Приватизация государственного (муниципального) имущества

В современных условиях России потребовалось преобразование государственной собственности на основе ее приватизации и, что явилось важным фактором формирования рынка. В этих условиях складывается необходимость проанализировать процессы приватизации, выявить особенности приватизации, ее проблемы. Актуальность работы вызвана тем, что процесс приватизации в нашей стране перешел к следующему этапу, и этот процесс требует переосмысления итогов.

Целью курсового проектирования является анализ процессов приватизации государственного (муниципального) имущества РФ, выявление проблем приватизации. Для реализации цели были поставлены и обоснованы следующие задачи:

· определить особенности приватизации государственного имущества в РФ и проследить за его этапами;

· рассмотреть субъекты и объекты, способы и порядок приватизации государственной собственности;

· проанализировать экономическую характеристику приватизации;

· выявить особенности приватизационного процесса приватизации в РФ.

Предмет исследования — правовые и организационно-экономические, особенности приватизации государственного имущества. Объект исследования — государственное (муниципальное) имущество как объект приватизации.

Глава 1. Теоретические аспекты приватизации государственного имущества

1.1 Понятие и правовые основы приватизации государственного имущества в Российской Федерации

Владимир Путин подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» и отдельные законодательные акты Российской Федерации"[1]. Федеральный закон принят Государственной Думой 5 июля 2013 года и одобрен Советом Федерации 10 июля 2013 года. Федеральным законом устанавливаются особенности приватизации государственного имущества. Определены требования к содержанию и процедуре подготовки таких обязательств собственника, а также механизм обременения ими приватизируемых объектов. Предусмотрено, что инвестиционные и эксплуатационные обязательства в отношении имущества сохраняются в случае перехода права собственности от государства к частному лицу.

Под приватизацией государственного (муниципального) имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц.

Обстоятельное изучение приватизации государственного, ее значения в управлении государственной (муниципальной) собственностью невозможно в отрыве от уяснения управления приватизационным процессам в целом. Приватизация как проблема связана с наличием особой политической организации — государства, с оптимизацией управления его функционированием. Приватизация — это один из видов разгосударствления, представляет процесс, направленный на удовлетворение потребностей и интересов участников общественных отношений во все большей мере частными институтами общества путем передачи им функций, ранее выполнявшихся государством, его органами и должностными лицами.

Принципы приватизации отражены в статье 2 Закона[1].

Нормы права о процессе приватизации за прошедшие годы не оставались неизменны. Нормы права о процессе приватизации целесообразно свести в две группы. В первую, общую часть входят нормы, отражающие статистику процесса приватизации, и во вторую, особенную часть — отражающие его динамику.

В 2013 году впервые появился Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества в соответствии с процедурой и требованиями нового Закона о приватизации, а также Концепции управления федеральным имуществом. В этом году распоряжением Правительства РФ от 01.07.2013 N 1111-р утвержден прогнозный план на 2014;2016 годы.

С организационно-правовой точки зрения к настоящему моменту в РФ сложилась достаточно разработанная нормативно-правовая база, администрирующая сферу приватизации государственного имущества.

1.2 История развития приватизации государственного имущества в Российской Федерации

Приватизации считается одной из основных частью институциональных изменений демократической реформы. В Российской Федерации в процессе перехода к рынку приватизации отводилась основная роль. Ее результатом должно было стать превращение частного сектора в преобладающий сектор экономики.

Первым нормативным актом в этой области стал закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятый 3 июля 1991 г. Закон определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Указ президента РФ Бориса Ельцина «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 29 января 1992 г. ввел в действие ряд нормативных актов, раскрывавших механизм перехода государственной собственности в частную.

Первый этап приватизации (1992;1994), получивший название ваучерного, или чекового, начался 5 июня 1992 г., когда был принят в новой редакции Закон о приватизации. 11 июня была утверждена Государственная программа приватизации. Программа разрабатывалась и осуществлялась Государственным комитетом по управлению имуществом (Госкомимущество). 14 августа 1992 г. президент Российской Федерации подписал Указ «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» .

Каждый житель получал ваучер номинальной стоимостью 10 тыс. руб., а вместе с ним и право свободно распорядиться чеком по своему выбору: обменять его на акции своего предприятия в ходе закрытой подписки, участвовать в чековом аукционе, купить акции посреднических организаций — чековых инвестиционных фондов (ЧИФов), или просто продать ваучер.

