Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: участники гражданских правоотношений и особенности санкций

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

На правах рукописи

IOUOOL9 0 8680 ^-

ДЁМКИНА АЛЕСЯ ВЯЧЕСЛАВОВНА

ПОСТАВКА ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД: УЧАСТНИКИ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ И ОСОБЕННОСТИ САНКЦИЙ

Специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель доктор юрид. наук,

профессор Л. Ю. Михесва Москва, 2009

Глава 1. Государственные и муниципальные нужды как основа государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

1.1 Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в действующем законодательстве Российской Федерации и в юридической литературе

1.2 Публично-правовые образования и государственные и муниципальные заказчики по законодательству о размещении заказов: определение, проблемы их разграничения и участия в гражданских правоотношениях

1.3 Государственные и муниципальные нужды как юридическая категория, отражающая специфику отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд и движения государственных и муниципальных денежных средств

Глава 2. Участники правоотношений поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд

2.1 Участники правоотношений по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (преддоговорных правоотношений)

2.2 Участники правоотношений, возникающих на основании государственного и муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (договорных правоотношений)

Глава 3. Особенности гражданско-правовых санкций в правоотношениях поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд

3.1 Защита субъективного гражданского права и система санкций в гражданском праве

3.2 Система и особенности гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд

3.3 Особенности гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии исполнения государственного и муниципального контракта в соответствии со специальными нормами законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд

Список литературы

и источников

Список сокращений, употребляемых в работе

РФ Российская Федерация БК Бюджетный кодекс ГК РФдействующий Гражданский кодекс Российской Федерации ЗК — Земельный кодекс УК Уголовный кодекс КоАП РФ Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации СПС «КонсультантПлюс» Справочная правовая система «КонсультантПлюс» СПС «КонсультантПлюс Регион» Справочная правовая система «КонсультантПлюс Регион» ФЗ Федеральный закон ВАС РФ Высший арбитражный суд Российской Федерации ФАС Федеральный Арбитражный суд ФАС РФ — Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации ЦБ РФ Центральный Банк России Вестник ВАС РФ Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации СЗ РФ Собрание законодательства Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Формирование нового политического и экономического облика государства, происходящее в течение последних десятилетий, и вызванные этим, в том числе, значительные социальные перемены привели к существенному изменению в правовом регулировании движения потоков государственных денежных средств. Федеральный закон от 25 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о размещении заказов) О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 25.07.2005 № 94 ФЗ (в ред. ФЗ от 28.04.2009 № 68 ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации 2005. № 30 (ч. I). Ст. 3105. был принят в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Указанные цели могут быть достигнуты, в том числе, посредством установления эффективной системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд.

В научной и учебной литературе, несмотря на длительность научной дискуссии, до настоящего времени нет единства мнений по поводу таких правовых категорий, как защита права, охрана права, санкции, самозащита, оперативные санкции (меры оперативного воздействия), меры защиты, меры ответственности.

Наибольшие проблемы в правоприменении вызывает вопрос определения «носителя» (субъекта) государственных и муниципальных нужд, а, следовательно, и субъекта гражданско-правовых отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд. В Законе о размещении заказов названо несколько лиц: государственный и муниципальный заказчик (далее по тексту также заказчик), уполномоченный орган на размещение заказов, специализированная организация и т. д. При этом уполномоченный орган размещает заказ для заказчика, специализированная организация действует от имени заказчика или уполномоченного органа, от имени кого выступает заказчик на стадии размещения заказов в законодательстве не вполне ясно, но государственный и муниципальный контракт (далее по тексту также контракт) заключается только от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования соответственно. Определить участников указанных правоотношений крайне важно, ведь именно к ним должны применяться гражданско-правовые санкции.

