Лекция 9. Геоэкологические проблемы разведки и разработки месторождений полезных ископаемых

(2 часа). Нормативно-правовые основы охраны окружающей среды при ведении геолого-разведочных работ

Анализ законодательных актов, регулирующих недропользование в развитых индустриальных странах, показывает, что ни в одном из них не упоминаются такие понятия, как «рациональное использование минеральных ресурсов», «нормативные и сверхнормативные потери полезного ископаемого при добыче и переработке», «полное и комплексное использование запасов минерального сырья» и др. Однако механический перенос зарубежного опыта правового регулирования недропользования в российское законодательство вряд ли оправдан и прежде всего потому, что в разных странах недропользование регулируется по-разному.

Правовые нормы современного российского законодательства о недрах содержат многочисленные и в основном декларативные требования по рациональному использованию минеральных ресурсов (ст. 23 Закона РФ «О недрах»), выполнение которых трудно проконтролировать (например «обеспечение наиболее полного (?) извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов»). Санкции за невыполнение этих требований изложены в законе таким образом: «право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством». Возникает закономерный вопрос: кто должен решать, когда это право следует ограничить, когда приостановить, а когда прекратить, и где содержатся правовые основания для этих решений. К тому же, учитывая особенности российского судопроизводства, разбирательство с недобросовестным недропользователем может длиться еще многие годы после прекращения эксплуатации месторождения.

Поэтому в современных условиях вместо требования рационального использования минеральных ресурсов при пользовании недрами должно, по нашему мнению, осуществляться требование получения от недропользователя компенсации за упущенную государством выгоду в случае нарушения недропользователем условий лицензии. При этом государство должно обладать эффективно действующим правовым механизмом, обеспечивающим реализацию данного требования, и иметь правовые возможности поощрить недропользователей, осваивающих месторождения с бедным содержанием полезных компонентов или расположенных в сложных горно-геологических и территориальных условиях и способствующих тем самым более полному использованию минерально-сырьевой базы страны.

Впервые понятие охраны недр было дано в Горном положении Союза ССР, утвержденном в 1921 г.

Горное положение Союза ССР (ст. 128) определяло охрану недр как наблюдение за надлежащим применением горнопромышленниками:

• а) технических методов и способов горных работ в соответствии с геологическим строением месторождений, их особенностями и характером залегания пород и ископаемых (геологический контроль);
• б) правил, касающихся технической правильности и технической целесообразности горных работ, в целях достижения наиболее полного использования месторождений полезных ископаемых (технический контроль);
• в) правил, касающихся съемки подземных и наземных горных выработок, составления маркшейдерских планов, проверки этих планов путем контрольной съемки выработок, а также производства триангуляционных работ (маркшейдерское дело и маркшейдерский контроль).

Изданное в период, когда в разведке и промышленной разработке месторождений полезных ископаемых участвовали частные лица, Горное положение Союза ССР охраняло недра в первую очередь от возможных злоупотреблений этим правом со стороны частных лиц. На современном этапе пользования недрами под охраной недр понимают систему производственно-технических, экономических и административно-правовых мероприятий, обеспечивающих соблюдение установленного порядка пользования недрами при их геологическом изучении, добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, захоронении промышленных стоков и отходов производства и удовлетворении иных государственных и общественных потребностей. Такая трактовка этого понятия непосредственно вытекает из Закона РФ «О недрах», который был принят в феврале 1992 г., а в 1995 и в 2000гг. в него был внесен ряд дополнений и изменений. Закон состоит из 7 разделов и 52 статей.

Основные требования по охране недр, сформулированные в статье 27 Закона РФ «О недрах», включают:

¦ охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод;

соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

предупреждение самовольной застройки земельных участков, залегающих на месторождении полезных ископаемых, и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;

предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

Законом предусмотрено ограничение, приостановление или прекращение права пользования недрами в случае нарушения требований по охране недр, приведенных в ст. 23.

В ст. 25 и 25.1 Закона РФ «О недрах» установлены правовые нормы, регулирующие условия застройки площадей залегания полезных ископаемых и условия землепользования площадей залегания полезных ископаемых:

• 1. Проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения о том, что в недрах под участком предстоящей застройки отсутствуют полезные ископаемые.
• 2. Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений (в том числе не связанных с добычей полезных ископаемых) допускаются с разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориальных подразделений и органов государственного горного надзора только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения застройщику производственных затрат по рекультивации земель и демонтажу возведенных объектов.
• 3. Отчуждение (постоянное или временное) земельных участков, необходимых для проведения геологического изучения и использования в интересах государства, может производиться при выполнении следующих условий:

наличии решения федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ (в соответствии с разделением их полномочий) об отчуждении данных участков;

возмещении собственникам указанных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.

