Перспективы развития системы управления авиационными подразделениями

авиация войсковой законодательство

На современном этапе развития Российской Федерации одной из основных (приоритетных) задач является управление национальной безопасностью государства, в том числе устойчивостью, эффективностью и безопасностью функционирования различных отраслей, например, таких как государственная авиация. Обеспечивая решение этой задачи, государство в лице своих уполномоченных органов должно устанавливать определенные ограничения (требования) и осуществлять прямое государственное управление и регулирование авиационной транспортной системой Трофимова О. А. Правовые проблемы государственного регулирования ВТ // Транспортное право. 2008. N 3.

В 2001 г. утверждены Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 г. (утв. 3 марта 2001 г.). В данном документе было подчеркнуто, что для реализации и защиты своих государственных интересов Россия должна обладать мощным авиационным потенциалом, включающим государственную, гражданскую, экспериментальную авиацию, авиационную инфраструктуру, авиационную промышленность, единую систему организации воздушного движения, образовательные учреждения и подготовку кадров в области авиации Астапов К. Л. Нормативно-правовая база реформирования авиастроения в России // Законодательство и экономика. 2008. N 2.

Актуальность темы продиктована тем, что любая программа развития воздушного транспорта, любое выступление руководителей отрасли не обходится без указания на необходимость нормативно-правового обеспечения авиационной деятельности. Вместе с тем уровень юридического регулирования этой важной сферы не может оцениваться как удовлетворительный. Этими обстоятельствами обусловлен выбор темы исследования.

Объектом исследования стало изучение государственного регулирования системы управления авиационными подразделениями на примере войсковой части.

Предметом исследования стало исследование механизма реализации законодательства в сфере государственного регулирования системы управления авиационных подразделений.

Поэтому основной целью курсовой работы стало изучение проблемы государственного регулирования системы управления авиационными подразделениями (на материалах войсковой части 50 806). Данная цель обусловила необходимость изучения литературных источников, посвященных теме, для решения следующих теоретических и практических задач:

1. Изучение особенностей государственного регулирования правоотношений в сфере авиации;

2. Анализ норм, действующего Воздушного кодекса;

3. Выявление основных путей совершенствования системы управления авиационными подразделениями;

4. Разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в сфере государственного регулирования авиации.

Для решения поставленных задач в ходе работы были использованы следующие методы исследований: сравнительный анализ и изучение литературы; обобщение и систематизация теоретического и практического материала; методы обработки полученных данных.

В работе были использованы законодательные и нормативные акты Российской Федерации, актуальные публикации в периодической печати и официальные статистические данные по государственному регулированию авиации РФ.

1. Государственное регулирование системы управления авиацией Российской Федерации

1.1 Правовое регулирование системой деятельности

К числу важнейших функций государственного управления относится регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека, запросов и ожиданий, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Качество жизни и отношений в обществе — главный показатель эффективности госуправления.

Сюда входит выработка общей политики (внутренней, внешней, отраслевой, оборонной и так далее), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями.

Государственное регулирование в широком смысле выражается в установлении государством общих правил поведения участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от меняющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной и исполнительной власти. Государственное регулирование осуществляется всех сфер деятельности в обществе. Это оборона страны и государственная безопасность, внешняя политика; обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью; финансовая, денежная и кредитная политика; бюджетирование и распоряжение государственным имуществом; социальное обслуживание и здравоохранение; культурная сфера и образование; экономика и различные виды экономической (предпринимательской) деятельности. Таким образом, реформирование системы государственного управления Российской Федерации охватывает все сферы, в том числе и авиацию.

Механизм управления в общем понимании — это, прежде всего, совокупность управленческих средств, при помощи которых осуществляется принятие научно обоснованного управленческого решения и достигается его эффективная реализация. Сущность механизма состоит в том, что, интегрируя основные элементы управления, он выступает в качестве организационного средства, своеобразного управленческого инструмента принятия и реализации управленческого решения. В значительной степени именно неэффективность механизма государственного управления обусловила необходимость проведения военной реформы в России.

В соответствии с Воздушным кодексом РФ (ст. 12) Воздушный кодекс Российской Федерации: Принят Государственной думой РФ 19 февраля 1997 г. (в ред. от 18 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; Российская газета. 2009. 21 июля под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается установление государством общих правил осуществления такой деятельности, а также ответственности за их соблюдение.

Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляется уполномоченным органом в области использования воздушного пространства.

Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляют следующие органы:

— уполномоченный орган в области обороны — полное государственное регулирование использования воздушного пространства;

— уполномоченный орган в области гражданской авиации — государственное регулирование деятельности по использованию той части воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов Чернов, В. А. Государственное управление в сфере воздушного транспорта в Российской Федерации / Чернов В. А. // Транспортное право. 2008. N 4. С. 19−20 .