Длительный переходный период в экономической системе отразился на научной дискуссии о целесообразности существования такого ограниченного вещного права, как право оперативного управления. В современной литературе ставится под сомнение статус бюджетного учреждения как юридического лица частного права в связи со значительным влиянием на него публичной составляющей: Между тем бюджетное учреждение по Закону о размещении заказов отнесено к категории заказчиков, заключающих контракт от имени публично-правовых образований. Помимо этого в настоящее время созданы такие юридические лица, как государственные внебюджетные фонды (в форме учреждений), при этом органы управления этих юридических лиц, как ни парадоксально, также обладают правами юридического лица и являются заказчиками по законодательству в сфере размещения заказов. Все перечисленные проблемы экономического и правового характера в значительной степени влияют и на правоотношения, возникающие в связи с применением законодательства в сфере размещения заказов.

Актуальность настоящего диссертационного исследования связана также с новым этапом проводимой в стране борьбы с коррупцией.

Немалое влияние на актуальность исследования оказывает обсуждение разработанной во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» Концепции совершенствования общих положений обязательственного права России. URL: http://www.privlaw.ru Проблемам правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд в последнее время было посвящено немало диссертационных исследований (В.В. Ванин, JI.B. Горбунова, Н. Н. Заботина, J1.E. Пермяков, А. В. Яровой и др.).

Цель настоящего исследования заключается в разработке целостной и научно обоснованной системы санкций в отношениях по удовлетворению государственных и муниципальных нужд на базе концепции гражданско-правового регулирования этих отношений: выявление субъектов-участников названных отношений, правовое регулирование их положения, выработка рекомендаций по совершенствованию системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1) выявление сущности понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» как основы государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;

2) определение участников отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд по действующему законодательству и правовой природы этих отношений;

3) исследование выработанных в науке положений о защите субъективного права и системе санкций в гражданском праве;

4) анализ действующей системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд;

5) выявление недостатков законодательного регулирования отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд и выработка предложений по совершенствованию системы санкций в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, включая стадию исполнения контрактов.

Объектом исследования являются отношения, складывающиеся по поводу удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Предмет исследования составляют правовые закономерности, определяющие основы удовлетворения государственных и муниципальных нужд, механизмы правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд, включая гражданско-правовые санкции.

Методологическая основа. При проведении научного исследования использовались как общенаучные, так и частно-научные методы: историко-правовой, логико-юридический, а также методы сравнительного правоведения, системного анализа и ряд других.

Теоретическая база исследования. Теоретической основой исследования послужили основы общей теории права, а также положения цивилистической теории по проблемам определения и соотношения таких правовых категорий, как защита права, охрана права, санкции, самозащита, оперативные санкции (меры оперативного воздействия), меры защиты, меры ответственности, а также по проблемам правосубъектности публично-правовых образований и созданных ими юридических лиц, изложенные в трудах С. С. Алексеева, Ю. Г. Басина, В. Варкалло, В. В. Васькина, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, А. Б. Венгерова, В. В. Витрянского. В. П. Грибанова, В. В. Долинской, Т. И. Илларионовой, О. С. Иоффе, О. А. Красавчикова, О. Э. Лейста, Н. С. Малеина, А. В. Малько, Г. К. Матвеева, Д. И. Мейера, П. Е. Недбайло, В. А. Ойгензихта, И. А. Покровского, И. С. Самощенко, Г. А. Свердлыка, В. Л. Слесарева, Э. Л. Страунинга, Г. Я. Стоякина, В. А. Тархова, М. Х. Фарукшииа, М. Д. Шаргородского, Г. Ф. Шершеневича, В. Ф. Яковлева и др.

При исследовании темы использованы также работы специалистов, посвященные правовому регулированию отношений, возникающих из договоров поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, договоров по выполнению подрядных работ для государственных и муниципальных нужд М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, Л. И. Шевченко и др.

Выводы, сделанные в диссертации, основаны на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ), федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов. Эмпирическую основу диссертации составила практика Высшего арбитражного суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов, Федеральной антимонопольной службы РФ.

Научная новизна исследования. Настоящая диссертация представляет собой первое в современном отечественном праве исследование, посвященное особенностям системы гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии размещения государственного и муниципального заказа и на стадии исполнения контракта, и закрепленных в законодательстве о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В работе впервые комплексно рассмотрены проблемы выявления участников названных правоотношений в зависимости от стадии отношений с целью определения субъектов, к которым подлежат применению гражданско-правовые санкции.