Статья 23.1 Закона РФ «О недрах» (с изменениями от 10 февраля 1999 г. и 2 января 2000 г.) устанавливает, что государственное регулирование отношений недропользования и решение задач развития минерально-сырьевой базы осуществляются с использованием геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр. Методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых утверждаются федеральным органом управления государственным фондом недр.

Экономическая оценка природного ресурса (ЭОэкон) может быть определена как разность между эксплуатационной оценкой ЭОэкспл и средоущербной оценкой ЭОсу.

ЭОэкон = ЭОэкспл — ЭОсу. (1).

Под эксплуатационной оценкой природного ресурса понимают денежное выражение максимально возможного экономического эффекта, получаемого в результате оптимального режима эксплуатации данного ресурса. Эксплуатационную оценку ресурса рассчитывают как разность между рыночной ценой на продукцию, получаемую при его эксплуатации, и затратами на ее получение.

Под средоущербной оценкой природного ресурса следует понимать денежную оценку величины ущерба, который наносится окружающей среде при эксплуатации данного вида природного ресурса.

Для выполнения экономической оценки природных ресурсов необходимо выполнять следующие требования:

оценка всех видов природных ресурсов должна проводиться на единой методологической основе;

при оценке необходимо учитывать фактор времени, то есть то обстоятельство, что эффект от освоения при родных ресурсов реализуется в течение не одного года, а значительного промежутка времени.

16 ноября 1995 г. Президентом РФ был подписан Водный кодекс Российской Федерации. Кодекс состоит из трех частей: общей, особенной и заключительной. Общая часть включает 5 разделов, объединяющих 132 статьи.

В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации 3 апреля 1997 г. приняло Постановление № 383 «Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии», а 16 июня 1997 г. — Постановление № 716 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов».

В 1963 г. Всемирной организацией по вопросам здравоохранения при ООН рекомендовано определять чистоту воздуха на основе критериев, соответствующих следующим уровням:

І - прямое или косвенное воздействие загрязнения на человека, животных и растительность обнаружить невозможно;

ІІ - в результате загрязнения воздуха наблюдается раздражение органов чувств человека, вредное воздействие на растительность, уменьшение прозрачности воздуха;

ІІІ - вследствие загрязнения воздуха нарушаются жизненно важные физиологические функции и возникают хронические заболевания у человека и животных;

ІV — в результате загрязнения воздуха у человека и животных возникают острые заболевания, приводящие к их гибели.

В определенной мере эти рекомендации нашли отражение в Федеральном кодексе «Об охране атмосферного воздуха», подписанном Президентом РФ 4 мая 1999 г. № 96-Ф3.

Этот Закон состоит из 10 глав и включает 34 статьи.

Как отмечено в преамбуле Закона, «атмосферный воздух является важным компонентом окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Закон устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии».

10 января 2002 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Четвертая глава этого закона посвящена экономическому регулированию в области охраны окружающей среды. К методам экономического регулирования в этой области законом, в частности, отнесены:

установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды воздействия на окружающую среду;

проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды;

поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.

Основой правового регулирования взаимодействия общества с природным ландшафтом является земельное законодательство. Необходимо отметить, что современное толкование понятия «земля» объединяет как экологическую, так и экономическую функцию этого природного объекта. Термин «земля» определяется как важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами и являющаяся главным средством производства в сельском хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения всех отраслей народного хозяйства.

Основными законодательными актами, регулирующими использование и охрану земельных ресурсов в Российской Федерации, являются Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О плате за землю».

Новый Земельный кодекс Российской Федерации был принят Государственной Думой 20 сентября 2001 г., подписан Президентом РФ 25 октября 2001 г. (№ 136-ФЗ) и включает 18 глав, посвященных правовому регулированию различных аспектов земельных отношений.

Федеральный закон «О плате за землю» был подписан Президентом РФ еще 11 октября 1991 г. Позднее в него вносился ряд изменений и дополнений. В окончательной редакции Закон «О плате за землю» включает 7 разделов.

В Законе указано, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы являются: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Для покупки и выкупа земельных участков в случаях, предусмотренных законодательством, а также для получения под залог земли банковского кредита устанавливается нормативная цена земли.

Создание рыночных отношений в экологической сфере предполагает, в частности, создание рынка для единиц загрязнения, разрешая странам или отдельным фирмам покупать или продавать права на загрязнение окружающей среды.

Ярким примером рыночного подхода (на уровне отдельных стран) к загрязнению окружающей среды является ситуация с исполнением Киотского протокола.

