Право на свободу передвижения в Российской Федерации

право передвижение ограничение миграционный

Основные черты современного общества — глобализация мирового пространства и чрезвычайно высокая скорость технического прогресса, что обуславливает появление все новых нюансов для права на свободу передвижения. Так, появляются новые правовые условия, регулирующие свободное передвижение, меняются границы и отношения между государствами (Шенгенский договор).

Проблеме прав человека в последние десятилетия уделяется самое пристальное внимание. При этом научные исследования проводятся с философской, юридической, социологической и иных позиций. По мере развития общественных отношений представления о содержании прав, свобод и обязанностей постоянно расширяются. Общепризнанно, что права, свободы и обязанности взаимосвязаны и существуют системно. Вместе с тем по некоторым направлениям государство и общество существенно продвинулись в плане их обеспечения, по другим этот процесс не столь динамичный и требует активизации. К числу таких направлений относится нормативное закрепление и реализация права на свободу передвижения и выбор места жительства, о чем свидетельствует архаичность национального законодательства и практики его применения, множество ограничений и нестыковок в нормативных правовых актах, отставание от зарубежной законодательной практики. Именно это обстоятельство обусловливает актуальность исследования, результатом которого является решение ряда теоретических и практических вопросов.

Свобода передвижения и свобода выбора места жительства является одним из неотъемлемых элементов правового статуса личности в современном демократическом государстве. Однако задачи, которые решаются государством, нередко требуют ограничения этой свободы для достижения общесоциальных целей, таких как: борьба с преступностью, защита населения от неконтролируемой миграции, недопущение бесконтрольного разрастания городов-мегаполисов и др. Разрешение этого противоречия требует строгой правовой регламентации взаимоотношений государства и личности в этой сфере. Сегодня, как никогда актуальна проблема поиска правовых способов и средств, которые обеспечивали бы минимизацию ограничений свободы передвижения и свободы выбора места жительства с одной стороны, а с другой, позволили бы эффективно решать общесоциальные, экономические, политические и другие задачи.

Поскольку степень индивидуальной свободы определяет степень свободы общества в целом и является показателем уровня социального, правового и демократического развития государства, интеграция России в новое мировое сообщество, формирование в России рыночной экономики, правового государства и становление гражданского общества, а также стремление к достижению других демократических целей развития российского государства невозможно без создания оптимальных правовых условий обеспечения реализации конституционного права каждого на свободу передвижения. Таким образом, указанные обстоятельства в значительной степени обуславливают актуальность предпринятого исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе ограничений конституционной свободы передвижения в Российской Федерации.

Предметом исследования является система конституционно-правовых норм, представляющих собой основу механизма ограничений конституционной свободы передвижения в Российской Федерации.

Целью работы является раскрытие природы свободы передвижения в Российской Федерации, исследование нормативно-правового регулирования, а также рассмотрение юридической природы и содержания конституционного права на свободу передвижения. Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:

1. Рассмотреть природу права на свободу передвижения в Российской Федерации;

2. Привести основания ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства;

3. Осветить миграционные проблемы Российской Федерации

1. Природа права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации

В самые древние первобытные времена люди беспрепятственно передвигались по земле в силу естественных потребностей найти себе пропитание и тепло, уйти от врагов, укрыться от природных опасностей и др. С появлением государства и права, как известно, появились ограничения в передвижении и в выборе места жительства. Характер этих ограничений напрямую зависел от типа государства, его политического и территориального устройства. В условиях рабовладения и феодализма возможность индивида передвигаться и поселяться по закону связывалась с его принадлежностью к тому или иному сословию, касте и т. п. В частности, феодальные отношения вообще одной из своих фундаментальных основ как раз имели запрет для основной массы населения — крепостных крестьян и рабочих покидать место проживания и место принудительного труда.

В России юридическая возможность ее подданных передвигаться и выбирать место жительства, равно как и в других странах, в историческом развитии находилась в прямой зависимости от сущности и динамики социально-экономических отношений и политико-правового устройства.