Автором впервые исследована правовая природа санкций, предусмотренных в Законе о размещении заказов, дана их характеристика, установлено соотношение положений Закона о размещении заказов с положениями ГК РФ с учетом изменений в законодательстве о размещении заказов, вступающих в силу с 1 июля 2009 года.

Положения, вы носимые на защиту. В соответствии с изложенным на защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. Государственные и муниципальные нужды являются предпосылкой системы правоотношений государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Выявление этих нужд, и их отграничение от нужд иных субъектов предопределяет сущность отношений по размещению государственных и муниципальных заказов.

Под государственными нуждами предлагается понимать потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, за исключением функций, реализация которых закреплена за юридическими лицами, созданными государством.

Муниципальные нужды потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, за исключением функций, реализация которых закреплена за юридическими лицами, созданными муниципальными образованиями.

2. Выявленная сущность государственных и муниципальных нужд предопределяет, что обязательным субъектом правоотношений на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд на любой их стадии может выступать исключительно соответствующее публично-правовое образование, а не созданные им юридические лица.

3. В работе обоснован гражданско-правовой характер отношений по организации процедур размещения заказов и заключению контрактов (преддоговорные отношения). В связи с объявлением торгов (запроса котировок) и персонификацией «вторых» участников отношений возникает обязательственное правоотношение по проведению торгов (запроса котировок) и заключению по их результатам контракта.

4. Анализ действующего законодательства показал, что, формируя систему санкций на стадии размещения государственного и муниципального заказов, законодатель в большей степени защищает интересы «заказчика», нарушая тем самым принцип равенства участников гражданско-правовых отношений (ст. 1 ГК РФ). Все санкции, установленные в законодательстве о размещении заказов, направлены на защиту интересов «инициатора» размещения заказов и применяются только в отношении участников отношений по размещению заказов.

В целях построения эффективной системы санкций и создания более благоприятных условий для участников торгов предлагается без ограничений распространить на отношения по размещению заказов соответствующие положения гражданского законодательства, в частности, об отказе от проведения торгов с нарушением сроков, о возмещении причиненного вреда, о заключении договора в обязательном порядке не только для «победителя», но и заказчика.

5. Включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков как способ защиты в правоотношениях по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд имеет двойственную правовую природу. Отношения по поводу включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков имеют административно-правовую отраслевую принадлежность. В то же время отказ в допуске участника размещения заказа к участию в торгах по основанию наличия сведений о нем в «реестре недобросовестных поставщиков» следует квалифицировать как оперативную санкцию (меру самозащиты) гражданско-правового характера.

В этой связи обоснована возможность закрепления в гражданском законодательстве правила о допустимости отказа в приеме заявок на участие в торгах лицам, претендующим на такое участие, в случае, если ранее, в рамках предыдущих обязательств, ими были нарушены права или интересы стороны, выбравшей такой способ заключения договора, как проведение торгов. При этом указанное основание отказа в принятии заявок на участие в торгах (или отказ в допуске к участию в торгах) должно быть объявлено в извещении о проведении торгов и не должно противоречить законодательству о защите конкуренции или носить дискриминационный характер.

6. Предусмотренное ст. 9 Закона о размещении заказов правило об «обязанности заказчика отказаться от заключения контракта после определения победителя процедур размещения заказов» противоречит гражданско-правовому методу регулирования. Поскольку основания применения указанной меры различны по своей природе, а цель применения заключается в недопущении заключения контракта с «ненадежной» стороной, предложено не обязывать заказчика отказаться от заключения контракта, а использовать иной юридический прием аннулирование статуса «победителя». Предложена новая редакция нормы, за нарушение правил которой устанавливается мера защиты недействительность заключенного контракта.

