Методика локальной нормативной регламентации архивного дела

Архивы в современном мире выступают как гарант и источник стабильности и безопасности государства. Архивы являются важным звеном преемственности исторического времени, фиксирующим эволюцию общественных процессов. Информационный потенциал архивов необходим для обеспечения растущих информационных потребностей общества, задач государственного устройства, развития науки и культуры, защиты конституционных прав граждан. Становление правового государства немыслимо без использования информационного потенциала архивов, так же как состояние организации архивного дела является индикатором развитости правовой системы, одним из показателей которой является наличие эффективных механизмов, гарантирующих правовую защищенность личности и обеспечивающих ей активное и беспрепятственное использование демократических прав и свобод.

Роль архива в нашем обществе объективно чрезвычайно велика. Архив — это инструмент трансляции исторического времени и потенциальная возможность для формирования общественного сознания. Архивы во всем мире считаются главной составной частью национального наследия каждой страны. Они стали основной составляющей частью культурного богатства, поскольку совершенно необходимы для формирования национального сознания и определения конкретных особенностей этих стран.

Для того чтобы обеспечить научное управление архивами, сохраняя их целостность и безопасность, чтобы они могли служить интересам граждан, общества и государства, необходимо архивное законодательство. Архивное законодательство в известной мере отражает степень развития и зрелости архивного дела данной страны, уровень его демократичности и законности. В то же время в нем отражается уровень законодательства всей страны в целом, со всеми присущими ему влияниями и ограничениями.

За последние 20 лет архивное законодательство обновилось. Перечень федеральных законов и других правовых актов, которые затрагивают в той или иной степени архивные учреждения, насчитывает более 100 различных законов и законодательных актов. Это обстоятельство дает основание для постановки вопроса о признании «архивного права» самостоятельной отраслью права.

Федеральное архивное агентство (далее? Росархив) в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 290, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности и управлению федеральным имуществом, включая почти 43,2 млн. ед. хр. документов Архивного фонда Российской Федерации за период с начала XI в., хранящихся в федеральных архивах.

Являясь неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов Российской Федерации, они содержат информацию, необходимую для обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности страны, ее внешнеполитической деятельности, эффективного функционирования всех государственных структур, развития отечественной науки, культуры и образования.

Подведомственные Росархиву федеральные архивные учреждения, перечень которых утвержден распоряжениями Правительства Российской Федерации от 05.01.2005 № 5 р и от 27.04.2005 № 489 р, обеспечивая вечное хранение и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, выполняют важные функции по сохранению документальной коллективной памяти Отечества, пополнению информационных ресурсов, предоставлению государственных услуг населению.

Предоставляя доступ к официальной информации федеральных органов государственной власти, они содействуют решению задач социальноэкономического развития страны, способствуют развитию гражданского общества и эффективному государственному управлению. Ежегодно их услугами, в том числе и в режиме удаленного доступа, пользуются более миллиона российских и иностранных граждан. Сохраняя и постоянно приумножая свои фонды, федеральные архивы служат не только нынешним, но и будущим поколениям россиян.

Целью работы является изучение вопросов сущности локальных норм архивного дела и их признаков, проблем упорядочения, систематизации локальных норм архивного дела.

Для достижения цели работы представляется целесообразным решить следующие задачи:

— изучить и обобщить научные материалы, определить степень теоретической разработанности темы;

— определить понятие локальных правовых норм архивного дела;

— привести классификацию локальных правовых норм архивного дела;

— рассмотреть основные подходы к систематизации общегосударственных правовых норм архивного дела;

— раскрыть особенности локально-правовой систематизационной деятельности архивного дела;

1. Вопросы архивного дела в законодательных и нормативных актах РФ

локальный правовой архивный норма

1.1 Характеристика законодательных актов, регламентирующих работу архивов в РФ

В настоящее время термин «архивное право» прочно вошел в обращение в среде работников архивной отрасли. Само понятие «архивное право» появилось еще в средние века и понималось как право землевладельца, имеющего архив как совокупность документов, полученных от власти сюзерена, императора или короля, представлять выписки из этих документов или подлинные документы при рождавшихся спорах по ленному землевладению. Такое же право было у церкви, а затем и городов, которые в получаемых от императора или папы привилегиях получали архивное право — хранить эти документы и ссылаться на них, как на неотъемлемое право. В дальнейшем понятие архивного права видоизменилось. Толкование понятия архивное право было дано в 1863 г. в настольном словаре Ф. Толя: «относящиеся к архиву законы и правила составляют архивное право».

Однако данное определение, исходя из современной трактовки архивного права, скорее, подходит к пониманию архивного законодательства.

В словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона отмечено: «Правительство, обладая архивным правом, в понятие его вводит: 1) ведение всех государственных правительственных архивов; 2) требование, чтобы общины участвовали в издержках на содержание исторических архивов; 3) требование, чтобы общины имели свои архивы и вели их надлежащим образом, почему предоставляет себе наблюдение и за общинными архивами».

Обращаясь к толкованию термина права вообще, не применительно к архивной отрасли, например в словаре С. И. Ожегова, мы видим что право определяется как совокупность устанавливаемых и охраняемых государственной властью норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе. Современные словари дают трактовку, близкую к Ожегову.

Таким образом, мы можем заключить, что архивное право как отрасль права может определяться как система правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере архивного дела.

Наиболее трудной задачей в теории права является задача установления предмета законодательного регулирования. Российское право выступает в качестве регулятора общественных отношений. Система права России складывается из отраслей права. Каждая отрасль регулирует определенный комплекс однородных общественных отношений, которые и составляют ее предмет. С предмета правового регулирования обычно начинают изучение любой отрасли права. Под предметом правового регулирования понимается качественно однородный вид общественных отношений, на который воздействуют нормы определенной отрасли права.

Архивное законодательство — это не самостоятельная отрасль правовой системы России, а формирующаяся комплексная система законодательства как совокупность источников права, которые представляют собой форму выражения правовых норм, включающих нормы различных отраслей права. Предметом регулирования комплексных отраслей законодательства в отличие от отраслей права является не вид, а сфера общественных отношений, объединяющая различные их виды. Будучи предметом регулирования норм нескольких отраслей права, они обладают единством, обусловленным общностью целей и задач человеческой деятельности. Единство и взаимопроникновение отраслевых групп общественных отношений определяют общность и взаимосвязь регулирующих их норм права.

Так как отношения присущи любой сфере общественной жизни, то архивное законодательство создано для регулирования отношений в одной из важных общественных сфер — сфере архивного дела. Следовательно, предмет законодательного регулирования в сфере архивного дела можно определить как отношения, которые возникают в процессе деятельности по организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, осуществляемой в интересах общества, государства и гражданина, и на которые воздействуют нормы отраслей публичного и частного права.

Объектом архивного права является документная информация, документы, Архивный фонд Российской Федерации.

Субъектами архивного права являются органы государственной власти или местного самоуправления, юридические или физические лица, которые в соответствии с законодательством РФ могут быть участниками (сторонами) регулируемых нормами архивного права общественных отношений.

Для всех субъектов, вовлеченных в общественные отношения, возникшие в процессе организации хранения, комплектования, учета и использования Архивного фонда РФ и других архивных документов, устанавливается гражданско-правовая, административно-правовая и уголовная ответственность за неправомерные действия в области архивного дела.

В качестве субъектов в области архивного дела выступают органы государственной власти РФ, органы исполнительной власти краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов и районов, образуемые ими органы управления архивным делом, Федеральная архивная служба России и ее система, ее органы и учреждения, граждане, учреждения, организации и предприятия, общественные и религиозные объединения и организации — потребители архивной информации.

Субъекты архивного дела Российской Федерации осуществляют свою деятельность согласно своим полномочиям.

1. Субъект архивного дела — Российская Федерация, федеральные

органы государственной власти.

Основные полномочия в области архивного дела:

1) разработка и проведение единой государственной политики в области архивного дела;

2) установление единых правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других

архивных документов и контроль за соблюдением указанных правил;

3) хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов, в том числе федеральных государственных архивов, федеральных музеев и библиотек, федеральных органов государственной власти, иных государственных органов РФ, в том числе органов прокуратуры РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, Банка России, государственных внебюджетных фондов, академий наук РФ, имеющих государственный статус, и входящих в них организаций, федеральных государственных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и федеральных государственных учреждений (далее — федеральные организации), в том числе за пределами России;

4) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов РФ, муниципальных образований;

5) решение вопросов о временном вывозе документов Архивного фонда РФ за пределы России

2. Субъект архивного дела — субъекты Российской Федерации, органы государственной власти субъектов федерации.

Основные полномочия в области архивного дела:

1) проведение государственной политики в области архивного дела на территории субъекта РФ;

2) хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов, в том числе государственных архивов субъекта России, музеев, библиотек субъекта РФ, органов государственной власти и иных государственных органов субъекта РФ, государственных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и государственных учреждений субъекта РФ (далее — организации субъекта России);

3) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в собственности субъекта России, в собственность РФ, иных субъектов России, муниципальных образований

3. Субъект архивного дела — муниципальные образования.