Таким образом, в соответствии п. 1 ст. 25 Воздушного кодекса государственное регулирование деятельности государственной авиации, независимо от ведомственной принадлежности, осуществляет Минобороны России на основании Положения о Минобороны России, утвержденного Президентом РФ. Минобороны России проводит государственное регулирование в области государственной авиации в соответствии с Воздушным кодексом и Положением о подготовке ФП ИВП и ФАП путем принятия ФАП Федеральные авиационные правила производства полетов государственной авиации; Федеральные авиационные правила по штурманской службе государственной авиации; Федеральные авиационные правила государственной регистрации государственных воздушных судов и других.

Пункт 2 ст. 25 Воздушного кодекса устанавливает, что организацию деятельности в области государственной авиации и оперативное управление этой деятельностью осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся подразделения государственной авиации (Минобороны России, МВД России, ФСБ России, МЧС России и др.). Согласно ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» О государственном регулировании развития авиации: Федеральный закон № 10-ФЗ: Принят Государственной Думой 10 декабря 1997 г. (в ред. от 29 апреля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 2. Ст. 226; Российская газета. 2008. 7 мая. государственное регулирование развития авиации — это система экономического и правового регулирования развития авиации и авиационной деятельности, государственной поддержки и защиты российских разработчиков, производителей, эксплуатантов и собственников авиационной техники.

Целями государственного регулирования развития авиации являются:

содействие экономическому развитию Российской Федерации;

укрепление обороны и обеспечение безопасности Российской Федерации;

развитие и расширение международного сотрудничества Российской Федерации в интересах дальнейшей интеграции Российской Федерации в систему мировых хозяйственных связей;

поддержка и развитие научно-технического потенциала авиации;

удовлетворение нужд физических и юридических лиц в воздушных перевозках, авиационных работах и услугах и защита их прав на безопасные, качественные и экономичные воздушные перевозки и авиационные работы и услуги;

совершенствование и модернизация авиационной техники и обеспечение ее конкурентоспособности;

обеспечение строительства аэродромов и аэропортов, отвечающих международным стандартам;

создание рынка авиационных работ и услуг;

создание системы лизинга российской гражданской авиационной техники как основы обновления парка летательных аппаратов, создание выгодных экономических условий российским и иностранным юридическим лицам, а также физическим лицам для вложения средств в приобретение указанной авиационной техники;

создание новых рабочих мест О государственном регулировании развития авиации: Федеральный закон № 10-ФЗ: Принят Государственной Думой 10 декабря 1997 г. (в ред. от 29 апреля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 2. Ст. 226; Российская газета. 2008. 7 мая.

Согласно ст. 3 ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» О государственном регулировании развития авиации: Федеральный закон № 10-ФЗ: Принят Государственной Думой 10 декабря 1997 г. (в ред. от 29 апреля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 2. Ст. 226; Российская газета. 2008. 7 мая. основными принципами развития авиации являются:

приоритет развития экономики, укрепления обороны и обеспечения безопасности Российской Федерации;

программно-целевой подход к развитию государственной, гражданской и экспериментальной авиации, разработке, созданию и производству авиационной техники;

государственный контроль за развитием авиации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

равноправное и взаимовыгодное международное сотрудничество Российской Федерации в области развития авиации.

Государство, осуществляя регулирование общественных отношений, использует систему методов и инструментов, которые меняются в зависимости от задач регулирования, материальных возможностей государства, накопленного опыта регулирования.

В методах и средствах государственного воздействия (правоприменительный режим) отмечаются следующие моменты:

1) усиление элементов государственного планирования, мотивации и контроля за ключевыми направлениями развития экономики и бизнеса в национальной и мировой хозяйственной деятельности путем выделения субъектов и объектов с особым правовым статусом в гражданском обороте (Федеральные законы «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О государственном регулировании развития авиации», а также серия федеральных законов о государственных корпорациях);

2) централизация в федеральной собственности или под непосредственным контролем федеральной власти важнейших имущественных объектов, таких, как природные ресурсы, и в таких сферах, как энергетика, связь, транспорт, а также основные бюджетные поступления;

3) использование государством прямого административного ресурса или «спорных» способов возврата объектов собственности под свой контроль (доведение до банкротства; неадекватное использование гражданско-правовых институтов; недобросовестная конкуренция, осуществляемая государственными хозяйствующими субъектами; административные барьеры, направленные на вытеснение или поглощение (захват) бизнеса); неиспользование учрежденных Конституцией РФ должных правовых форм, например Закона о национализации и т. д.;

4) доминирование государственного интереса в экономических спорах (по данным ВЦИОМА, более 50% предпринимателей не обращаются в суды при спорах с государственными органами);

5) формирование квазифеодальных отношений между государственными органами и субъектами хозяйственной деятельности (внеэкономическая зависимость от групп бюрократов, ведомственного или группового политического интереса);

6) низкий уровень политического и правового обеспечения права собственности в России Мазаев В. Д. Конституционная модель российской экономической системы: образ и реальное наполнение // Журнал российского права. 2008. N 12.

Авиация подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную авиацию.