Согласно статистике, около 25 млн россиян вложили свои ваучеры в чековые инвестиционные фонды, а примерно 40 млн вложили их в акции различных предприятий, треть владельцев ваучеров их продали.

Законодательство 1990;х гг. не позволило многим ЧИФам, используя ваучеры граждан, приобретать контрольные пакеты акций перспективных предприятий.

Приватизационные чеки попали на экономически малоэффективные предприятия, многие ЧИФы обанкротились, были ликвидированы.

Всего в 1991;1992 гг. было приватизировано 46,8 тысяч государственных предприятий, в 1993 г. количество приватизированных предприятий возросло до 88,6 тысяч, в 1994 г. — до 112,6 тысяч[19].

Весьма распространенное предположение, что в основе решений о реструктуризации лежит коллизия между ее сторонниками — менеджерами и ее противниками — политиками, противоречит российским данным. Многочисленные опросы показали, что в процессе реформ 1990;х гг. директора предприятий поддерживали избыток рабочей силы, стремясь сохранить коллектив, а влияние властей было незначительным.

Довольно тонкое обоснование приватизации было предложено в году 1991 году породившее значительное число обобщений и модификаций: в условиях государственной опеки (при мягких бюджетных ограничениях) менеджер прилагает меньшие усилия, нежели в условиях частной собственности, поскольку рассчитывает на помощь (а усилия его ненаблюдаемы). Выглядит правдоподобно, но отсюда одновременно следует, что приватизированная собственность эффективнее государственной, что не подтверждается российскими данными.

Обращается внимание на конфликт интересов, характерный для государственного сектора: государство выступает одновременно как собственник, менеджер и регулятор. Благодаря покровительству государства для госпредприятий создается тепличная обстановка, в частности, действуют мягкие бюджетные ограничения, а значит — слабы конкурентные стимулы.

Неэффективность порождается несколькими основными механизмами. Во-первых, покровительство государства, защищающего госпредприятия от конкурентов, приводит к найму менее квалифицированных менеджеров и, значит, к более низкой эффективности. Во-вторых, «субъектная» заинтересованность в успехе предприятия характерна для частного собственника, но не для государства; госпредприятия, в отличие от частных фирм, не контролируются владельцами капитала, значит и качество государственного управления неизбежно ниже. В-третьих, снижение качества обусловлено еще и недостатком информации о предприятии у госчиновников, что открывает возможности для оппортунистического поведения менеджеров (агентская проблема). Эти возможности расширяются вследствие мягких бюджетных ограничений. За два года в частные руки была передана большая часть объектов так называемой малой приватизации (свыше 85 тысяч магазинов, ресторанов, кафе, предприятий службы быта). К концу 1994 г. в абсолютном числе регионов России процесс малой приватизации по существу завершился.

Переход ко второму этапу приватизации (денежному) был утвержден Указом президента от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.» .

На этом этапе планировалось добиться усиления инвестиционной активности владельцев крупных пакетов акций приватизированных предприятий в целях осуществления их структурной перестройки и значительно увеличить доходную часть государственного бюджета за счет поступлений от приватизации. В орбиту акционирования вовлекались крупные предприятия базовых отраслей экономики, определявшие производственный потенциал страны.

Обеспечить недостающую часть поступлений в бюджет было решено с помощью залоговых аукционов. 31 августа 1995 г. президент подписал указ «О порядке передачи в 1995 г. в залог акций, находящихся в федеральной собственности». В декабре того же года состоялись аукционные торги. Вырученные средства от продажи акций 12 крупнейших предприятий составили 5,1 трлн рублей.

В целом на втором этапе приватизационные процессы резко замедлились. По состоянию на 1 января 1997 г. общее число приватизированных предприятий достигло 126 793.

Третий этап приватизации получил наименование точечного. В аналитических материалах Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты РФ он называется также этапом совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью.

Некоторые эксперты предлагают считать началом этого этапа закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ» от 21 июля 1997 г. (вступил в силу 2 августа 1997 г., действовал до 2002 г.). Другие исследователи считают нужным «продлить» денежный этап приватизации вплоть до августовского дефолта 1998 г.