Основные полномочия в области архивного дела:

1) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов, в том числе органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек, муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений (далее — муниципальные организации);

2) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность РФ, субъектов России, иных муниципальных образований

1.2 Правовая регламентация архивного дела в нормативных актах РФ

Следует разделять понятия архивное право и архивное законодательство. Под архивным законодательством обычно понимают совокупность законодательных и нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти и регламентирующих архивное дело. Поэтому понятие архивное законодательство уже понятия архивного права, которое объединяет в себе наряду с законодательными актами, принятыми высшими органами государственной власти, и так называемые подзаконные ведомственные правила, и инструкции о деятельности архивов и архивных работников. Кроме того, архивное право можно рассматривать и как научную дисциплину, и как весь аспект законодательных актов по архивному делу, включая смежные законодательства и статьи отдельных законодательных актов, связанных с архивной сферой, что усиливает более широкое значение понятия архивного права, чем архивное законодательство.

Систему архивного законодательства можно охарактеризовать как, во-первых, совокупность источников права, являющихся формой выражения правовых норм; во-вторых, внешнюю видимую форму системы права; в-третьих, совокупность нормативных актов, строящихся как с учетом отраслевого принципа, так и без его учета, т. е. в одних случаях нормативный правовой акт издается применительно к конкретной сфере правового регулирования, в других — содержит нормы различных отраслей права; в-четвертых, ее первичным элементом является статья нормативного правового акта, которая не всегда содержит все три структурных элемента правовой нормы (гипотезу, диспозицию, санкцию); в-пятых, она строится по принципу, когда в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической практики.

Система архивного права и система архивного законодательства являются взаимосвязанными самостоятельными категориями, которые соотносятся между собой как форма и содержание. Система права, по его содержанию — внутренняя структура права, а система законодательства — внешняя форма. Первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативный правовой акт.

Становление и дальнейшее развитие архивного законодательства должно стать одним из важных направлений правового развития государства. Главная задача архивного законодательства — создать законодательную базу, которая позволила бы, решая проблему правового регулирования отношений граждан, общества и государства в сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный учет и всестороннее использование Архивного фонда Российской Федерации как важнейшей части ее национального и культурного достояния.

1.3 Современные проблемы нормативного правового регулирования в сфере архивного дела в РФ

Рассматривая вопрос о месте архивного права в системе права, следует отметить, что архивное право активно использует основные положения теории государства и права, взаимодействует с такими отраслями, как конституционное право, административное, уголовное, финансовое, гражданское, информационное, международное публичное и частное право. Собственно и само архивное право образуется нормами различных отраслей законодательств: конституционного законодательства как базовой отрасли права, двух главных отраслей — административного и гражданского законодательства, и иных вспомогательных отраслей — финансового, налогового, трудового, земельного, социального, экологического, муниципального, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, законодательства о судоустройстве и т. д.

Правоотношения в сфере архивного дела входят в предметы регулирования различных отраслей права (как публичного, так и частного).

Современные условия деятельности российских архивов обусловлены, с одной стороны, доставшимися от советского периода преимуществами (нормативно-методическая централизация) и недостатками (слабая материально-техническая база, чрезмерная засекреченность), с другой — результатами реформирования архивного дела после 1991 г., связанного с введением в действие нового архивного законодательства и демократизацией доступа к архивным документам, а также с все более широким применением информационных технологий и появлением электронных документов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации архивное дело находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

За десятилетия реформ в целом удалось сохранить оставшуюся от советского времени систему публичных архивов, которая сегодня разделена на три уровня — федеральный (15 архивов), субъектов Российской Федерации (204) и муниципальный (2263). Сегодня в архивах страны (без учета ведомственных) работает около 13,5 тыс. чел., в том числе 2,5 тыс.

чел. — в федеральных архивах.

В рамках проведенной реструктуризации бюджетного сектора архивы, как и во всем цивилизованном мире, сохранили статус государственных и муниципальных организаций (как правило, казенных учреждений). Их сеть близка к оптимальной и включает в себя основные (исторические) архивы, хранящие управленческие и научно-технические документы, фонды личного происхождения, архивы (центры) документов по социально-политической истории (бывшие архивы КПСС), архивы документов по личному составу и технотронные архивы (центры) хранения документов на нетрадиционных носителях (аудиовизуальные, электронные).

В соответствии с действующим законодательством 19 федеральным органам исполнительной власти и организациям (в том числе академиям наук Российской Федерации, имеющим государственный статус) предоставлено право депозитарного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности.

Наряду с архивными учреждениями бюджетного сектора в процессе социальноэкономических реформ в стране впервые сформировалось и успешно действует значительное число негосударственных (частных) архивов, обеспечивающих сохранность и использование документов негосударственного сектора.

Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области архивного дела являются Министерство культуры Российской Федерации и Федеральное архивное агентство.

Руководство архивным делом в регионах осуществляют специально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, в муниципальных образованиях — как правило, архивные отделы (сектора) органов местного самоуправления.