7. Правила п. 1 ст. 9 и п. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов значительно расширяют перечень лиц, которые в соответствии со ст. 125 ГК РФ могут заключать контракты от имени публично-правовых образований «без специального поручения». Поскольку правоотношения по исполнению обязательств, возникающих из заключенных государственных и муниципальных контрактов, имеют гражданско-правовую отраслевую природу, заключение государственных и муниципальных контрактов бюджетными учреждениями и иными получателями бюджетных средств от имени соответствующего публично-правового образования в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 9 и п. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов, противоречит гражданскому законодательству. Помимо этого в целях устранения двусмысленности в толковании ст. 125 ГК РФ предлагается новая редакция указанной нормы.

8. Гражданско-правовая природа отношений, возникающих из заключенных государственных и муниципальных контрактов, со всей необходимостью влечет применение всех правил гражданского законодательства об ответственности сторон обязательственного правоотношения за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, в том числе об основаниях такой ответственности (статья 401 ГК РФ), а также о видах и формах договорной ответственности. В частности, предлагается применять в полной мере нормы гражданского законодательства к установленной в Законе о размещении заказов неустойке (в том числе об основаниях ее взыскания), которую во избежание двойственного толкования следует четко определить как законную. Правила об исчислении неустойки следует применять к поставщику (подрядчику, исполнителю) при нарушении любых обязанностей по контракту, а к заказчику иных обязанностей помимо оплаты товара, работ, услуг.

9. Обосновывается необходимость применения в отношении заказчика такой специальной меры гражданско-правовой ответственности, как проценты за неправомерное пользование чужими денежными средствами. В связи с тем, что основной, а зачастую и единственной обязанностью заказчика по контракту является оплата товара, работ, услуг, при этом правовая природа указанных процентов и неустойки различна, предлагается использовать в законодательстве о размещении заказов отсылочную норму к ст. 395 ГК РФ.

10. Вместо такого способа обеспечения контракта¹, как залог денежных средств, по аналогии с используемой в Законе о размещении заказов на стадии размещения государственного и муниципального заказа такой мерой, как «внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в торгах», предлагается использовать на стадии исполнения контракта новый способ обеспечения исполнения обязательства, являющийся одновременно и мерой ответственности, внесение поставщиком (исполнителем, подрядчиком) денежной суммы, обеспечивающей исполнение обязательства, возникающего на основании контракта.

Помимо этого в работе выявлены и другие противоречия положений Закона о размещении заказов нормам ГК РФ, в связи с чем предложены соответствующие

Используется терминология Закона о размещении заказов.

рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере размещения заказов.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в научных выводах и предложениях, которые могут быть использованы для совершенствования законодательства в сфере размещения заказов при построении правовых норм, касающихся установления субъектов-участников соответствующих правоотношений и системы гражданско-правовых санкций, применяемых за правонарушения в названной сфере. Выработанные рекомендации могут быть использованы в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по заключению государственных и муниципальных контрактов.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при подготовке учебных программ, учебников и пособий, курсов и учебных дисциплин по гражданскому и предпринимательскому праву.

Апробация результатов работы. Основные положения диссертации используются в практической деятельности диссертанта. Содержащийся в исследовании материал использовался автором при составлении рабочей программы и планов семинарских и практических занятий по курсу «Российское предпринимательское право». Положения диссертации используются при чтении курса лекций по указанному предмету в ГОУ ВПО «Барнаульский юридический институт МВД России», в частности, по следующим темам: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности: правоспособность, дееспособность, принципы взаимодействия с другими лицами» и «Порядок заключения и особенности государственного и муниципального контрактов».

Выводы и положения, касающиеся системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд, были использованы автором в процессе работы в отделе подготовки государственных и муниципальных служащих управления Администрации Алтайского края по вопросам государственной службы и кадров при составлении проектов государственных контрактов и договоров на оказание услуг по обучению государственных гражданских и муниципальных служащих Алтайского края.

Результаты исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в гг. Москва (2009 г.), Барнаул (2008 г.) и Томск (2004 г.). Опубликовано 6 научных работ с изложением в них основных положений диссертации. Структура и объем работы обусловлены избранной темой исследования, поставленными диссертантом целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, и библиографического списка.