Закрепленное в ч 2 ст. 27 Конституции России 1993 года право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является одним из молодых конституционных прав.

Это право не было закреплено в последней Конституции СССР от 7 октября 1977 г., а также в предыдущих советских Конституциях: Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., Конституции СССР от 31 января 1924 г. (в ней вообще отсутствовал раздел о каких-либо правах граждан) и соответственно в Конституциях РСФСР и бывших советских республик.

Впервые право на беспрепятственное передвижение по территории страны было признано за каждым гражданином декретом Президиума В ЦИК РСФСР от 24 января 1922 г. и ст. 5 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.

Право на свободу передвижения и выбора места жительства согласно характеру опосредуемых им благ всегда относилось и относится к основным гражданским (личным) правам и свободам человека. В свою очередь в их системе оно относится к специфической группе прав и свобод, характеризующихся возможностью личности посредством свободного волеизъявления распоряжаться собой в пространстве, а также защищаться от незаконного вмешательства в сферу индивидуальной жизни, посягательства на нее. К этой группе относятся также право на свободу и личную неприкосновенность; право на неприкосновенность жилища, право свободного выезда за пределы государства и беспрепятственного возвращения¹.

Право человека и гражданина на свободу передвижения — одно из основополагающих постулатов отечественного законодательства. В момент вступления Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в силу данное право было закреплено в ст. 42 Конституции РФ от 12 апреля 1978 г. В современной же Конституции РФ это право закреплено в ст. 27, а также в ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., и в ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, подписанного СССР 18 марта 1968 г.

Во исполнение вышеуказанного закона от 26 мая 1995 г. Россия подписала Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека «Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека» (заключена в Минске 26.05.1995)(вместе с «Положением о Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств», утв. 24.09.1993)// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011, предусматривающую право граждан на свободу передвижения. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 4 ноября 1995 г. № 163-ФЗ и вступила в силу для России 11 августа 1998 г. Кроме того, право на свободу передвижения предусмотрено и в Протоколе № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 28 февраля 1996 г., ратифицированном Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ (вступил в силу для России 5 мая 1998 г.).

Российское конституционное право под свободой передвижения понимает совокупность нескольких прав:

1) право на свободу передвижения в пределах территории государства;

2) право на выбор места жительства на территории государства;

3) право покидать территорию государства и возвращаться беспрепятственно обратно.

Закон от 25.06.1993 регулирует только право на свободу передвижения и право на выбор места жительства на территории Российской Федерации. Право российских граждан на выезд за пределы РФ и возвращение на территорию РФ в настоящее время регулируется Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (принят ГД ФС РФ 18.07.1996) (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.02.2011)// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

Право на свободу передвижения — это возможность гражданина беспрепятственно перемещаться в пределах территории Российской Федерации без получения каких-либо специальных разрешений и предписаний. Ограничение права граждан на свободу передвижения допускается только на основании закона. Так, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривается, что под законом, ограничивающим данное право, понимается исключительно федеральный закон, т. е., например, законом субъекта Российской Федерации ограничение права граждан на свободу передвижения не допускается. Данная норма перекликается с п. «в» ст. 71 Конституции РФ, предусматривающим, что регулирование прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации относится к исключительному ведению Российской Федерации Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011. Кроме того, в своем Постановлении от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» Конституционный Суд РФ указал на недопустимость расширительного толкования термина «закон».

Вместе с тем регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства, а также ответственность за нарушение правил такого учета относятся к сфере регулирования административного и административно-процессуального законодательства, которое в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства, если такие нормы не предусматривают каких-либо ограничений конституционного права граждан на свободу передвижения и не противоречат закону от 25.06.1993 и принятым в соответствии с ним федеральным нормативным актам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, активно пользуются данным правом, например Терехова, Ю. К Постатейный Комментарий к Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242−1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», 2009// Справочно-правовая система «Консультант Плюс». :

1) Правительства г. Москвы и Московской области приняли совместное Постановление от 30 марта 1999 г. № 241−28 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области»;

2) на территории Краснодарского края действует Закон Краснодарского края «О временном порядке регистрации и снятии граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства на территории Краснодарского края»;

3) Правительством Мурманской области принято Постановление от 23 января 2003 г. № 18-ПП «О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета на территории Мурманской области».