Сложившаяся система управления архивным делом в стране примерно соответствует моделям, которые существуют в развитых странах мира. Общий уровень развития российского архивного дела, включая нормотворческую, научно-методическую и организационную деятельность, а также состояние архивной инфраструктуры, в целом сопоставим или превосходит уровень большинства государств на постсоветском пространстве.

В то же время по технической оснащенности и обеспеченности резервными площадями архивохранилищ Россия заметно отстает от наиболее развитых стран мира. Кроме того, разделение в 2004 г. функций реализации государственной политики и оказания государственных услуг в сфере архивного дела привело к разрушению вертикали управления в архивной отрасли и, как следствие, к неоправданной ликвидации самостоятельности отдельных уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, сокращению числа государственных и муниципальных архивов, что отрицательно сказалось на организации архивной деятельности в ряде регионов и муниципальных образований.

В последнее десятилетие модернизация инфраструктуры архивной отрасли обеспечила получение определенных позитивных результатов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Построено или реконструировано 20 специализированных архивных зданий, в ряде архивов успешно внедряются современные информационные технологии. Это дало возможность архивам в целом стабильно выполнять основные функции по обеспечению сохранности, комплектованию, учету и использованию документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов.

Переживаемый сегодня период открыл для архивного дела России немыслимые при прежней политической системе возможности, но и одновременно усилил некоторые старые и создал новые факторы (угрозы), оказывающие отрицательное воздействие. К основным из них можно отнести: отсутствие прочных традиций правовой и информационной культуры в российском обществе, пренебрежительное отношение в общественном сознании к архивному делу, низкий социальный и общественный статус профессии архивиста и архивной отрасли в целом, следствием чего является отток из государственных архивов квалифицированных кадров, что способствует снижению качества выполнения архивами установленных функций. Налицо несоответствие между обновляемой материально-технической базой архивов и их кадровым потенциалом, что особенно актуально, поскольку наряду с увеличением объемов традиционной работы перед архивами появляются новые задачи по внедрению современных информационных технологий и приему на хранение электронных документов; ослабление контроля со стороны государства за архивно-документационными потоками, влекущее за собой разрыв архивного дела и делопроизводства, ослабление связей государственных архивов и ведомственных архивных служб в области организации и нормативно-методического обеспечения управления документацией, параллельное существование бумажного и электронного делопроизводства; отсутствие полноценного уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольные функции по надзору за соблюдением законодательства об архивном деле и реализующего полномочия по правовому регулированию в области архивного дела и делопроизводства; необходимость модернизации инфраструктуры российских архивов, созданной в основном в советское время (из 3170 зданий (помещений) государственных и муниципальных архивов только 207 являются специально построенными для нужд архивного хранения; остальные являются приспособленными, при этом многие здания архивов требует капитального ремонта или реконструкции); острый дефицит свободных площадей и перегруженность действующих архивохранилищ в условиях постоянного увеличения объемов приема в архивы документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов.

По этой причине не могут быть приняты в государственные и муниципальные архивы около 4,7 млн. дел, сроки временного хранения которых в организациях истекли.

Темпы строительства новых архивохранилищ существенно отстают от имеющихся потребностей приема документов из ведомственных архивов; нерешенность проблемы хранения документов территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, документов по личному составу, что создает угрозу утраты этих документов и ведет к появлению документальных лакун о новейшей истории России; несовершенство существующей на сегодня системы рассекречивания архивных документов, носящей чрезмерно трудоемкий и неоперативный характер, не позволяющей организовать массовое рассекречивание документов, засекреченных еще в советское время.

Помимо этих проблем в начале XXI в. российские архивы столкнулись с новыми вызовами, обусловленными стремительным развитием информационного общества, распространением новых информационных технологий в сфере документационного обеспечения управления, появлением и все большим распространением электронного документооборота. Между тем, нельзя считать, что сегодня российские архивы в полной мере готовы к проведению всего комплекса работ с электронными документами — их приему, хранению, обработке, контролю за состоянием и использованию. Это неизбежно ставит вопрос об адаптации архивов к реалиям информационного общества.

Для публичных отраслей права характерны следующие признаки:

1) ориентация на удовлетворение публичных интересов — в сфере архивного дела это организация исполнения социально-правовых запросов граждан в начале 90-хх гг. XX века, связанных с реабилитацией жертв политических репрессий;

2) одностороннее волеизъявление субъектов права — например, в ст. 22 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»

установлены сроки временного хранения документов Архивного фонда РФ до их передачи на постоянное хранение. В соответствии с этой статьей государство установило сроки, которые ни федеральные органы государственной власти, ни государственные органы субъектов РФ, ни органы местного самоуправления, ни организации любой формы собственности не могут изменить;

3) широкая сфера усмотрения — например, в ст. 1 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» определено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в РФ в интересах граждан, общества и государства;

4) иерархические отношения субъектов и соответствующая субординация правовых актов и норм — например, отношения, которые складываются между уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ и государственными архивами субъектов РФ, можно назвать иерархическими, соответственно, так же как и то, что, например, федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» обладает большей юридической силой, чем, предположим, закон субъекта РФ об архивном фонде и архивах.