Работа выполнена на кафедре Правового обеспечения рыночной экономики РАГС при Президенте РФ.

муниципальный нужда поставка товар санкция

Глава 1. Государственные и муниципальные нужды как основа государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

1.1 Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в действующем законодательстве Российской Федерации и в юридической литературе

Для построения эффективной системы, позволяющей удовлетворить государственные и муниципальные нужды и обеспечить защиту интересов лиц, осуществляющих поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, необходимо определиться с понятиями «государственные нужды» и «муниципальные нужды».

Определения указанных понятий дано в ст. 3 Закона о размещении заказов. Сразу следует отметить, что определения понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» претерпели изменения, В соответствии со ст. 3 Закона о размещении заказов под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Определение государственных нужд было дополнено указанием не только на функции Российской Федерации, но и на полномочия. Также к нуждам отнесены потребности в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий не только публично-правовых образований, но и государственных заказчиков. Помимо этого из статьи исключено указание на то, что государственными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования России, субъекта РФ.

В действующей редакции ст. 3 Закона о размещении заказов (закон от 24.07.2007 № 218-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации": Федеральный закон от 24.07.2007 № 218 ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации 2007. № 31. Ст. 4015; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. № 1. Ст. 16.) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субьектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

По сравнению с первоначальной редакцией в действующей редакции определения «муниципальные нужды»:

во-первых, расширен источник финансирования: теперь внебюджетные источники финансирования также отнесены к муниципальным нуждам, по аналогии с понятием «государственные нужды»;

во-вторых, к муниципальным нуждам отнесены потребности не только муниципального образования, но и потребности муниципальных заказчиков;

в-третьих, исключено. указание на то, что муниципальными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами муниципального образования.

Таким образом, главным отличием является то, что в первоначальной редакции ст. 3 Закона о размещении заказов отсутствовало указание на обеспечение «функций и полномочий государственных и муниципальных заказчиков».

В юридической литературе нет единого мнения ни в отношении терминов, используемых для обозначения соответствующих нужд, ни в отношении содержания понятий государственные и муниципальные нужды.

JI.B. Горбунова предлагает переименовать «нужды» в «поставку товаров в государственных интересах» Горбунова JI.B. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 6.

JI.E. Пермяков утверждает, что целесообразно употреблять термин «публичные нужды». При этом автор исходит из того, что публичные интересы более широкое понятие, чем государственные нужды. Понятие государственных нужд основывается на понятии публичных интересов, в качестве которых выступают осознанные и признанные государством общественные интересы. Учитывая, что посредством обеспечения государственных нужд удовлетворяются потребности всего общества справедливо употребление термина «публичные нужды» См.: Пермяков J1.E. Правовое регулирование поставки для государственных нужд: дис. … канд. юрид. наук. -М., 2006.-С. 38−39.

Отметим, что в иностранном праве в области закупок для государственных нужд используется термин «общественные» или «правительственные» закупки Государственный заказ в России и на Алтае. История, развитие, перспективы / под общей ред. д.т.н., проф. М. П. Щетинина Барнаул, ГУЭиИ Алтайского края, 2007. С. 23., т. е. указывается на «интерес» или субъекта закупки.

Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» употребляется не только в законодательстве Российской Федерации о размещении заказов. В соответствии со ст. 279 ГК РФ к основанию выкупа земельного участка из частной собственности относится наличие государственных и муниципальных нужд. Но в этом случае не дается легального определения. Еще Г. Ф. Шершеневич писал, что лишение лица принадлежащих ему прав должно иметь в основании веские соображения, таким мотивом может служить только общее благо, общеполезность предпринятой меры См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 года). М.: СПАРК, 1995. С. 273.