Конституция РФ помимо требования к форме акта (только федеральный закон), ограничивающего право на свободу передвижения, также содержит закрытый перечень оснований для такого ограничения. Так, ст. 55 Конституции РФ устанавливает в качестве оснований ограничения такого права исключительно следующие цели: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Свобода передвижения — это возможность волеизъявления каждого перемешаться и выбирать место своего нахождения без каких-либо ограничений. Свобода передвижения — это смена мест пребывания, в том числе и жительства. Право на свободу передвижения предполагает свободу выбора места пребывания, каковым является любое место нахождения гражданина.

Субъект права, как известно, обладает двумя признаками: во-первых, социальным — выступление в общественных отношениях в качестве обособленного, способного формировать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта социального общения; во-вторых, юридическим — признанной правовыми нормами способностью быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.

Субъектом основного права на свободу передвижения является любой человек, законно находящийся на государственной территории Российской Федерации. Субъектами права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в соответствии со ст. 1 Закона от 25 июня 1993 г. являются как граждане Российской Федерации, так и лица, не являющиеся гражданами России, но законно находящиеся на ее территории Закон РФ от 25.06.1993 N 5242−1 (ред. от 27.07.2010) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

Местом жительства признается, в соответствии с этим законом, жилой дом, квартира, служебное и иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), аренды либо на иных законных основаниях.

Местом пребывания считается гостиница, санаторий, дом отдыха, больница, иные подобные учреждения, жилое помещение, не являющееся местом жительства, где он проживает временно, например, дачный (садовый) домик Бархатова, Е. Ю Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / [Текст]. — М.: Проспект, 2010. — С. 10.

Таким образом, получается некая граница, разделяющая место временного пребывания гражданина и место его жительства, поскольку местом жительства может быть только жилое помещение.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Жилищного кодекса РФ жилые помещения являются объектами жилищных прав.

Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан и отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (п. 2 ст. 15 ЖК РФ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.12.2001) (ред. от 29.12.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 07.01.2011) //Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.).

Закон предусматривает уведомительный регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства и устанавливает обязанность граждан, прибывших на новое место жительства, в течение семи дней обратиться в органы регистрационного учета граждан (органы внутренних дел) с заявлением о постановке на временный или постоянный учет.

Закон устанавливает исчерпывающий перечень документов, необходимых для регистрации: паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение или иной документ о праве на вселение либо его заверенную копию).

Закон также устанавливает перечень оснований, по которым органы регистрации и учета граждан имеют право снять гражданина с регистрации по месту жительства. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ от 17.07.95 № 713 (в ред. от 14.08.02) Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 (ред. от 11.11.2010) «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011) //Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

Закон не связывает регистрацию граждан с его правом на трудоустройство. В Трудовом кодексе РФ говорится о запрете прямого или косвенного ограничения прав или установления прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от места жительства и других обстоятельств, в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания (ст. 64 ТК РФ).

2 Основания ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

Каждое лицо обладает, прежде всего, общим статусом, который во многом равен для всех, но в то же время может быть носителем одного или нескольких специальных статусов (жителя закрытою города, военнослужащего, иностранца, беженца и т. д.).

Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права гражданина, как право на свободу передвижения, выбор местожительства¹. Право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия военнослужащих к месту службы.

Согласно статье 239 Указа Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» (вместе с «Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации», «Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации», «Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации» Указ Президента РФ от 10.11.2007 N 1495 (ред. от 14.01.2011) «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» (вместе с «Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации», «Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации», «Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации»)// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.) порядок выезда военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, за пределы гарнизона, на территории которого они проходят военную службу, определяется командиром воинской части исходя из необходимости поддержания боевой готовности и обеспечения своевременности прибытия указанных военнослужащих к месту службы, а также с учетом особенностей дислокации воинской части.

Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, вправе свободно передвигаться в расположении воинской части и в пределах местного гарнизона.

Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, выезд за пределы местного гарнизона (за исключением случаев убытия в отпуск или командировку) запрещен.

Основания ограничения права передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации приведены в ст. 8 Закона от 25 июня 1993 г Закон РФ от 25.06.1993 N 5242−1 (ред. от 27.07.2010) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

Право граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено:

ѕ в пограничной полосе;

ѕ в закрытых военных городках;

ѕ в закрытых административно-территориальных образованиях;

ѕ в зонах экологического бедствия;

ѕ на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

ѕ на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

При введении чрезвычайного положения на основании попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. «а» ст. 3 Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном вложении» Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении» (одобрен СФ ФС РФ 16.05.2001)//Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.) дополнительно может вводиться такая мера, как комендантский час т. е. запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан (п. «а» ст. 12).

Гражданам во время комендантского часа запрещается без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, находиться на улицах или в иных общественных местах либо пребывать вне своего жилища без документов, удостоверяющих личность. Эта мера исключает свободное передвижение граждан в ночное время, что позволяет эффективнее предупредить поджоги, погромы, мародерство.

В случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «б» ст. 3 Закона (чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ) может осуществляться временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений (п. «а» ст. 13).

Пограничный режим (режим пограничной зоны) действует в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. Закон РФ от 01.04.1993 N 4730−1 (ред. от 07.02.2011) «О Государственной границе Российской Федерации// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011. и предусматривает, в частности, предварительное получение разрешений на въезд в пограничную зону.

Необходимо подчеркнуть, правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ст. 11 которого гарантирует иностранным гражданам свободу передвижения на территории России. Исключение составляет лишь посещение территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение. Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 предусмотрен открытый Перечень таких территорий, организаций и объектов. Кроме общих ограничений, к числу которых относятся территории ЗАТО, приграничная полоса и пр., данный Перечень включает в себя и конкретные населенные пункты (географические зоны), перечисленные в Постановлении Правительства РФ от 4 июля 1992 г. «Об утверждении Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан» Постановление Правительства РФ от 04.07.1992 N 470 (ред. от 23.12.2009)" Об утверждении Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан" // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011., например, в Московской области это части районов, ограниченные: Одинцовского — линией Успенское — Жаворонки — Одинцово — Барвиха; Балашихинского — с запада линией Никольское — Трубецкое — Балашиха — Кучино — Томилино (за исключением Горьковского шоссе); Мытищинского — с юга Московской кольцевой автодорогой и линией совхоз «Нагорное» — Бородино — Волково — Перловка (за исключением названных населенных пунктов и автомобильной дороги) и пр.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ (ред. от 28.12.2010)» О Федеральной службе безопасности" (принят ГД ФС РФ 22.02.1995)// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011." разрешения на посещение таких территорий и объектов выдаются сотрудниками органов ФСБ.

Право на свободу передвижения, предусмотренное ст. 27 Конституции РФ, распространяется лишь на тех лиц, которые «законно» находятся на территории Российской Федерации. Законность нахождения на территории Российской Федерации любого ее гражданина не требует доказательств. Однако в силу ст. 5, 6, 8 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ (ред. от 28.12.2010)» О Федеральной службе безопасности" (принят ГД ФС РФ 22.02.1995)// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011." иностранный гражданин считается законно находящимся на территории Российской Федерации лишь при наличии у него действующей визы (разрешения на временное проживание либо вида на жительств) либо на срок, не превышающий девяносто дней, если у гражданина имеется право на безвизовый въезд в Россию.

Иностранные же граждане, не имеющие законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации, подлежат депортации (принудительному выдворению) с территории Российской Федерации, которая осуществляется органами внутренних дел в соответствии со ст. 2, 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ. В силу ст. 27 Конституции РФ это право не распространяется на лиц, не имеющих законных оснований для нахождения на территории России, поэтому депортация не может рассматриваться в качестве ограничения права на свободу передвижения.