Для частноправовых отраслей присущи следующие особенности:

1) равенство субъектов правоотношений — например, в ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» определено, что организации и граждане вправе создавать архивы в целях хранения образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности, то есть создание архивов в России возможно любым юридическим и физическим лицом, но за исключением документов, которые в установленном порядке включены в состав Архивного фонда РФ;

2) свободное волеизъявление субъектов при реализации своих прав — например, в соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, поэтому любой гражданин может обратиться к работникам государственных или муниципальных архивов России и получить необходимую информацию, за исключением сведений, составляющих государственную или иные охраняемые государством тайны;

3) широкое использование договорной формы регулирования — например, о договорах есть упоминания в ч. 7 ст. 6, ч. 1 ст. 11, ч. 4 ст. 26 и других статьях Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»;

4) гарантированная судебная защита — например, в ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» определено, что право собственности на архивные документы независимо от их формы собственности охраняется законом. Изъятие архивных документов, не предусмотренное федеральными законами, запрещается.

Вышеприведенные признаки и особенности свидетельствуют о том, что в настоящее время правовая природа архивного дела в Российской Федерации имеет комплексную природу. Основополагающие правоотношения в сфере архивного дела в Российской Федерации относятся к публично-правовым и регулируются нормами конституционного, муниципального и других отраслей права. В то же время необходимо отметить, что отношения пользования архивными документами регулируются нормами гражданского и других частноправовых отраслей права.

Конституционное право является ведущей отраслью российского права, закрепляет основные права и свободы (права и свободы в сфере информации), регламентирует производство важнейших федеральных конституционных законов и федеральных законов в информационной и архивной сфере.

Существенная связь прослеживается с гражданским правом, прежде всего при урегулировании имущественных отношений и личных неимущественных отношений по поводу информации и архивных документов.

Архивное право также активно использует методы административного права, в первую очередь при регулировании отношений, возникающих при осуществлении органами государственной власти и местного

самоуправления обязанностей в области комплектования документов.

Конкретная ответственность за нарушение требований архивного законодательства устанавливается в Уголовном кодексе РФ. Он содержит ряд правовых норм, устанавливающих ответственность за хищение, контрабанду, уничтожение или повреждение предметов и документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность.

Архивное право неразрывно связано с информационным правом. В. А. Копылов определяет информационное право как систему социальных норм и отношений, охраняемых силой государства, возникающих в информационной сфере — сфере производства, преобразования и потребления информации. Архивное право связано с информационным правом в части, касающейся сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи, распространения и потребления информации, содержащейся в архивных документах.

Таким образом, правовой институт архивного дела имеет комплексную природу. Природа данного института такова, что функции его не могут быть урегулированы односистемно, исключительно только нормами одной конкретной отрасли права.

2. Правовые основы развития архивного дела в субъектах Российской Федерации

2.1 Конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ и особенности законодательных актов субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах

локальный правовой архивный законодательство

Большой блок в системе правового регулирования отношений в социуме составляют так называемые локальные нормативные акты. В советское время под локальными нормативными актами понимали акты, действующие в определенной организации (учреждении), т. е. акты, которые распространяют свое действие только на сотрудников данного учреждения (организации). Сегодня в связи с существенными изменениями, которые связаны с принятием Конституции и с трансформациями, которые произошли в общественной жизни страны, понимание локальных нормативных актов значительно расширилось. При этом главным отличием данных актов от других является не только орган, который принимает нормативный акт, а в большей степени пространственный (территориальный) критерий, т. е. та территория, на которую он распространяет свои регулятивные возможности. Данную мысль подтверждает этимология слова «локальный», так как в словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы».

Так, например, к локальным нормативным актам можно отнести и ведомственные нормативные акты, которые принимаются в каком либо территориальном подразделении федерального органа исполнительной власти. При этом они могут быть приняты единолично руководителем структурного подразделения федерального органа исполнительной власти (Положение, о каком либо структурном подразделении, Правила внутреннего распорядка и т. п.), либо коллегиальным органом, а в отдельных случаях такие акты могут утверждаться руководителем федерального органа исполнительной власти. Например, в системе МВД России обязательному утверждению у Министра внутренних дел Российской Федерации подлежат уставы высших образовательных учреждений.