Вопрос об определении понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» и соотношение с понятием «общественный интерес» широко обсуждался в российской юридической литературе, посвященной выкупу земельного участка в «общественных» интересах См.: Дихтяр А. И., Клейменова Е. С. Государственные и муниципальные нужды основания изъятия (выкупа) земельного участка / А. И. Дихтяр, Е. С. Клейменова // Юрист. — 2007. № 11.1 Комментарии законодательства. — СПС «Консультант-Плюс».. Ряд авторов для более полного раскрытия содержания оснований изъятия земельного участка предлагает использовать термин «общественные нужды», «общественное использование». Более полный анализ различных определений понятия «государственные и муниципальные нужды» для целей изъятия земельного участка рассмотрены А. И. Дихтяром, Е. С. Клейменовой См.: Дихтяр А. И., Клейменова Е. С. Указ. соч. / Комментарии законодательства. — СПС «КонсультантПлюс».. Под государственными и муниципальными нуждами они предлагают понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании объекта с целью обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством. Авторы отмечают, что перечень случаев возможного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим, так как в него могут вноситься дополнительные основания федеральным либо региональным законом Там же.

В соответствии со ст. 49 ЗК РФ определены исключительные случая изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанных с:

1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Таким образом, законодатель в ст. 49 ЗК РФ пошел по пути создания конкретного перечня случаев, относящихся к государственным и муниципальным нуждам. При этом «носителем» нужд (субъектом потребности) выступают только публично-правовые образования.

Из легальных определений понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в законодательстве о размещении заказов можно выделить их признаки.

И.В. Кузнецова выделяет следующие признаки государственных нужд, с учетом первоначальной редакции определения данного понятия:

а) во-первых, это потребности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) указывается задача удовлетворения потребности осуществление функций Российской Федерации или субъекта Российской Федерации;

в) указывается источник удовлетворения потребности средства бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

г) указывается объект удовлетворения потребности: товары, работы, услуги Совокупность признаков, характеризующих потребности в качестве государственных нужд по действующему законодательству, составляют:

1) субъект потребности Россия как публично-правовое образование или государственный заказчик федерального уровня, субъект РФ как публично-правовое образование или государственный заказчик регионального уровня;

2) источник обеспечения потребности средства федерального бюджета или внебюджетного источника финансирования, средства бюджета субъекта РФ или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий публично-правовых образований и государственных заказчиков.

В качестве легальных признаков, совокупность которых характеризует потребности в качестве муниципальных нужд, Закон о размещении заказов выделяет:

1) субъект потребности муниципальное образование или муниципальный заказчик;

2) источник обеспечения потребности средства местного бюджета или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности товары, работы, услуги, необходимые для решения вопросов местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, либо функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что муниципальным образованием является городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В указанном правовом акте (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ См.: Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Издание 2-е переработанное и дополненное / под общ. редакцией проф. Ю. А. Тихомирова / Комментарии законодательства. СПС «Консультант-Плюс».) определены понятия муниципальных образований (сельское и городское поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения).

Согласно определению, данному в ч. 1 ст. 2 Закона 2003 г. № 1Э1-ФЗ, вопросы местного значения это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. С учетом приведенного выше перечня видов муниципальных образований в Законе 2003 г. № 1Э1-ФЗ отдельно установлен перечень вопросов местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15) и городского округа (ст. 16).

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств предусмотрена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен в п. 2 ст. 19 Закона 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (с послед, измен.) // Собрание законодательства Российской Федерации 2003. -№ 40. Ст. 3822.): наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями России осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

В соответствии с п. 5 указанной статьи финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Помимо этого органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Предоставление местным бюджетам субвенций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий регулируется положениями ст. 63 Закона 2003 г. № 131-Ф3 и ст. 140 БК РФ (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3¹). Сразу отметим, что все-таки происходит «смешение» денежных средств (денежные средства из бюджета Российской Федерации, субъектов российской Федерации и денежные средства из местных бюджетов) при финансировании государственных или муниципальных закупок.

Поскольку потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, обеспечиваются за счет соответствующих субвенций, предоставляемых местным бюджетам (за счет средств местных бюджетов), эти потребности также являются муниципальными нуждами.