Все иностранные граждане, временно пребывающие на территории РФ, подлежат регистрационному учету, который осуществляется органами миграционного учета в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (в редакции от 23 июля 2008 г.). Исключение составляют лишь граждане, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью, регистрация которых производится Министерством иностранных дел, а также члены официальных делегаций, моряки, члены экипажей воздушных судов и т. п.

Нарушение правил регистрационного учета, а также совершение иных административных правонарушений влечет для иностранного гражданина административную ответственность в виде административного выдворения (принудительного и контролируемого перемещения либо контролируемого самостоятельного выезда) через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации по решению суда (ст. 3.10, 18.8 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 07.02.2011)//Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011., ст. 34 Закона № 115-ФЗ).

3. Миграционные проблемы Российской Федерации

Часть 2 ст. 27 характеризует условия выезда за пределы России как «свободные», а условия возвращения как «беспрепятственные». Представляется, что эти термины использованы законодателем как равнозначные. Говоря о праве гражданина РФ на беспрепятственное возвращение в страну, ч. 2 ст. 27 имеет в виду и граждан с двойным гражданством.

В соответствии с действующими правилами об оформлении и выдаче заграничных паспортов, паспорта общегражданского образца выдаются всем желающим, независимо от цели выездов за рубеж. Они действуют в течение предусмотренного в них срока без каких-либо дополнительных согласований с выдавшим органом. Служебные и дипломатические паспорта, паспорта моряка выдаются в соответствии со служебным статусом лица и запросом организации, в которой оно работает.

Не противоречат положениям ст. 27 и международно-правовым обязательствам России (в частности, ст. 2 протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод) ограничения, существующие в соответствии со ст. 55 Конституции и заключающиеся во временном отказе в выдаче паспорта лицам: сообщившим о себе заведомо ложные сведения; принявшим на себя договорные (контрактные) обязательства, препятствующие выезду; являющимся ответчиками по гражданским делам или обязанным исполнять возложенные обязательства по судебному решению; привлеченным к уголовной ответственности (до разрешения дела) или осужденным (до отбытия наказания или освобождения от него); подлежащим призыву на действительную срочную военную службу (до ее прохождения либо прохождения альтернативной службы либо освобождения от них). В то же время при вступлении в Совет Европы Россия обязалась прекратить практику ограничений на зарубежные поездки лиц, имеющих доступ к государственным тайнам Лазарев Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/[Текст]. — М.: Юрайт, 2009. — С. 102. Поэтому следует ожидать, что существующее ограничение в выездах граждан, осведомленных о сведениях, составляющих государственную тайну, будет отменно.

Комментируемая статья, как и международно-правовые обязательства России, не противоречат праву государства осуществлять в соответствии с законом через компетентные органы контроль за въездом в страну лиц, не являющихся ее гражданами, включая визовой порядок. Сопоставительный анализ норм Конституции и международно-правовых документов дает также основания для вывода о допустимости высылки иностранных граждан и лиц без гражданства, как законно, так и нелегально проникших в страну и находящихся в ней. Статья 4 протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод запрещает лишь коллективную высылку иностранцев, а ст. 1 протокола № 7 к этой Конвенции устанавливает механизм защиты прав высылаемых и исключения из него в интересах общественного порядка или государственной безопасности.

В целом можно сказать, что миграционные процессы в России протекают примерно так же, как во многих экономически развитых странах мира. В настоящее время спрос России на мигрантов в большей мере обусловлен экономическими и демографическими причинами. На протяжении первой половины текущего десятилетия в крупнейших российских городах, пограничных областях, трудовая миграция прочно заняла определенные экономические ниши, которые в будущем будут углубляться и расширяться. В таких регионах труд иностранных работников уже сейчас стал структурообразующим фактором экономики, которая не может эффективно функционировать без привлечения мигрантов.

В современной юридической науке всегда выделяется вид незаконной миграции населения. В российском законодательстве незаконная миграция представляет собой «въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением установленных законодательством Российской Федерации правил, регулирующих порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации» Закон РФ от 28.11.1991 N 1948;1(ред. от 31.05.2002)" О гражданстве Российской Федерации" // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011. В связи с чем, следует отметить, что актуальность проблемы правового регулирования незаконной миграции в России будет возрастать.