К локальным нормативным актам следует относить и так называемые корпоративные нормативные акты. К числу данных актов относятся такие статусные, т. е. определяющие права и обязанности, нормативные акты, как: уставы, положения и другие уставные документы различных по уставным целям и задачам учреждений (организации), кооперативов, акционерных обществ и др. организаций. Требования к составлению данных документов содержатся в нормах российского законодательства. Широкое распространение среди локальных корпоративных актов имеют договоры — соглашения двух или более лиц об установлении, изменении или прекращения гражданских прав и обязанностей. Для регулирования внутриорганизационных отношений широко используется трудовой, гражданско-правовые виды договоров.

Положения — это локальные корпоративные акты, детально регламентирующие полномочия организаций (учреждений) и их структурных подразделений.

Также к локальным корпоративным актам относятся правила внутреннего распорядка в учреждениях и организациях, функциональные обязанности сотрудников, должностные инструкции и т. п.

Правила — это акты, устанавливающие порядок какого-либо вида деятельности в организации (учреждении).

Должностные инструкции и функциональные обязанности сотрудников определяют профессиональные права и обязанности сотрудников, их профессиональный статус.

Для решения текущих, оперативных вопросов принимаются приказы и распоряжения.

В соответствии с нормами Трудового кодекса Российской Федерации к локальным нормативным актам относятся локальные нормативные акты, принимаемые единолично работодателем, либо всеми членами коллектива на собрании организации (учреждения). Требованием, предъявляемым к таким актам, согласно ст. 8 ТК РФ, является их соответствие законам и иным нормативным правовым актам, коллективным договорам и соглашениям. Последние, также следует отнести к локальным нормативным документам.

Между корпоративными актами существуют определенные отличия с точки зрения юридической силы. Это объясняется тем, что в рамках одной и той же организации (учреждения) действуют несколько субъектов локального нормотворчества, которые отличаются их местом в системе органов управления организацией (учреждением). Так, например, определенная группа актов принимается субъектами управления организацией, другие акты могут приниматься структурными подразделениями организации (учреждения). При этом акты, принятые в структурных подразделениях обладают меньшей юридической силой. Кроме этого, они должны соответствовать предписаниям, исходящим от органов управления организацией в целом.

Однако, наибольшей юридической силой обладают акты, которые приняты совместно администрацией организации (учреждения) и общим собранием коллектива. На более низкой ступени в иерархии корпоративных актов стоят акты, принятые администрацией совместно с выборными представительными органами организации (учреждения). У данных актов есть определенные преимущества перед актами, принятыми единолично руководителями, так как они не могут быть отменены в одностороннем порядке.

Значительное место и большие объемы в системе нормативного регулирования в Российской Федерации занимают такие результаты локального нормотворчества, как нормативные акты органов местного самоуправления. На сегодняшний день статьи 7, 19, 22−25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают нормотворческую компетенцию органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 19 указанного закона нормотворческую деятельность могут осуществлять органы местного самоуправления и их должностные лица, а в соответствии с п. 5 ст. 22 и ст. 24 — население муниципального образования.

Таким образом, субъектами нормотворчества органов местного самоуправления являются, прежде всего, сами органы местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления и конечно население муниципальных образований, когда нормативный акт принимается путем референдума, либо на местном сходе, собрании жителей поселков, станиц и т. п.

Нормотворческая компетенция органов местного самоуправления определяется также конституциями в таких субъектах Федерации, как республики и уставами краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Российской Федерации. Более того, в данных актах закрепляются не только нормотворческие полномочия органов местного самоуправления, но и определенные правовые гарантии прав граждан муниципальных образований, также закреплены нормы института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление противоправных действий.

Сегодня количество муниципальных образований в Российской Федерации составляет 13 000, избрано более 12 000 представительных органов, в составе которых более 113 000 депутатов, более 10 000 должностных лиц в муниципальных образованиях избрано непосредственно населением. Однако процесс формирования новых органов местного самоуправления еще не закончен и продолжается до сих пор.

Особенность архивно-правовых норм состоит в том, что они регулируют обособленные группы общественных отношений применительно к особенностям архивного дела. Архивно-правовым нормам присущи все основные, характерные черты норм, составляющих правовую систему. Как и нормы других отраслей права, они содержат описания правил поведения, которые устанавливаются государством в определенном порядке, форме и вводятся в действие в установленный законодателем срок. Архивно-правовые нормы задают содержание прав и обязанностей субъектов — участников правоотношений, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. Отличие архивно-правовых норм от норм других отраслей права в том, что они регулируют отношения, возникающие в архивном деле. В зависимости от вида и форм документов, субъектов в области архивного дела, особенностей их поведения, архивно-правовые нормы могут разделяться на императивные и диспозитивные.

Материальные архивно-правовые нормы определяют содержание государственной политики в архивном деле, закрепляют комплекс обязанностей, прав, а также ответственность участников архивного дела, в том числе материальное содержание юридических прав и обязанностей. Эти нормы устанавливают правовой статус субъектов в архивном деле в части их обязанностей и ответственности в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в соответствии с действующим законодательством.