Статья 21 Воздушного кодекса РФ Воздушный кодекс Российской Федерации: Принят Государственной думой РФ 19 февраля 1997 г. (в ред. от 18 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; Российская газета. 2009. 21 июля определяет, что авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики, относится к гражданской авиации.

Авиация, используемая для осуществления военной, пограничной, милицейской, таможенной и другой государственной службы, а также для выполнения мобилизационно-оборонных задач, относится к государственной авиации (ст. 22) Воздушный кодекс Российской Федерации: Принят Государственной думой РФ 19 февраля 1997 г. (в ред. от 18 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; Российская газета. 2009. 21 июля.

Авиация, используемая для проведения опытно-конструкторских, экспериментальных, научно-исследовательских работ, а также испытаний авиационной и другой техники, относится к экспериментальной авиации (ст. 23) Воздушный кодекс Российской Федерации: Принят Государственной думой РФ 19 февраля 1997 г. (в ред. от 18 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; Российская газета. 2009. 21 июля. Таким образом, Воздушный кодекс устанавливает классификацию авиации по видам, основанную на определяющем признаке — цели использования конкретного вида авиации. Такая классификация необходима в связи с тем, что к каждому виду авиации предъявляются различные требования и их деятельность регулируется разными уполномоченными органами. В зависимости от принадлежности к видам авиации проводится подготовка и аттестация личного состава и работников, государственная регистрация и сертификация имущества и объектов, организация и производство полетов воздушных судов, расследование авиационных происшествий и др.

2.2 Государственное регулирование системой управления авиационными подразделениями и частями

Решение острой проблемы восстановления устойчивости и безопасности функционирования государственной авиации РФ состоит в первую очередь в усилении роли органов государственного управления и регулирования авиационной деятельностью. Наиболее эффективным механизмом развития такой системы является нормативно-правовой и программно-целевой методы, ориентированные на управление развитием авиационной транспортной системы. В качестве основных задач, стоящих в настоящее время перед отраслью, можно выделить:

— повышение эффективности государственного управления на всех уровнях авиационной транспортной системы;

— повышение уровня безопасности полетов;

— повышение уровня и качества оказываемых услуг;

— повышение основных экономических показателей функционирования отрасли;

— создание условий для динамичного и устойчивого развития предприятий отрасли;

— создание необходимых (достаточных) условий для процесса консолидации авиапредприятий;

— обеспечение сбалансированного социально-экономического развития авиапредприятий в субъектах РФ;

— формирование благоприятного инвестиционного климата Трофимова О. А. Правовые проблемы государственного регулирования ВТ // Транспортное право. 2008. N 3.

Сущность управления авиационными частями и подразделениями заключается в целенаправленной деятельности командиров и штабов по поддержанию боевой готовности частей (подразделений), их подготовки к боевым действиям и руководству ими при выполнении поставленных задач. Общая тактика. Учебник. Воениздат, 1985 г., С. 268

Целью управления является достижение высокой боевой и мобилизационной готовности войск, своевременной и полной реализации их боевой мощи при максимальном сохранении сил и средств. Содержание управления войсками рассматривается как совокупность мероприятий, характеризующих его функции. К этим мероприятиям относятся (Рис.1):

Рис. 1 Мероприятия, определяющие содержание управления войсками.

Основные принципы управления войсками представлены на рис. 2.

Рис. 2 Основные принципы управления войсками Данные принципы являются исходными положениями теории и практики управления частями и подразделениями и подлежат обязательному выполнению руководящим составом в любой обстановке.

В современных условиях вся деятельность командиров и штабов по руководству подчиненными не только основывается на вышеперечисленных принципах, но и подчиняется определенным требованиям.

Основными требованиями, предъявляемые к управлению войсками являются:

1. Устойчивость;

2. Непрерывность;

3. Оперативность;

4. Скрытность.

Под устойчивостью управления понимается надежность и живучесть системы управления, ее способность быстро перестраиваться и обеспечивать командиру необходимые условия для сбора информации, оценки обстановки и принятия решения Боевой устав ВВС. Воениздат, 1989 г., Ст. 89 С.55.

Непрерывность управления заключается в своевременном принятии обоснованных решений, постановке задач подчиненным и постоянном контроле за ходом их выполнения. Боевой устав ВВС. Воениздат, 1989 г., Ст. 89. С. 55 Непрерывность управления зависит не только от знания обстановки, быстрого реагирования на ее изменение, но и от предвидения того, как могут развиваться боевые действия. Это позволит своевременно реагировать на возможные неожиданности, легче преодолевать трудности.

Оперативность управления это способность командиров и штабов проводить мероприятия по руководству подчиненными в сроки, диктуемые обстановкой, умение реагировать на ее изменения, незамедлительно принимать решения и вносить в них изменения в ходе выполнения поставленной задачи. Боевой устав ВВС. Воениздат, 1989 г., Ст. 90 С. 55

Скрытность управления заключается в сохранении от противника в тайне всех мероприятий по подготовке и ведению боевых действий и обеспечению их внезапности. Боевой устав ВВС. Воениздат, 1989 г., Ст. 93 С. 57

Перечисленные принципы управления и предъявляемые к нему требования, находятся в тесной диалектической взаимосвязи, и несоблюдение любого из них может привести к тяжелым последствиям.

