аккредитованных в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, не ниже уровня, устанавливаемого Правительством РФ.

Вторая группа ограничений формируется перечисленными в БК РФ предельными значениями параметров бюджетного дефицита, государственного долга и его обслуживания (табл. 5.3).

Важной особенностью управления долговыми обязательствами на субфедеральных уровнях является то, что оно находится под непосредственным влиянием бюджетной политики, проводимой вышестоящими публично-правовыми образованиями. Ярким примером такого влияния могут служить взаимоотношения федерального центра и субъектов РФ по вопросам регулирования долговой нагрузки региональных бюджетов. В частности, проектом Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2018—2020 гг. предусматриваются меры по снижению долговой нагрузки бюджетов субъектов РФ, предполагающие проведение начиная с 2018 г. реструктуризации задолженности регионов по бюджетным кредитам. В ее рамках предлагается продлить на 7 лет срок возврата бюджетных кредитов, предоставленных субъектам РФ в 2015—2017 гг., предусмотрев погашение в 2018—2019 гг. в размере 5% от суммы основного долга, в 2020 г. — в размере 10% от суммы основного долга, в 2021—2024 гг. — равными долями по 20% от суммы основного долга. При этом если рост налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ окажется выше уровня инфляции, то будет предусмотрена дополнительная возможность продления реструктуризации и снижения доли ежегодного погашения суммы основного долга — до 5% в 2020 г., до 10% — в 2021—2028 гг. и 5% в 2029 г.

Количественные параметры долговой политики субъектов РФ и муниципальных образований, установленные БК РФ.

По мнению Минфина России, эти предложения позволят субъектам РФ обеспечить равномерное погашение задолженности по бюджетным кредитам, снизить объемы возврата бюджетных кредитов и высвободить средства для финансирования приоритетных расходных обязательств.

Ожидается, что в самое ближайшее время правовые условия управления долговыми обязательствами на субфедеральных уровнях претерпят ряд существенных изменений, что связано с принятием новой редакции БК РФ. Наиболее масштабным среди них является введение понятия долговой устойчивости субъекта РФ и муниципального образования и системы ее оценки, осуществляемой органами исполнительной власти вышестоящего публично-правового образования.