На третьем этапе основным нормативным актом, регулирующим приватизацию, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества». Приватизация осуществляется на плановой основе. По действующему закону, ее планирование отнесено к компетенции правительства РФ, которое ежегодно должно утверждать прогнозный план (программу) приватизации и ежегодно представлять отчет о его выполнении в Госдуму. Президент РФ формирует и утверждает перечень стратегически важных для национальной безопасности предприятий и определяет возможность их приватизации.

За 10 лет приватизации (1993;2003) российская казна получила от продажи 145 тысяч госпредприятий 9,7 млрд долларов. На тот момент в России оставалось порядка 705 неприватизированных объектов[12]

Неудача российской приватизации 1990;х гг. проистекала из ошибочной уверенности в ее эффективности независимо от сложившихся в стране условий и из игнорирования трансформационных издержек. В отсутствии рыночной инфраструктуры, эффективных собственников и опытных менеджеров шоковая раздача собственности неизбежно вела к дезорганизации, а созданные таким образом возможности легкой наживы при слабости государства и судебной системы должны были интенсифицировать ожесточенную борьбу за распределяемые блага, сопровождавшуюся всплеском криминальной активности, коррупции и теневой деятельности.

Излишне оптимистическая оценка приватизации весьма распространена в России и сегодня. Согласно данным Росстата, в России доля государственных предприятий (включая собственность субъектов РФ) постоянно снижается: с 14,3% в 1995 г. до 2,5% - в 2010 г. Начиная с 2007 г. падение характерно и для смешанной формы собственности. В 2010 г. доля предприятий государственной и муниципальной формы собственности составляла 7,6%, а смешанной — 4,1 (Российский статистический ежегодник 2011 (2012)). Монотонно снижалась доля занятых на государственных и муниципальных предприятиях — с 37, 8% всех занятых в 2000 г. до 30,4% в 2010 г.

Вместе с тем, социальное недовольство в обществе переделом собственности в результате приватизации, наличие нарушений как в механизме приватизации (прежде всего это касается предприятий, перешедших под контроль крупных финансово-промышленных групп в результате залоговых аукционов), так и недостаточная эффективность работы приватизируемых предприятий, дали основания для дискуссий среди экономистов и политиков о пересмотре результатов приватизации.

На современном этапе приватизация федерального имущества является одним из инструментов достижения целей перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики.

27 ноября 2010 г. правительство России утвердило «Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основных направлениях приватизации федерального имущества на 2011;2013 гг.»

В августе 2011 г. правительство РФ обнародовало планы расширения приватизации крупнейших компаний — государство к 2017 г. сохранит в ряде компаний только «золотую акцию» .

В июне 2012 года правительство РФ утвердило окончательный план приватизации крупных активов на 2012?2013 годы и на период до 2016 года.

В 2012?2013 годах кабинет министров принял решение приватизировать 7,58% минус одна акция Сбербанка, 25,5% минус одна акция ВТБ, 25% минус одна акция РЖД, 50% минус одна акция «Совкомфлота», 10% «Роснано», 100% Объединенной зерновой компании (ОЗК) и 49,9% минус одна акция «Росагролизинга» .

Согласно распоряжению, до 2016 года государство полностью выйдет из капитала ВТБ, «Совкомфлота», «Росагролизинга», «Зарубежнефти», «РусГидро», «Интер РАО ЕЭС», «Шереметьево», «Аэрофлота», Россельхозбанка, АК «АЛРОСА» [ 24.

Распоряжением зафиксированы также планы по полному прекращению госучастия в капитале «Роснефти». Предусмотрено отчуждение находящихся в собственности ОАО «Роснефтегаз» акций этой крупнейшей российской нефтяной компании начиная с 2013 года с прекращением участия в капитале «Роснефти» к 2016 году.

Кроме того, в период до 2016 года планируется сокращение доли России до 75% плюс одна акция в «Транснефти», ФСК ЕЭС и «Уралвагонзаводе», до 50% плюс одна акция — в Объединенной судостроительной корпорации (ОСК) и Объединенной авиастроительной корпорации (ОАК).

По прогнозам Минэкономразвития, Россия от приватизации государственных активов с 2012 до 2016 года включительно может получить 3,128 триллиона рублей.

1.3 Субъекты, объекты и способы приватизации

Объект приватизации — это государственное и муниципальное имущество. Однако определение понятия «имущество», как известно, отсутствует в действующем законодательстве. Поэтому можно лишь высказать следующие предположения на этот счет. Сюда входят прежде всего объекты недвижимости (предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и др.). Наряду с ними объектами приватизации может быть и движимое имущество (например, ценные бумаги). В состав объектов приватизации входят также имущественные права (например, доли Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в капитале хозяйственных обществ)[28].