Таким образом, управление является важным элементом в деятельности авиационных подразделений. Ему присущи определенные требования и принципы, соблюдение которых является обязательным в целях успешного решения поставленных задач.

Для государственного регулирования и управления авиационными подразделениями создается система управления, которая предназначена для реализации функции управления и обеспечения эффективного выполнения поставленных перед ними боевых задач. Система управления авиационными частями и подразделениями включает: органы управления, пункты управления, систему связи и РТО, автоматизированные системы управления и другие специальные системы. (Рис.3):

Рис. 3 Составные элементы системы управления авиационными частями и подразделениями Рассмотрим характеристику составных элементов системы управления авиационными частями и подразделениями, которые должны обеспечивать нормальное ее функционирование.

Орган управления части (подразделения) представляет собой определенный состав должностных лиц со строго разграниченными между ними функциями, правами и четко определенными служебными взаимоотношениями, имеющий свои методы и средства для выполнения возлагаемых на них задач. Общая тактика. Учебник. Воениздат, 1985 г., С.210

Структура органов управления строится с учетом личной ответственности исполнителей за выполнение определенной работы, способности в определенных пределах перестраивать порядок функционирования при изменении условий боевых действий и обеспечения кратчайших путей прохождения информации.

На практике применяются следующие основные типы структур органов управления (Рис.4):

Рис. 4 Основные типы структур органов управления Линейная структура (наиболее простейшая) предусматривает сосредоточение всех функций управления у руководителя, осуществляя прямое воздействие на подчиненных. Применяется в низших инстанциях (эскадрильях).

Функциональная структура является противоположностью линейной структуры и предполагает руководство объектом управления одновременно несколькими руководителями специалистами.

Линейно-штабная вытекает из принципа единоначалия и представляет собой сочетание элементов линейной и функциональной структур (применяется в полках и более высоких инстанциях). В данной структуре управление осуществляет командир, используя предложения должностных лиц. Им же в свою очередь предоставлено право, минуя командира, на основе его решения отдавать указания по строго оговоренным вопросам непосредственно подчиненным (исполнителям). Наставление по службе штабов соединений и частей ВВС. Воениздат, 1990 г., гл. 3, стр. 79

К органам управления относятся: командование, штабы, отделения и службы (должностные лица).

Каждый орган управления имеет специфическое, сугубо ему присущее предназначение и выполняет вполне определенный круг задач.

2. Перспективы развития системы управления авиационными подразделениями

2.1 Система управления авиационных подразделений войсковой части 50 806

Предназначение войсковой части 50 806 качественное обучение специалистов для войск гражданской обороны, обеспечение готовности к выполнению мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, повышение профессиональной выучки всех категорий военнослужащих, а также проведение мероприятий, направленных на поддержание боевой и мобилизационной готовности части к выполнению задач по предназначению в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени.

На авиационные подразделения войсковой части 50 806 части возлагаются следующие задачи:

перевозка личного состава, вооружения, боевой и специальной техники внутренних войск, других материальных средств;

боевое обеспечение действий внутренних войск и органов внутренних дел при исполнении ими задач по обеспечению режима чрезвычайного положения, борьбе с организованной преступностью, в условиях вооруженных конфликтов, чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств.

Главнокомандующему разрешается использовать войсковую авиацию для перевозок грузов федеральных органов исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В регулировании авиационной транспортной системой проблемой прежде всего, является несогласованность правовых норм, обуславливающая их неоднозначное применение на практике и снижающая эффективность механизма регулирования Юрьев С. С. К вопросу о доктринальных основаниях воздушного права // Транспортное право. 2008. N 3.

Основным органом управления в авиационном полку воинской части 50 806 является штаб. На него возложены сложные и ответственные задачи, касающиеся вопросов планирования, организации боевых действий и управления подчиненными подразделениями в любой обстановке.

Рис. 5 Принципиальная схема организации штаба авиационного полка и его взаимоотношения с начальниками, непосредственно подчиненными командиру Деятельность органов управления направлена на обеспечение качественной подготовки подчиненных к выполнению поставленных части боевых задач с наибольшей эффективностью и минимальной затратой сил и средств.

Каждый орган управления имеет специфическое, сугубо ему присущее предназначение и выполняет вполне определенный круг задач.

Управление авиационными частями и подразделениями на земле и в воздухе осуществляется через систему пунктов управления.

2.2 Пути совершенствования системы управления государственной авиации

Нормативным актом, образующим ядро национального воздушного законодательства, является Воздушный кодекс.

Кодекс также устанавливает общий режим использования воздушного пространства разного вида авиацией — гражданской, государственной, экспериментальной, деловой, спортивной, любительской и иной, решает другие задачи. От того, как они решены, зависит юридический авторитет национального Воздушного кодекса.

Таким образом, предметом регулирования действующего Кодекса является авиация трех видов: гражданская, государственная и экспериментальная.