Россия — страна открытых границ и свободных миграционных перемещений. Произошедшие изменения, прежде всего упрощение порядка въезда в Россию, «прозрачность» государственных границ, привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, прежде всего нелегальной. В начале десятилетия «чемпионом» по числу прибывающих стал Московский регион, где жили и работали около 3 млн. иммигрантов, что составляло почти шестую часть населения Москвы и Подмосковья. По данным ГУВД Московской области, наибольшее количество нарушений режима пребывания, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы совершалось гражданами Таджикистана (28%), Узбекистана (24%), Молдовы (22%), Украины (18%). Основные сферы использования иностранной рабочей силы — строительство (55% общего числа работающих иностранцев), промышленность (21%), транспорт (12%), сельское и лесное хозяйство (9%).

Сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших в Россию иностранных граждан над количеством выехавших. Так, в 2000 году в Российскую Федерацию въехали 21,2 млн. иностранных граждан, а выехали 17,9 млн. человек. Соответствующие цифры для 2004 года — 21,2 и 20,8 млн. человек, для 2005 года — 20,9 и 19,8 млн. человек, для 2006 года — 21,2 и 19,9 млн. человек. Большинство иностранцев, въехавших в Россию на законных основаниях, впоследствии остаются на российской территории с нарушением установленных правил и переходят в категорию нелегальных мигрантов.

Основная масса незаконных мигрантов прибывала в Россию из Афганистана, Ирана, Пакистана, Китая, Шри-Ланки, стран Африки, а также государств — участников СНГ, прежде всего Закавказья и Средней Азии. Обращает на себя внимание и довольно непростая ситуация, сложившаяся с незаконными мигрантами из Китая и Вьетнама.

В 2006 году численность китайцев, проживающих в дальневосточном регионе, составляла, по оценке специалистов, от 400−700 тысяч до 3 млн. чел. На долю граждан Китая на территории Приморья приходилось более 75% легально работающих иностранцев Исследование аналитического управления Мосгордумы: Современная миграционная политика Российской Федерации//www.gosbook.ru/node/11 070 — [Электронный ресурс]., которые заполняли рабочие места в строительстве и сельском хозяйстве. При этом в Приморье проживало гораздо больше нелегальных мигрантов, деятельность которых была тесно связана с теневым и криминальным бизнесом. В приграничных районах происходило интенсивное формирование китайских общин, которые по своей численности и влиянию постепенно вытесняли коренные этнические группы. Здесь сформировались и действовали организованные преступные группировки (ОПГ) и наблюдалась их кооперация с российскими криминальными группами. Отличительные черты китайских ОПГ — многочисленность, хорошая организованность, закрытость и законспирированность.

Существуют также серьезные проблемы вынужденных переселенцев и беженцев, а также внутренних мигрантов.

В январе-сентябре 2007 года в территориальных органах Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС) статус вынужденного переселенца или беженца получили 6 154 человека (в январе — сентябре 2006 года — 5 161 человек). По данным, которые опубликовал Росстат, доля иммигрантов в общей численности прибывших из-за пределов Российской Федерации составила 0,11%.

По данным ФМС России, на 1 октября 2007 года в стране насчитывалось 91,6 тыс. вынужденных переселенцев и беженцев.

Около 35% из них (31,8 тыс.) составляли бывшие жители Казахстана, 16% (14,3 тыс.) — Грузии, 13% (11,4 тыс.) — Узбекистана, 6,8% (6,2 тыс.) — Таджикистана.

Более 21 тыс. человек (23%) переселились внутри России из регионов с нестабильной общественно-политической обстановкой России увеличивается число вынужденных переселенцев //http://fms45.ru/2007/11/page/8/ - [Электронный ресурс]. .