Субъекты приватизации — это продавы, покупатели государственного имущества и государственные органы. В субъектах РФ функционируют территориальные органы по управлению государственным (муниципальным) имуществом. Функции по управлению государственным имуществом приведены детально рассмотрены в работе Романова О. «Изменены правила приватизации госимущества"[22].

Выступление с инициативой в проведении приватизации. Инициатором проведения приватизации имущества может быть Правительство РФ, Минимущество России, соответствующие федеральные органы, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица. Инициатива выражается в подаче заявки. Заявка установленного образца на приватизацию подается в компетентный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Принятие решения о приватизации. Порядок принятия решения о приватизации зависит от вида приватизируемого объекта. Так же предусмотрен отказ в приватизации. Письменное извещение об отказе в приватизации с обоснованием такого решения направляется заявителю.

Создание комиссии по приватизации. В случае принятия положительного решения соответствующие органы по приватизации имущества создают комиссию по приватизации и устанавливают срок подготовки плана приватизации. Этот срок не может превышать шести месяцев со дня принятия решения о приватизации и может быть продлен органом по управлению имуществом не более чем на один год. В состав комиссии входят представители соответствующих органов по управлению имуществом, финансовых органов, иных федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иные лица. К работе комиссии могут быть привлечены аудиторские, консультационные, оценочные организации. В плане приватизации определяется способ продажи объекта, сроки и условия его продажи, начальная цена объекта. План приватизации утверждают соответствующие органы по управлению имуществом.

Приватизация объекта в соответствии с утвержденным планом. Порядок осуществления данного этапа зависит от выбранного способа приватизации.

Изменен порядок применения некоторых способов приватизации государственного имущества — конкурса, аукциона, продажи через публичное предложение и без объявления цены. Корректировки в ряд правительственных актов внесены постановлением Правительства РФ от 03.03.2012 № 178 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного или муниципального имущества[21].

Способы приватизации государственного и муниципального имущества перечислены в ст. 13, 18−26 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества». Реализовать такое имущество можно, в частности, через аукцион, конкурс, посредством публичного предложения и без объявления цены, а также посредством преобразования унитарного предприятия в акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью. Статьи 18—36 Закона о приватизации раскрывают содержание отдельных способов приватизации, порядок реализации которых урегулирован на уровне постановлений правительства. В них и внесены изменения.

Новации затронули три документа:

· постановление Правительства РФ от 22.07.2002 № 549 «Об утверждении положений об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены»;

· постановление Правительства РФ от 12.08.2002 № 584 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества»;

· постановление Правительства РФ от 12.08.2002 № 585 «Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе».

Первая группа изменений связана с принятием Федерального закона от 11.07.2011 № 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О приватизации государственного и муниципального имущества“». Согласно поправкам, внесенным этим законом, приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется только путем преобразования в хозяйственные общества (п. 2 ст. 13 Закона о приватизации). Кроме того, из Закона о приватизации исключена ст. 27, регулировавшая особенности сделок, связанных с продажей ГУП и МУП.

Вторая группа изменений связана с процедурными сроками и также обусловлена изменениями, произошедшими в Законе о приватизации.

Так, в рамках всех названных способов приватизации договор купли-продажи с победителем будет заключаться не ранее десяти и не позже 15 рабочих дней со дня подведения итогов продажи, конкурса или аукциона. Ранее такой договор заключался не позднее пяти рабочих дней (при публичном предложении и проведении аукциона) и десяти рабочих дней (при продаже без объявления цены и проведении конкурса) со дня выдачи уведомления о признании участника победителем/подведения итогов продажи, конкурса или аукциона.

При продаже посредством публичного предложения по новым правилам заявку об участии нужно подавать не позднее, чем за три рабочих дня до даты рассмотрения продавцом заявок и документов претендентов (сейчас не позднее чем за один рабочий день).

При проведении конкурса лиц, признанных участниками, а также тех, кому отказано в участии, необходимо уведомить об этом не позднее рабочего дня со дня подписания протокола заявок.

Кроме того, в некоторых случаях сроки исчисляются в рабочих днях (вместо календарных) и наоборот.