При определении муниципальных нужд четко очерчен круг вопросов, обеспечение решения которых и составляют нужды: вопросы местного значения, реализация отдельных государственных полномочий и обеспечение деятельности муниципальных заказчиков.

Исходя из характеристики легальных определений государственных и муниципальных нужд, законодатель называет три их признака: субъектный состав, источник финансирования и предмет закупки.

Следует признать, что при отсутствии одного из легальных признаков те или иные потребности не будут отнесены к государственным и муниципальным нуждам. Коротко остановимся на каждом признаке.

Субъект потребности.

Из «действующих» определений понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» следует четкое выделение субъектов, являющихся «носителями» нужд: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также государственные и муниципальные заказчики О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации": Федеральный закон от 24.07.2007 № 218 ФЗ (с послед, измен.) // Собрание законодательства Российской Федерации 2007. -№ 31.Ст. 4015. В связи с чем, важно разобраться в соотношении названных субъектов.

В нормативных правовых актах, действовавших до вступления в силу Закона размещении заказов, при определении понятий государственные и муниципальные нужды к субъектам таковых относились только соответствующие публичноправовые образования Государственные нужды ;

- потребность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования (п. 1 ст. 525 ГК РФ);

- потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников (ст. 2 Федерального закона от 6.05.1999 № 97 ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»);

- потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (ст. 1 Федерального закона от 13.12.1994 № 60 ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»).

В то же время в США происходит разделение государственных закупок, осуществляемых для выполнения государственных программ, и закупок имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата См.: Государственный заказ в России и на Алтае. История, развитие, перспективы … — С. 29. (т.е. потребности в компьютерной технике, канцелярских товарах также отнесены к государственным потребностям), последние по нашему законодательству были бы отнесены к потребностям заказчиков.

До изменения понятия «нужды» в литературе и на практике обсуждался вопрос о возможности разделения потребностей в товарах, работах, услугах на государственные или муниципальные нужды и собственные нужды заказчика. См. подробнее: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям п. 2 ст. 1 ФЗ от 27.07.05 № 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / Законодательство. СПС «Консультант-Плюс»; Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление.

- 2008. № 1. // «СПС Консультант-плюс». В последнем случае не было необходимости соблюдать правила, установленные в Законе о размещении заказов.

Канцелярские принадлежности необходимы для выполнения функций Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования опосредованно. А вот заключение контракта на поставку вооружения, оказание услуг по повышению квалификации государственных и муниципальных служащих непосредственно связано с полномочиями публичных образований. Например, Постановлением Республики Хакасия от 23 декабря 2005 № 434 был определен перечень продукции, потребность в которой относится к государственным нуждам Республики (например, для всех заказчиков предметом закупок могли быть: работы по капитальному ремонту зданий, транспортные средства, для Министерства образования и науки Республики одежда, обувь, материалы для хозяйственных нужд, для Министерства культуры библиотечные фонды, книги и т. д.) Постановление Республики Хакасия от 23.12.2005 № 434 «Об утверждении перечня продукции для государственных нужд Республики Хакасия» // «СПС Консультант-плюс».. В этот перечень канцелярские товары не входили, за исключением перечня нужд Министерства образования и науки Республики. Поэтому при покупке канцелярских товаров могли быть заключены договоры и на сумму свыше 100 тыс. рублей без соблюдения процедур размещения государственного заказа.

Представляется, что разграничить такие потребности бывает невозможно или затруднительно.

На возможность и необходимость разграничения потребностей на относящиеся к государственным и муниципальным нуждам и собственно потребности самих заказчиков указывала и судебная практика. В соответствии с постановлением Пленума ВАС РФ 22 июня 2006 г. № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 федерального закона „О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“ и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в настоящее время ст. 71 БК РФ признана утратившей силу) от договоров (контрактов), заключаемых учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, необходимо отличать контракты, заключаемые в интересах и от имени публичного образования в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону о размещении заказовСледовательно, в перечисленных случаях учреждение выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах.