В этой связи стоит обратить внимание на мнение ИКАО, что термин «авиация» некорректно используется вместо «воздушный транспорт», под которым следует понимать термин, относящийся к «аспектам перевозки по воздуху (обычно коммерческим) воздушным транспортом». Что касается термина «авиация», то, как считает ИКАО, он является «общим термином и включает гораздо больше аспектов, таких как полеты военных, государственных и частных воздушных судов, производство воздушных судов, аэронавигация, некоммерческие воздушные перевозки и специальные авиационные услуги» Бордунов В. Д., Елисеев Б. П. О концепции совершенствования российского Воздушного кодекса // Транспортное право. 2008. N 3. Если вести к сближению российских законов и правил с практикой ИКАО, то можно сделать следующие выводы.

Нам предполагается, что в новой редакции Воздушного кодекса предмет государственного регулирования должен включать не только авиацию, но и воздушный транспорт.

Что касается государственного регулирования деятельности «авиации», то ее деление на виды не дает желаемого результата для последующего регулирования. На первый взгляд термин «гражданская авиация» позволяет отличать ее от «государственной авиации». Если предположить, что такое деление навеяно ст. 3 Чикагской конвенции 1944 г., то в ней сказано, что она «применяется только к гражданским воздушным судам и не применяется к государственным воздушным судам». Далее на этот счет в Конвенции говорится: «…воздушные суда, используемые на военной, таможенной и полицейских службах, рассматриваются как государственные воздушные суда». Обращает на себя внимание тот факт, что термин «государственные воздушные суда» состоит из двух частей: термина «воздушные суда» и «государственный». Вместе они образуют термин «государственные воздушные суда» с указанием на то, что они предназначены для использования на военной, таможенной и полицейских службах. Следует заметить, что метод перечисления служб, где используются государственные воздушные суда, по Чикагской конвенции, как нам представляется, не очень оправдал себя. Практике известно значительно больше случаев использования воздушных судов на государственной службе Бордунов В. Д., Елисеев Б. П. О концепции совершенствования российского Воздушного кодекса // Транспортное право. 2008. N 3.

Важно другое, что исходным правовым материалом для отнесения к государственной авиации является не термин «авиация» как таковой, а воздушные суда и область их использования, которая предметно указана в конвенции: военная, таможенная и полицейская служба.

С нашей точки зрения, было бы точнее говорить о государственном регулировании использования воздушных судов в конкретных целях. Совершенно очевидно, что воздушные суда различаются по своему предназначению и применению. По этим признакам они относятся либо к гражданским воздушным судам, либо к государственным воздушным судам, как это сказано в ст. 3 Чикагской конвенции 1944 г.

Критерии предназначения и последующего применения позволяют верно, определить цели использования того или иного типа воздушного судна. Более того, эти критерии исключают путаницу в понимании области применения конкретного типа воздушного судна. Следуя этим критериям, Кодекс может индивидуализировать объекты государственного регулирования, больше учитывать специфику их предназначения и применения в интересах или коммерческого воздушного транспорта, или для несения государственной службы, выполнения полетов деловой авиации и авиации общего назначения, а также выполнения других задач.

Важно также в новом Кодексе определиться с вопросом, кто вправе пользоваться воздушным пространством, какими правами, обязанностями и ответственностью обладатели титула пользователя наделяются. При этом мы исходим из того, что за пользователем стоит признаваемое законом право на осуществление конкретной деятельности с помощью воздушных судов определенного типа. Эта деятельность может быть перевозочной, выполняться в учебных, любительских, деловых, частных, туристических и иных целях Бордунов В. Д., Елисеев Б. П. О концепции совершенствования российского Воздушного кодекса // Транспортное право. 2008. N 3.

Так, в настоящее время руководством Министерства обороны Российской Федерации особенно остро ставится вопрос эффективного использования федеральной собственности, находящейся в оперативном управлении данного Министерства. В рамках указанной проблемы актуальным является рациональное использование транспортного потенциала авиации Вооруженных Сил Российской Федерации Семенцов В. Н. Гражданский груз на военном самолете: возможно ли это? (особенности правового статуса военных организаций — авиаперевозчиков) // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 10.

Однако в случае заключения договоров на осуществление перевозки гражданского груза с авиационной войсковой частью — перевозчиком необходимо учитывать особенности правового статуса указанной организации.

Воздушный кодекс Российской Федерации Воздушный кодекс Российской Федерации: Принят Государственной думой РФ 19 февраля 1997 г. (в ред. от 18 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; Российская газета. 2009. 21 июля определяет, что перевозчиком является эксплуатант, осуществляющий воздушные перевозки… грузов и имеющий лицензию на осуществление подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации вида деятельности в области авиации. Под эксплуатантом понимается гражданин или юридическое лицо, имеющие воздушное судно на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании, использующие воздушное судно для полетов и имеющие сертификат (свидетельство эксплуатанта).