Процессуальные архивно-правовые нормы по своему назначению регламентируют процедуру (порядок, правила) реализации обязанностей и прав, установленных материальными архивными нормами в рамках регулируемых отношений в архивном деле. Так, этими нормами устанавливаются порядок хранения, учета, комплектования, использования архивных документов и другие процедуры правового регулирования общественных отношений в архивной сфере.

Под источниками архивного права понимаются внешние формы выражения архивно-правовых норм. Основу источников архивного права составляют нормативно-правовые акты архивного законодательства.

Нормативно-правой акт — это правовой акт, принятый полномочным на то правотворческим органом и содержащий правовые нормы, то есть предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение. Нормативные акты издаются органами, обладающими нормотворческой компетенцией, в строго установленной форме. Нормативный акт является официальным документом, носителем юридически значимой информации. По юридической силе все нормативные акты подразделяются на две большие группы: законы и подзаконные акты.

Виды законов:

1) Конституция — основополагающий учредительный политико-пра-вовой акт.

2) Федеральные конституционные законы, принимаемые в соответствии с Конституцией и посвящены правовым основам общественного и государственного строя.

3) Федеральные законы — это акты текущего законодательства, посвященные различным сторонам социально-экономической, политической и духовной жизни общества. Сюда же относят кодексы. Кодекс — сводный законодательный акт, в котором объединяются и систематизируются правовые нормы, регулирующие сходные между собой однородные общественные отношения. По общему правилу кодекс относится к определенной отрасли права (например, гражданский, уголовный, семейный, трудовой и др.) и обычно содержит только основу правового массива соответствующей отрасли, остальные нормы включаются в другие законы и подзаконные акты. Некоторые кодексы объединяют нормы, отрасли законодательства (кодекс торгового мореплавания, жилищный кодекс и др.) или подотрасли права (налоговый, бюджетный кодексы). Архивного кодекса в России нет.

4) Законы субъектов Федерации, издаваемые их представительными органами и распространяемые только на соответствующую территорию.

Средством реализации законодательных норм являются подзаконные акты, которые конкретизируют нормы законов или устанавливают новые нормы, но при этом соответствуют законам и не противоречат им:

1) указы Президента РФ — высшие по юридической силе подзаконные нормативные акты;

2) постановления Правительства РФ — акты исполнительного органа государства;

3) приказы, инструкции, положения министерств, регулирующие, как правило, общественные отношения, находящиеся в пределах компетенции данной исполнительной структуры;

4) решения и постановления местных органов государственной власти;

5) решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления;

6) нормативные акты муниципальных (негосударственных) органов;

7) локальные нормативные акты — нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации.

Структура архивного законодательства может быть представлена следующей совокупностью архивных правовых норм и актов архивного законодательства:

· архивно-правовые нормы международных актов;

· архивно-правовые нормы Конституции РФ (ст. 24, 29, 33, 44);

· нормативные правовые акты отрасли архивного законодательства (Федеральный закон № 125 от 24 октября 2004 г. «Об архивном деле в Российской Федерации»);

· архивно-правовые нормы в составе других отраслей законодательства.

На современном этапе в силу объективных причин архивное законодательство можно отнести к формирующимся законодательным комплексам как разновидности нормативных массивов об архивном деле. Следует отметить, что данная комплексная система образуется постепенно и регулирует общественные отношения в области архивного дела, относящиеся к внутренней функции государства, на которые государство воздействует правовым образом. Для такого комплекса характерны не только нормы, регулирующие управление и связанные с ними иные административно-правовые отношения, но и нормы гражданского права, нормы трудового, уголовного права, процессуальные нормы и т. д. В настоящее время удельный вес такого законодательного комплекса значителен, и нормы различных отраслей права, служащие развитию архивного дела, должны согласовываться с архивным законодательством.

В свое время А. Н. Артизов, ныне руководитель Федерального архивного агентства, предложил классификацию правовых актов архивного законодательства по тематическому признаку и условно разделил их на три самостоятельные группы:

1) акты фундаментального характера, регламентирующие весь комплекс вопросов, относящихся к компетенции архивного законодательства;

2) акты по вопросам комплектования, хранения, учета и вывоза архивных фондов;

3) акты о доступе к архивным документам и правилах их использования.

2.2 Конституционно-правовые основы организация архивного дела в органах местного самоуправления Российской Федерации

Теоретической и практической проблемой муниципальных образований, а следовательно и муниципального права, является отсутствие нормативного закрепления форм муниципальных нормативных актов, которые по существу выступают определенным видом локальных актов, так как распространяют свое действие на определенное место, на небольшую территорию муниципального образования. В связи с этим, актуальной проблемой является ликвидация существующего пробела в праве и нормативное закрепление перечня муниципальных актов с целью их упорядочения и приведения в четкую систему, что значительно обогатит предмет муниципального права, сделает его более системным и предметным. В связи с этим многие специалисты в области муниципального права предлагают принять Концепцию правового обеспечения местного самоуправления в России.