Одним из факторов, оказывающих негативное влияние на современную миграционную ситуацию в стране, является избыточная концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах России на фоне устойчивого сокращения численности населения в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Избыточную миграционную нагрузку испытывают Республика Адыгея, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область. При этом меняется этнический состав населения. Так, характерными чертами этнической структуры миграционного прироста Ставрополья в последние десятилетия стал интенсивный рост ее полиэтнизации, который сочетается с быстрым снижением в миграционном приросте доли русских и увеличением доли кавказских народов (армяне, чеченцы). В 1992 году на долю русских приходилось 72,5%, а в последующие годы их удельный вес колебался, наблюдалось сокращение с 70,2% в 1999 году до 38% в 2003 году Белозеров В. С Эволюция этномиграционных процессов на Северном Кавказе //www.migrocenter.ru/publ/konfer/kavkaz/m_kavkaz010.php — [Электронный ресурс].. Большое количество иностранных мигрантов сосредоточено в пределах Центрального федерального округа.

Во многих экономически развитых странах миграция выполняет функцию восполнения трудовых ресурсов и замещения населения в связи с падением рождаемости. Россия также нуждается в рабочей силе, и с учетом демографической ситуации миграция является одним из основных и реальных источников пополнения ее населения и формирования рынка труда.

С начала 90-х годов Россия вступила в период депопуляции, и миграция стала единственным фактором, сдерживающим резкое сокращение численности ее населения (без нее с 1992 по 2000 год численность сократилась бы до 142,8 млн. человек, на деле же к 2000 году численность населения составила 145,9 млн. человек, в 2009 году — 141 млн.). Максимального значения миграция в Россию достигла в 1994 году (810 тыс. человек), что дало возможность почти полностью (на 91%) перекрыть естественную убыль населения. Затем наблюдалась тенденция «затухающей» волны, и к 1999 году степень компенсации миграцией естественной убыли населения снизилась до 17%.

Во многих регионах страны локальные рынки труда уже сейчас испытывают не только относительный, но и абсолютный дефицит рабочей силы. К 2015 году трудовые ресурсы России сократятся на 8 миллионов человек, а к 2025;му — на 18−19 миллионов. Максимальное сокращение численности населения трудоспособного возраста произойдет в 2009;2017 годах, когда среднегодовая убыль населения этой возрастной группы будет превышать 1 млн. человек (См. Приложение 1).

Однако, несмотря на позитивный аспект — частичное восполнение трудовых ресурсов России — миграция неизбежно порождает проблемы, сопряженные с такими серьезными вещами, как государственная безопасность.

Иммигранты, прибывшие в качестве туристов, затем переходят на нелегальное положение. Возрос и незаконный приток иностранных граждан, часть которых использует Россию в качестве перевалочной базы для последующей иммиграции в государства старого зарубежья. По некоторым оценкам, около 40% иммигрантов — это транзитники.

Нелегальная иммиграция оказывает существенное воздействие на экономическую ситуацию в России, ее социальную сферу. Незаконные мигранты, не занимая официальных рабочих мест, негативно влияют на рынок труда, преимущественно заняты в теневой экономике.

Как упоминалось выше, по данным ФМС в 2006 году на территории Российской Федерации находилось около десяти миллионов незаконных мигрантов. Ущерб от неуплаты налогов, причиненный незаконной миграцией, оценивался более чем в 200 миллиардов рублей в год. При этом объем ежегодного вывоза денежных средств из России, производимый в обход системы государственного контроля, составлял порядка 260 млрд. рублей Исследование аналитического управления Мосгордумы: Современная миграционная политика Российской Федерации//www.gosbook.ru/node/11 070 — [Электронный ресурс]. .

Незаконная миграция также способствует росту организованной преступности, незаконного оборота наркотиков, терроризму, ухудшению эпидемиологической ситуации.

Заключение

Свобода передвижения есть одно из важнейших гражданских прав и свобод человека и гражданина Она является неотъемлемой, принадлежащей каждому от рождения и выступает органичной частью правового положения личности в демократическом обществе. Все основные международные документы о правах человека, начиная со Всеобщей декларации прав человека, закрепляют данную свободу (или соответствующее право).