Третья группа изменений касается размещения информации на официальных интернет-сайтах. Эти новшества также связаны с поправками, внесенными в п. 1 и 2 ст. 15 Закона о приватизации.

Например, информация об отказе в допуске к участию в продаже посредством публичного предложения, конкурса или аукциона публикуется не только на определенных уполномоченными государственными и муниципальными органами Интернет-ресурсах и сайте продавца, но и на официальном сайте РФ для размещения информации о проведении торгов, который определяет Правительство РФ.

Из Положения об организации продажи государственного имущества посредством публичного предложения исключен абз. 3 п. 24, позволявший субъектам РФ и органам местного самоуправления устанавливать правила оплаты приватизируемого имущества, относящегося к госсобственности субъектов РФ.

При продаже имущества без объявления цены порядок и сроки перечисления задатка, а также денежных средств в счет оплаты приватизируемого имущества бюджеты субъектов или органов местного самоуправления определяются правовыми актами субъектов и муниципалитетов. Об этом говорится в новом п. 18(2) Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством продажи без объявления цены.

Рис 1. Способы приватизации

Глава 2. Приватизация государственного имущества

2.1 Основные концепции и экономическое содержание приватизации государственного имущества

Правительством РФ в 1999 г. была разработана Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации Постановление Правительства РФ «О Концепции управления государственным и муниципальным имуществом и приватизации в Российской Федерации».. В соответствии с ней, государственная политика в сфере приватизации преследует цель «кардинального повышения эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом» (пункт 1 часть II Концепции приватизации).

Между тем, успешное достижение цели приватизации, поставленной Правительством РФ, вызывает определенные сомнения. Отсутствие четких критериев ряда понятий свидетельствует о том, что у сформулировавших их авторов нет однозначного представления о результатах, которые будут получены по выполнению всех поставленных задач. Кроме того, наблюдается неопределенность в терминах. Так, «кардинальное повышение эффективности функционирования» можно трактовать как состояние отечественной экономики, при котором будет наблюдаться резкое увеличение производительности, качества труда и товарооборота в народно-хозяйственном комплексе. В то же время, с учетом задач приватизации, «кардинальное повышение» можно трактовать как деятельность, направленную на достижение состояния.

Для претворения в жизнь указанной выше цели, Правительство РФ постановило решить следующие задачи (пункт 1 часть II Концепции приватизации):

· создать благоприятную экономическую среду для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе российской экономики;

· вовлечь в гражданский оборот максимальное количество объектов собственности, оптимизировать структуру государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшить расходы бюджета на управление государственным имуществом;

· привлечь инвестиции в реальный сектор российской экономики, прежде всего за счет инвесторов;

· создать широкий слой эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;

· обеспечить контроль за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;

· существенно повысить качество менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий;

· сформировать более эффективную структуру горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;

· восстановить активность функционирования фондового рынка;

· осуществить рациональное пополнение доходной части бюджета с акцентом на Бюджет развития Российской Федерации[26].

Представляется, что большая часть задач, обозначенных в Концепции приватизации, носит декларативный характер, так как исполнить их на практике невозможно. Это связано с тем, что многие из них носят оценочный характер, так как невозможно определить качественное (либо количественное) выражение таких категорий как «благоприятная экономическая среда для развития бизнеса», «существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления», «более эффективная структура горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе экономики», «активное функционирование фондового рынка». Нормативов, по которым бы рассчитывались указанные выше показатели, не выработано, а по некоторым значениям нормативов выработано быть не может. Указанные задачи по своей сути являются дополнительными целями приватизации.

Задачи приватизации, стоящие перед государственными либо муниципальными органами, на наш взгляд должны отвечать следующим требованиям: быть четко сформулированы; ясны для исполнителя; реально выполнимы; иметь обозначенные границы (темпоральные, территориальные, по субъектам, которые будут выполнять поставленные задачи, по объектам, на которые будут направлены действия и пр.).

Соблюдение указанных требований при разработке задач, повышает реальность их исполнения. В этом отношении разработанная Правительством РФ Концепция приватизации государственного и муниципального имущества не выдерживает серьезной критики.