Тем не менее, пока данный вопрос не урегулирован нормами права, основным нормативным актом в муниципальных образованиях сегодня остается устав, который специалисты в области муниципального права нередко называют «маленькой конституцией». Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит основные положения, которые должны быть закреплены в уставе. Уставы могут приниматься двумя нормотворческими способами — референдумом и представительными органами местного самоуправления. При этом уставы муниципальных образований обязательно подлежат государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации такого устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации. Однако, отказ в государственной регистрации устава муниципального образования может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в суде. Уставы муниципальных образований являются обязательными не только для граждан, которые проживают на территории муниципального образования, но и муниципальных органов и должностных лиц, а также общественных объединений.

Поскольку федеральным законодательством не устанавливаются формы актов местного самоуправления, эти органы сами определяют формы своих нормативных актов. При этом муниципальным образованиям запрещено принимать только законы. Тем не менее, отдельные муниципальные образования иной раз нарушают этот запрет.

На практике муниципальные образования принимают нормативные акты в форме постановлений, решений, правил и т. п. На втором месте по количеству принятых, после уставов, нормативных актов органов местного самоуправления находятся постановления (решения). Как правило, их принимают главы администраций городов, районов, префектур, муниципалитетов, сел и других муниципальных единиц. Постановлениями и распоряжениями органов местного самоуправления регламентируют в основном отношения по формуле гражданин — орган местного самоуправления. Помимо этого данные локальные нормативные акты регламентируют практически все сферы местной жизни людей, строительство дорог и жилых помещений, благоустройство дворов, владение, распоряжение и пользование муниципальной собственностью. Данные нормативные акты регулируют отношения, связанные с организацией и осуществлением здравоохранения, образования, социального обеспечения граждан муниципальных образований.

К актуальным теоретическим и практическим проблемам нормативных актов органов местного самоуправления сегодня относятся следующие: определение юридической природы данных актов; вопросы соотношения их с нормативными актами органов государственной власти; проблемы их классификации и иерархического построения; вопросы контроля за законностью нормативных актов органов местного самоуправления. Перечисленные проблемы, несомненно, требуют теоретико-правового и практического решения, что несомненно будет способствовать утверждению режима законности и развитию теоретических положений Концепции правового обеспечения местного самоуправления в России.

Широкое распространение в постсоветской России получают так называемые «модельные» нормативные акты, которые устанавливают общие принципы (образцы) регулируемых отношений, служат определенным эталоном для субъектов правоотношений с целью создания единообразного варианта правового регулирования. Модельные нормативные акты также называют «рамочными», поскольку законодатель предлагает субъектам действовать на свое усмотрение, но в определенных законом рамках. Характерной особенностью, отличающей модельные акты от обыкновенных является то, что они содержат не обязывающие или запрещающие нормы права, а нормы рекомендательного характера, т. е. законодатель создавая такие документы предполагает, что участники правоотношений будут использовать такую форму реализации права, как следование модельным нормам.

Модельные нормативные акты, как и обычные, делятся на законы и подзаконные акты. При этом, модельные законы можно подразделить на внутрифедеральные (например, модельный закон «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» и межгосударственные акты. Последние часто используются в странах СНГ (закон «О государственной статистике» и т. п.). Такие акты принимаются для сближения национальных законодательств стран Содружества, уже имеющих сходные признаки, общие традиции и схожую практику применения, т. е. государств, входящих в одну правовую семью. Модельные акты предоставляют законодателям различных стран широкий простор для маневрирования, для выбора более благоприятного правового режима, поскольку отдельные главы и статьи рекомендательных норм нормодателем могут быть не взяты на вооружение, изменены или использованы частично. При этом формы законодательных модельных актов законов могут быть различны. В основном законодатели останавливают свой выбор на законах и кодексах. Кодексы, как и другие систематизированные нормативные документы, регламентируют определенную сферу общественных отношений более подробно, чем другие нормативные акты, поскольку содержат наряду с материальными нормами большой объем процессуальных норм права.

В условиях развития демократических отношений в нормотворческой практике федеральных органов исполнительной власти также часто стали использоваться модельные подзаконные акты. Так, например, В. В. Черников, отмечал, что структурно (в зависимости от юридической силы) нормативно-правовые акты органов внутренних дел можно условно подразделить на строго обязательные и модельные (примерные, типовые). Примером ведомственного модельного акта является Типовое положение об управлении (отделе) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД, утвержденное приказом МВД РФ от 2 сентября 2005 г. № 716. Широкое распространение получают и такие формы ведомственных модельных актов, как типовые инструкции.