В соответствии с действовавшей ранее ст. 71 БК РФ все закупки бюджетными учреждениями товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 000 минимальных размеров оплаты труда (200 000 рублей) осуществлялись исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

Приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ и услуг на сумму, не превышающую 200 000 рублей, осуществлялась на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными ГК РФ.

Если учреждение было уполномочено органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной’власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления выполнять функции заказчика, оно, действуя в этом случае в интересах и от имени публичного образования, должно руководствоваться положениями Закона о размещении заказов, за исключением случаев, когда соответствующие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной.

В настоящее время бюджетное учреждение может заключать договоры без соблюдения процедур размещения заказов только в случаях, когда сумма сделки не превышает 100 ООО рублей, в связи с признанием утратившей силу ст. 71 БК РФ. Этим устранено противоречие между положениями БК РФ и Закона о размещении заказов. Вопрос о возможности разграничения потребностей в случае закупки товаров, работ, услуг на сумму свыше 100 ООО рублей закрыт, все эти закупки будут отнесены к государственным и муниципальным нуждам. Что касается закупок на сумму менее 100 000 рублей, то возможно заключение контракта или иного договора (п. 14 ч.2 ст. 55 Закона о размещении заказов). Таким образом, этот вопрос остается на усмотрение бюджетного учреждения, что не является правильным, т.к. абсурдно именовать «государственным» контракт, заключаемый бюджетным учреждением на сумму менее 100 000 рублей на закупку, допустим, канцелярских принадлежностей.

Ранее был спорным вопрос и о разграничении муниципальных нужд и собственных нужд муниципальных заказчиков. В соответствии с разъяснениями Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению расходование денежных средств, на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения собственной деятельности муниципального заказчика не отнесены к муниципальным нуждам, поскольку расходы на содержание органов местного самоуправления (муниципальных заказчиков) не включаются в состав расходных обязательств муниципальных образований (п. 1 ст. 86 БК). Следовательно, финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления (муниципальных заказчиков) в части расходов на приобретение товаров, работ и услуг для собственных нужд указанных органов осуществляется на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правшами, установленными ГК РФ Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. // «СПС Консультант-плюс». .

В действующей редакции определения понятия «муниципальные нужды» исключено указание на расходные обязательства муниципального образования, а потребности муниципального заказчика отнесены к муниципальным нуждам.

Таким образом, в настоящее время все сделки, заключаемые государственными или муниципальными заказчиками на сумму свыше 100 ООО рублей за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, отнесены законодателем к сделкам, направленным на удовлетворение государственных или муниципальных нужд.

Второй признак нужд государственных и муниципальных нужд средства, за счет которых удовлетворяются потребности. Это средства бюджетов всех уровней и внебюджетных источников финансирования.

Например, если источник удовлетворения потребности не средства соответствующего бюджета, значит, договор может быть заключен без учета процедур, установленных Законом о размещении заказов. Подобный случай проанализирован А. В. Ягубяном. Автономная некоммерческая организация «АНО», учрежденная федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет ее финансирование, с целью выполнения государственной программы, вынуждена для осуществления своей основной деятельности закупить компьютерное оборудование для сотрудников организации. В соответствии с письмом Минэкономразвития России от 16 февраля 2006 г. № Д07−291 действие Закона о размещении заказов распространяется на все закупки, осуществляемые для государственных и муниципальных нужд за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования, независимо от того, кто их проводит (главные распорядители или получатели бюджетных средств). А. В. Ягубян отмечает, что на основании этого напрашивается формальный вывод о том, что в данном случае применим Закон о размещении заказов, но затем доказывает обратное Там же. С одним из его доводов можно согласиться. Автономная некоммерческая организация в отличие от автономных учреждений и унитарных предприятий обладает правом собственности на передаваемое ее учредител ем имущество, таким образом, и денежные средства, выделяемые из федерального бюджета и перечисляемые учредителем, являются собственностью автономной некоммерческой организации. По этому основанию данное юридическое лицо вправе заключить сделку с любым контрагентом по его усмотрению без соблюдения правил Закона о размещении заказов.