Несмотря на то, что название ст. 8 Воздушного кодекса Российской Федерации «Обязательные сертификация и аттестация в гражданской авиации» определяет распространение своего действия только на гражданскую авиацию, законодатель в п. 3 ст. 8 устанавливает, что требования к проведению обязательной сертификации, аттестации и государственной регистрации и порядок их проведения устанавливаются федеральными авиационными правилами и обязательны для соблюдения всеми федеральными органами исполнительной власти.

В то же время в соответствии со ст. 25 Воздушного кодекса Российской Федерации государственное регулирование деятельности в области государственной авиации осуществляется уполномоченным органом в области обороны.

Таким образом, можно полагать, что в данном случае требования по обязательной сертификации не распространяются на федеральные органы исполнительной власти, имеющие в своем составе подразделения государственной авиации, а авиационную войсковую часть нельзя рассматривать как эксплуатанта, соответствующего требованиям, установленным для гражданской авиации.

Что касается лицензирования деятельности подразделений государственной авиации, то соискателем лицензии на право осуществления перевозок воздушным транспортом грузов за плату в соответствии с Положением о лицензировании перевозок воздушным транспортом грузов (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2008 г. N 478, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели Положение о лицензировании перевозок воздушным транспортом грузов: Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2008 г. N 478 // Российская газета. 2008. 30 июня.

Поскольку командир авиационной войсковой части заключает договор воздушной перевозки от имени Министерства обороны Российской Федерации как юридического лица, то данному Министерству для осуществления перевозок воздушным транспортом грузов необходимо получить лицензию на осуществление указанной деятельности в Федеральном агентстве воздушного транспорта.

Но, не являясь перевозчиком, соответствующим требованиям, установленным в гражданской авиации, авиационная войсковая часть при выполнении воздушных перевозок грузов по договорам с заказчиком не может предоставить весь комплекс услуг, предоставляемый гражданскими организациями — перевозчиками.

Во-первых, это связано с невозможностью выполнения обязательств по точным срокам доставки при выполнении перевозки попутного груза. Так как случае попутной перевозки обязательные требования по своевременности доставки груза установлены быть не могут. Кроме того, военный и гражданский грузы должны быть совместимы для перевозки. Во-вторых, заказчику необходимо самостоятельно организовать обеспечение военного воздушного судна и экипажа в гражданских аэропортах по маршруту полета. В-третьих, в договор перевозки включается форс-мажорное обстоятельство, в соответствии с которым перевозка гражданского груза может быть приостановлена или прекращена в случае получения в процессе перевозки указаний на выполнение задачи по прямому предназначению. В данном случае, по мнению автора, перевозчик должен нести ответственность только за сохранность груза, принятого к перевозке.

Серьезной правовой проблемой является вопрос правового статуса военнослужащих, входящих в состав экипажа и выполняющих задачи в интересах сторонних организаций. По мнению заместителя главного военного прокурора А. Л. Иванова, при аренде транспортных средств, относящихся к военному имуществу, с экипажем, состоящим из военнослужащих, последние в период выполнения заданий арендатора вынуждены будут исполнять обязанности, не связанные с военной службой. Это противоречит Федеральному закону от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», которым установлены ограничения права военнослужащих на труд (п. 7 ст. 10), обусловленные особенностями военной службы как федеральной государственной службы особого вида. Военнослужащим запрещено заниматься иной, кроме непосредственной служебной, деятельностью, т. е. они не вправе совмещать военную службу с работой на предприятиях, в учреждениях и организациях, в том числе по гражданско-правовым договорам. Запрет совместительства является юридическим выражением требования о том, что военнослужащий обязан посвящать все свое служебное время исполнению обязанностей военной службы.

В то же время в соответствии с п. 8 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» допускается привлечение военнослужащих к выполнению работ, не обусловленных исполнением обязанностей военной службы, в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Поскольку использование государственной авиации в коммерческих целях в соответствии с п. 2 ст. 22 Воздушного кодекса Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1999 г. N 862 разрешено выполнение таких перевозок, военнослужащие, принимающие участие в выполнении воздушных перевозок за плату, не нарушают действующего законодательства. Кроме того, при выполнении коммерческой перевозки на топливе заказчика повышается уровень натренированности летного состава, получающего возможность выполнять полеты по упражнениям курса боевой подготовки без использования топлива Министерства обороны Российской Федерации.

Вопросы же материального поощрения военнослужащих определены Постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1989 г. N 327 «О выполнении перевозок грузов для нужд народного хозяйства самолетами Министерства обороны СССР», которое до настоящего времени не отменено. В соответствии с п. 2 указанного Постановления часть средств, полученных от платных перевозок грузов, используется на материальное поощрение военнослужащих, выполняющих и обеспечивающих эти воздушные перевозки, в размере до двух месячных окладов денежного содержания в год.

С учетом особенностей правового статуса членов экипажа военного воздушного судна на заказчика перевозки дополнительно возлагаются обязательства по предоставлению членам экипажа военного воздушного судна всех видов услуг (размещения в гостинице, питания, трансфера), установленных для экипажей воздушных судов гражданской авиации. В этом случае соблюдаются в полном объеме требования ст. 8 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в соответствии с которыми на военнослужащих распространяются правовые нормы, предусмотренные для других граждан, выполняющих указанные работы.