Как известно, конференция в Киото (Япония), состоявшаяся в 1997 г., — это прямое продолжение Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (Бразилия), на которой мировое сообщество в 1992 г. приняло Конвенцию об изменении климата. Цель конвенции — «добиться стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему». Стороны договорились к 2000 г. стабилизировать эмиссию этих газов на уровне 1990 г., когда антропогенный выброс углерода составлял более 6 Г/т в год (в том числе, на диоксид углерода приходилось более 60%, метан — около 23% выбросов). Основными «загрязнителями» были США (22%) и СССР (19%).

Конвенция Рио-де-Жанейро вступила в силу в марте 1994 г., но уже в 1995 г. на первой конференции в Берлине страны-участницы отметили, что записанные в ней обязательства по ограничению выброса парниковых газов недостаточны. Поэтому они приняли решение пересмотреть их и подготовить проект протокола, который был подписан в Киото.

Выбросы парниковых газов в России составляют сейчас около 9% от мировой эмиссии. Это почти на 20% меньше, чем в 1990 г., в то же время на долю США приходится сейчас 20% эмиссии парниковых газов и почти 25% выбросов углекислого газа.

Одним из механизмов выполнения обязательств по сокращению эмиссии парниковых газов может стать предложенная США международная система торговли квотами. Те предприятия и компании, которые не имеют технологической возможности уменьшить выбросы, могли бы покупать своего рода разрешения или лицензии у стран, «перевыполнивших свои обязательства». Речь идет о создании принципиально нового сегмента мирового рынка квот на выбросы парниковых газов (КВПГ), на котором Россия может оказаться абсолютным лидером.

По прогнозам специалистов цена за условную тонну эмиссии парниковых газов будет находиться в пределах 10— 50 дол., а спрос может достичь 10—15 млрд. дол. Причем Россия, фактически уже выполнившая киотские обязательства, в перспективе становится главным поставщиком квот, а США — главным покупателем (60—80% всего объема рынка, остальное — Япония, Канада, Австралия, Европа).

Внутри отдельной страны создание рыночных отношений в экологической сфере может основываться на «принципе пузыря». Этот принцип трактует все выбросы (для отдельного региона или заводов одной фирмы) как единую регулируемую систему внутри замкнутого пространства («пузыря»). Иными словами, объем выбросов устанавливается в целом для региона, а предприятия-загрязнители договариваются между собой о том, как они наиболее выгодным для себя способом обеспечат выполнение этого объема. Например, мелкие предприятия-загрязнители, не имеющие в силу объективных причин возможности существенно снизить объемы собственных выбросов, финансируют установку дополнительного очистного оборудования на крупном предприятии с тем, чтобы совместными усилиями обеспечить требуемый объем загрязнения в регионе. На этом пути может быть достигнуто существенное улучшение экологической обстановки при оптимальном расходовании средств.

Механизм реализации «принципа пузыря» предполагает, что разрешения на выбросы распределяются между отдельными предприятиями-загрязнителями. От предприятия требуется выполнение установленных лимитов либо через инвестиции в очистные технологии, либо приобретая разрешения у тех предприятий, которые смогли существенно снизить объемы своих выбросов после первоначального распределения разрешений. В данной ситуации появляются стимулы следующего рода:

для предприятий, выставляющих на продажу свои права на загрязнение, становится выгодным использовать инвестиции в природоохранные мероприятия;

для предприятий, у которых затраты на достижение заданных лимитов загрязнения весьма велики, покупка права на выбросы позволяет существенно снизить издержки производства.

Однако следует отметить, что в настоящее время внутри России рыночный подход к решению экологических проблем находится еще в стадии формирования и требует весьма тщательной и детальной проработки.

Вопросы для самоконтроля знаний:

Что такое недра?

В каких Законах и законодательных актах РФ отражены вопросы экологической безопасности окружающей среды?

На что направлен Закон РФ «О недрах»?

В чем состоит государственное регулирование отношений недропользования?

Какова ответственность руководителей горных предприятий и частных лиц за нарушение экологической безопасности при ведении геологоразведочных работ?

Что такое экономическая оценка природного ресурса и как она может быть определена?

Что такое Водный кодекс РФ, каковы основные его положения?

Что определяет Федеральный закон «Об охране окружающей среды»?

Перечислите основные положения международного права в отношении охраны окружающей среды.

Каковы основные положения Киотского соглашения?

Проектное задание:

На основе действующего законодательства составить акт обследования экологического состояния действующего горнодобывающего предприятия с выдачей конкретных рекомендаций и предписаний.

Литература

: [6], с. 48 — 54; [3], с. 134 — 178; [4], с. 368 -387.