Правовая возможность человека свободно передвигаться и выбирать место жительства в ее истинно демократическом смысле имеет в России довольно короткую историю с точки зрения ее конституционного закрепления и практического воплощения. На протяжении столетий это естественное устремление людей не получало законодательного признания и фактически попиралось властью. Основная причина здесь состоит в многолетнем преимущественно антидемократическом политическом устройстве страны в сочетании с отсутствием экономической свободы. Так, господствовавший многие века в России феодальный строй изначально базировался на прикреплении крепостного населения к земле.

Что касается нормативно-правовой регламентации, то за время существования СССР, ни в общесоюзной конституции, ни в конституциях советских республик право граждан свободно передвигаться и выбирать место жительство никогда не закреплялось. Не случайно в социалистической научной литературе при исследовании проблем правового положения личности свобода передвижения и выбора места жительства в перечне прав и свобод личности обычно не называлась, а если о ней и упоминалось, то без ее содержательного рассмотрения.

Заметной вехой в формальной демократизации правомочий советских граждан в сфере передвижения и выбора места жительства в СССР явилось заключение Комитета конституционного надзора СССР 26 октября 1990 г., где признавалось, что разрешительный порядок прописки по месту жительства препятствует реализации гражданами основополагающих прав, начиная со свободы передвижения. Нельзя не выделить и провозглашение права человека свободно передвигаться и выбирать место жительства в принятой в СССР 5 сентября 1991 г. Декларации прав и свобод человека. Иными словами, лишь перед распадом СССР наметились отдельные позитивные перемены. которые, однако, в СССР практически не воплотились.

Реальные возможности своего осуществления свобода передвижения и выбора места жительства в России получила с ее официального закрепления в российской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г., а затем на конституционном уровне в соответствии с высокими международными стандартами. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. она является органичной частью основ правового статуса личности и сформулирована в виде права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Видится целесообразным привести российской законодательство в соответствие с положениями международных актов о правах человека, в которых отдельно не фиксируется «свобода выбора места пребывания». Она фактически включается в традиционную формулировку — свобода передвижения и выбора места жительства. По крайней мере здесь допустимо использовать обобщающее категории «жительство» и «пребывание» понятие — «место проживания». Оно вполне позволяет при необходимости учитывать и временной фактор — «временно» или «постоянно».

Свобода передвижения и выбора места жительства занимает исключительно важное место в правовом статусе личности, поскольку через ее осуществление обеспечивается реализации гражданами многих других прав и свобод в экономической, политической, культурной и личной жизни. Это касается, к примеру, права на труд, на отдых, на жилище, избирательных прав и др. К тому же реализация указанной свободы (разумеется, в известном негативном смысле), может выступать своеобразной гарантией защиты жизни, здоровья, имущества граждан в различных чрезвычайных ситуациях, хотя понятно, что передвижение граждан тут является вынужденным со всеми социальными проблемами.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.12.2001) (ред. от 29.12.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 07.01.2011) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 07.02.2011) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

4. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении» (одобрен СФ ФС РФ 16.05.2001) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

5. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (принят ГД ФС РФ 18.07.1996) (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.02.2011) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

6. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О Федеральной службе безопасности» (принят ГД ФС РФ 22.02.1995) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

7. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 21.06.2002) (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.02.2011Закон РФ от 25.06.1993 № 5242−1 (ред. от 27.07.2010) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс]/ Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

8. Закон РФ от 25.06.1993 № 5242−1 (ред. от 27.07.2010) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

9. Закон РФ от 28.11.1991 № 1948;1 (ред. от 31.05.2002) «О гражданстве Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

10. Закон РФ от 01.04.1993 № 4730−1 (ред. от 07.02.2011) «О Государственной границе Российской Федерации // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

11. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в Минске 26.05.1995) (вместе с «Положением о Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств», утв. 24.09.1993) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

12. Постановление Правительства РФ от 04.07.1992 № 470 (ред. от 23.12.2009) «Об утверждении Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.

13. Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 (ред. от 11.11.2010) «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Последн. обновление 21.05.2011.