Таким образом, действующая нормативная база позволяет заключать договоры и осуществлять перевозки грузов в интересах сторонних организаций, однако организация таких перевозок имеет определенные особенности, которые должны учитываться заказчиком при заключении с авиационной войсковой частью договора перевозки грузов.

Поэтому можно полагать, что военные организации — авиаперевозчики имеют достаточные правовые основания для осуществления перевозок гражданского груза. В то же время наличие некоторых правовых коллизий существенно ограничивает применение государственной авиации в указанных целях, и только устранение их на законодательном уровне позволит более эффективно использовать транспортный потенциал авиации Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения социально значимых перевозок и оказания реальной помощи в организации перевозок в интересах различных отраслей экономики страны.

Анализ основных причин, мешающих нормальному функционированию государственной авиации РФ, и решение указанных выше задач лежат в основе формирования системного (комплексного) подхода к управлению основными показателями функционирования отрасли с учетом их взаимного влияния на всех уровнях авиационно-транспортной системы. Поэтому при проведении любых реформ или организационных изменений требуется тщательный подбор и формирование новых механизмов управления авиатранспортной системой. Однако при этом необходимо четко расставить приоритеты.

Первая приоритетная задача, безусловно, связана с формированием эффективного механизма государственного управления и регулирования на ВТ и может быть решена в настоящее время при помощи:

— оперативного создания единого органа в системе государственного регулирования и управления ВТ (с четким делегированием полномочий на федеральном и региональном уровнях);

— разработки и внедрения нормативно-правовой базы в области управления и регулирования деятельностью государственной авиации РФ, адекватной сегодняшним общемировым требованиям развития данной отрасли;

— разработки и внедрения отраслевой системы качества подготовки и обучения авиационного, в первую очередь руководящего персонала (АРП) — государственных служащих, руководителей авиапредприятий и авиационных учебных заведений, а также их аттестации и сертификации.

Вторая приоритетная задача связана с разработкой нормативно-правовой базы в области регулирования деятельности участников авиатранспортной отрасли. В этой связи ключевыми задачами являются:

1. Доработка по многим положениям Воздушного кодекса РФ.

2. Разработка и утверждение новых федеральных авиационных правил (ФАПов), отвечающих сегодняшним тенденциям мирового развития авиатранспортной отрасли. При этом следует детально изучить текущую нормативно-правовую базу и рекомендации таких организаций, как ИКАО и ИАТА, а затем попытаться максимально адаптировать российское законодательство под международные стандарты авиатранспортной деятельности Трофимова О. А. Правовые проблемы государственного регулирования ВТ // Транспортное право. 2008. N 3.

Учитывая значимость Воздушного кодекса для последующего формирования отечественной нормативной правовой базы деятельности авиации и использования воздушного пространства, основной задачей следует считать разработку концепции основного авиационного закона России и в последующем разработку и принятие нового Воздушного кодекса РФ с учетом действующего международного воздушного законодательства, международной и национальной практики.

Формирование адекватной нормативной правовой базы — процесс достаточно сложный и долгий. Но это лишь половина проблемы.

Другая половина, не менее значимая для России, — это сформировать механизм реализации этой нормативной правовой базы, в том числе научить авиационный персонал применять нормативные правовые акты на практике Елисеев Б. П., Свиркин В. А. Воздушный кодекс Российской Федерации как методологическая основа формирования нормативной правовой базы деятельности воздушного транспорта и стратегии подготовки авиационного персонала // Транспортное право. 2008. N 3.

Таким образом, новый Воздушный кодекс явился бы не только методологической основой для формирования национальной нормативной правовой базы гражданской авиации, но и основой для формирования стратегии подготовки авиационных специалистов России в условиях рынка.

Заключение

Вопросам совершенствования системы управления во всех областях общественной жизни постоянно уделяется большое внимание.

Одной из важнейших задач решаемых в процессе управления обществом, является задача обеспечения безопасности страны, главным орудием защиты которой служат ее Вооруженные Силы.

От уровня научного управления войсками во многом зависит эффективность выполнения ими своих задач.

Теория и практика управления представляет широкое поле деятельности для внедрения современных научных методов в деле создания и широкого использования автоматизированных систем управления.

Нормативным актом, образующим ядро национального воздушного законодательства, является Воздушный кодекс.

Кодекс устанавливает общий режим использования воздушного пространства разного вида авиацией — гражданской, государственной, экспериментальной, деловой, спортивной, любительской и иной, решает другие задачи. От того, как они решены, зависит юридический авторитет национального Воздушного кодекса.

В соответствии п. 1 ст. 25 Воздушного кодекса государственное регулирование деятельности государственной авиации, независимо от ведомственной принадлежности, осуществляет Минобороны России на основании Положения о Минобороны России, утвержденного Президентом РФ.