Развил и конкретизировал основные положения Концепции принятый в декабре 2001 г. федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» (вступивший в силу 26 апреля 2002 г.). Законом проведено строгое разграничение полномочий между законодательным собранием, правительством и президентом в вопросах управления и распоряжения государственной собственностью. Госдума получила контроль над естественными монополиями — Газпромом, РАО «ЕЭС России», транспортными системами МПС, приватизация которых теперь становилась возможной только с ее ведения. Правительству оставлено планирование и общее руководство процессом приватизации. Президенту предоставлено право формировать и утверждать перечень стратегически важных для национальной безопасности предприятий и определять возможность их приватизации.

Проект Концепции по управлению федеральным имуществом на период до 2018 года предлагает новую схему приватизации, переход от приватизации небольших активов к приватизации крупнейших секторов, с одновременным ужесточением требований к компаниям, не подпадающим под приватизацию. Минэкономразвития России намерено изменить систему управления государственным имуществом[11]. Если ранее основными целями приватизации государственного имущества являлись максимизация дохода от продаж, быстрота реализации, то теперь на первый план выходит привлечение инвестиций в государственные предприятия с целью их развития, развитие конкурентных начал, вовлечение имущества в хозяйственный оборот с целью повышения отдачи и результативности от использования данного имущества[13]. Основываясь на необходимости привлечения внебюджетных средств, оптимизации управления, стимулирования фондового рынка, прогнозный план приватизации, рассчитанный на период с 2011 по 2013 год, предполагает отчуждение из федеральной собственности около 1300 акционерных обществ, из них 26% относятся к сферам торговли, финансов, оказания услуг, 23% принадлежат сфере сельского хозяйства, 20% относятся к промышленности, 15% к строительству.

На сегодняшний день механизм управления федеральным имуществом регламентируется нормативно-правовой базой, основанной на принципах открытости и согласованности решений и действий соответствующих органов государственной власти. Существующие правовые положения способствуют оптимизации процессов управления государственным имуществом путем создания казенных и автономных учреждений. Определены условия использования объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, в коммерческом обороте. Регламентирована возможность реструктуризации федеральных государственных унитарных предприятий, с дальнейшим преобразованием в акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, в автономные некоммерческие организации. Создана информационно-коммуникационная сеть, позволяющая увеличить эффективность процессов управления государственным имуществом[5].

Наряду с положительными изменениями, остается ряд проблем, требующими дальнейших поступательных действий в данном направлении. К проблемам относятся недостаточная эффективность управления федеральным имуществом; избыточность федерального имущества; нарушение конкурентных позиций в секторах со значительной долей государственного участия; чрезмерная активность компаний с государственным участием по приобретению активов в высококонкурентных отраслях; отсутствие корректной системы учета объектов федеральной собственности; недостаточность ответственности участников данной сферы; отсутствие полномасштабного контроля эффективности процессов; отсутствием достаточной технической, информационной базы, необходимой для реализации поставленных целей и задач[5]. С учетом существующих проблем, Концепция направлена на достижение следующих целей: определение и однозначная конкретизация состава федерального имущества; создание механизма оценки эффективности объектов управления; приватизацию федерального имущества, необходимого в коммерческом обороте; создание системы контроля и учета федерального имущества, отвечающей современным требованиям.

Основными принципами управления федеральным имуществом названы: принцип определенности, предполагающий четкое персонифицированное определение целей, способов их достижения, порядка принятия решений и предоставления отчетности по объектам государственного имущества; принцип прозрачности, базирующийся на открытости, полноте, точности и доступности информации об объектах и субъектах, функционирующих в рамках данного направления; принцип сбалансированности интересов, основанный на позициях экономической эффективности и социальной ответственности; принцип непрерывности осуществления контроля; принцип проектного подхода, предполагающий четкий планируемый результат и конкретизацию способов его достижения; принцип ответственности за результативность деятельности; принцип результативности и эффективности управления федеральным имуществом.

Концепции по управлению федеральным имуществом предполагает к 2018 году существенный рост доли акций компаний с государственным участием, имеющих возможность выхода на рынок ценных бумаг РФ; ликвидацию федеральных государственных унитарных предприятий; обеспечение инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности компаний с государственным участием; достижение открытости и публичности в деятельности федеральных государственных учреждений.