Минобороны России проводит государственное регулирование в области государственной авиации в соответствии с Воздушным кодексом и Положением о подготовке ФП ИВП и ФАП путем принятия ФАП Федеральные авиационные правила производства полетов государственной авиации; Федеральные авиационные правила по штурманской службе государственной авиации; Федеральные авиационные правила государственной регистрации государственных воздушных судов и других.

Пункт 2 ст. 25 Воздушного кодекса устанавливает, что организацию деятельности в области государственной авиации и оперативное управление этой деятельностью осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся подразделения государственной авиации (Минобороны России, МВД России, ФСБ России, МЧС России и др.).

В ходе работы мы установили, что деление авиации на виды не дает желаемого результата для последующего регулирования. На первый взгляд термин «гражданская авиация» позволяет отличать ее от «государственной авиации». Но исходным правовым материалом для отнесения к государственной авиации является не термин «авиация» как таковой, а воздушные суда и область их использования, которая предметно указана в Чикагской конвенции 1944 г.: военная, таможенная и полицейская служба.

С нашей точки зрения, было бы точнее говорить о государственном регулировании использования воздушных судов в конкретных целях. Критерии предназначения и последующего применения позволяют верно определить цели использования того или иного типа воздушного судна. Более того, эти критерии исключают путаницу в понимании области применения конкретного типа воздушного судна. Следуя этим критериям, Кодекс может индивидуализировать объекты государственного регулирования, больше учитывать специфику их предназначения и применения в интересах или коммерческого воздушного транспорта, или для несения государственной службы, выполнения полетов деловой авиации и авиации общего назначения, а также выполнения других задач.

Анализ основных причин, мешающих нормальному функционированию государственной авиации РФ, и решение указанных выше задач лежат в основе формирования системного (комплексного) подхода к управлению основными показателями функционирования отрасли с учетом их взаимного влияния на всех уровнях авиационно-транспортной системы. Поэтому при проведении любых реформ или организационных изменений требуется тщательный подбор и формирование новых механизмов управления авиатранспортной системой.

Учитывая значимость Воздушного кодекса для последующего формирования отечественной нормативной правовой базы деятельности авиации и использования воздушного пространства, основной задачей следует считать разработку концепции основного авиационного закона России и в последующем разработку и принятие нового Воздушного кодекса РФ с учетом действующего международного воздушного законодательства, международной и национальной практики.

Таким образом, новый Воздушный кодекс явился бы не только методологической основой для формирования национальной нормативной правовой базы гражданской авиации, но и основой для формирования стратегии подготовки авиационных специалистов России в условиях рынка.

1.Воздушный кодекс Российской Федерации: Принят Государственной думой РФ 19 февраля 1997 г. (в ред. от 18 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; Российская газета. 2009. 21 июля.

2.О государственном регулировании развития авиации: Федеральный закон № 10-ФЗ: Принят Государственной Думой 10 декабря 1997 г. (в ред. от 29 апреля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 2. Ст. 226; Российская газета. 2008. 7 мая.

3.Положение о лицензировании перевозок воздушным транспортом грузов: Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2008 г. N 478 // Российская газета. 2008. 30 июня.

4.Астапов К. Л. Нормативно-правовая база реформирования авиастроения в России // Законодательство и экономика. 2008. N 2. С. 12 — 16.

5.Боевой устав ВВС. М.:Воениздат, 1989. 165 с.

6.Бордунов В. Д., Елисеев Б. П. О концепции совершенствования российского Воздушного кодекса // Транспортное право. 2008. N 3. С. 8 — 12.

7.Елисеев Б. П., Свиркин В. А. Воздушный кодекс Российской Федерации как методологическая основа формирования нормативной правовой базы деятельности воздушного транспорта и стратегии подготовки авиационного персонала // Транспортное право. 2008. N 3. С. 6 — 10.

8.Комментарий к Воздушному кодексу Российской Федерации: постатейный / под ред. А. И. Травникова. М.: Деловой двор, 2009. 789 с.

9.Мазаев В. Д. Конституционная модель российской экономической системы: образ и реальное наполнение // Журнал российского права. 2008. N 12. С. 40 — 45.

10.Метелева Ю. А. Регулирование деятельности воздушного транспорта // Право и экономика. 2007. N 9. С. 84−86 .

11.Наставление по службе штабов соединений и частей ВВС. М.: Воениздат, 1990. 150 с.

12.Общая тактика. Учебник. М.: Воениздат, 1985. 320 с.

13.Семенцов В. Н. Гражданский груз на военном самолете: возможно ли это? (особенности правового статуса военных организаций — авиаперевозчиков) // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 10. С. 5 — 9.

14.Соловьева Т. Л. Оценка динамики развития международного права и национального права России, регламентирующих деятельность по обеспечению безопасности на воздушном транспорте // Транспортное право. 2008. N 3. С. 12 — 15.

15.Трофимова О. А. Правовые проблемы государственного регулирования ВТ // Транспортное право. 2008. N 3. С. 6 — 10.