Реализация поставленных целей предполагает определенный алгоритм. В первую очередь, необходимо определить целевую функцию управления применительно к каждому объекту федерального имущества, что обеспечит в дальнейшем эффективное функционирование данного имущества в качестве объекта федеральной собственности, либо выявит необходимость его приватизации. Далее следует эффективное управление отчуждением объекта федерального имущества, предполагающее укрупнение активов вплоть до долей рынка. Параллельно осуществляются мероприятия, направленные на рост эффективности функционирования объектов федеральной собственности, предполагающие улучшение качества корпоративного управления. В современных условиях необходимой составляющей квалифицированного управления является обязательный учет рисков с целью минимизации возможных негативных сценариев. Предполагается разработка механизмов оценки эффективности деятельности участников данной сферы, повышение уровня ответственности субъектов деятельности, повышение квалификационного уровня управленческого персонала. Обязательным является совершенствование системы контроля и учета, предполагается детализация объектов учета, увеличение достоверности сведений, персонализация ответственности за деятельность в сфере управления федеральным имуществом.

На базе Концепции по управлению федеральным имуществом на период до 2018 года разработана Государственная программа «Управление федеральным имуществом», рассчитанная на период с 2013 года по 2018 год и реализуемая в два этапа.

В рамках Программы намечена реализация подпрограммы «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации». К 2015 году вследствие осуществления планируемой деятельности в рамках данной Подпрограммы заявлено достижение следующих результатов: формирование персонифицированных целей относительно каждого объекта федерального имущества; создание методологии определения целей и «дорожных карт»; формирование реестра имущества в федеральной собственности; создание «дорожных карт», способствующих корректной приватизации объектов федеральной собственности. К 2018 году планируется сформировать персонифицированные цели управления федеральными имущественными объектами; начать реализацию сформированных «дорожных карт» согласно разработанным методикам. Вторая Подпрограмма «Управление государственным материальным резервом» относится к сведениям, являющимся государственной тайной. Без учета данной Подпрограммы, объем финансирования, составит 33, 4 млрд руб. Прогнозный объем дополнительного финансирования увеличит данную сумму, вследствие чего совокупный объем финансовых ресурсов составит 52,5 млрд. руб[6].

Рис. 2. Динамика приватизации в 2002;2010 гг [25]

Эффективное управление федеральным имуществом способно повысить конкурентные преимущества РФ, увеличить инвестиционную привлекательность, усилить инновационные тенденции развития экономики РФ, что является неотъемлемой составляющей поступательного социально-экономического развития государства[18 ]. .

2.2 Проблемы приватизации в России и пути их решения

Приватизация, как и другие реформы в этой области, проводились в РФ предварительной разработки какой-либо программы, методом «проб и ошибок». Приватизация велась в обстановке политических разногласий, при отсутствии единого мненияде в обществе и постоянных дебатов в государственных органах.

Переход России к новой политической формации осуществляла и переходом к информационному обществу, что вызывало проблемы в государственном управлении происходящими процессами.

Приватизация проходила сжатые сроки, что вызывало ошибки и и всякого рода злоупотребления.

При советской власти тенденции огосударствления проникло во все сферы жизни общества, охватив все общественные отношения.

Из-за отсутствие рыночных оценок государственного (муниципального) иущества снижалась цена приватизируемого имущества При этом отсутствовал сдерживающий механизм контроля за исполнением продажи государственного имущества. В результате чего средства не шли на развитие общества.

До настоящего момента еще не продуманне эффективный механизм управления государственной собственностью.

Решить вышеуказанные проблемы государство предполагает на третьем этапе приватизации государственного (муниципального) имущества, начанающийся со вступления в силу новой редакции Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В Законе «О приватизации государственного и муниципального имущества"процесс приватизации представляется более прозрачным, так как более детально разработан порядок формирования и утверждения прогнозного плана (программы) приватизации государственного (муниципального) имущества.

Важным нововведением является приватизация предприятий одновременно с земельными участками, на которых они расположены. Это повысит стоимость и инвестиционную привлекательность предприятий. Приватизация земельных участков в составе предприятий соответствует государственной политике по формированию единых объектов недвижимости, а также по стимулированию их эффективного использования и оборота. Для этого земельные участки будут либо сразу включаться в уставные капиталы создаваемых акционерных обществ, либо продаваться уже существующим акционерным обществам по нормативной цене земли, что приведет к созданию единых объектов недвижимости.

Развитие российской экономики невозможно в условиях несовершенного земельного законодательства, так как препятствует легальному и законодательно оформленному рыночному обороту земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. Поэтому Государственная Дума приняла Земельный кодекс, который приводит земельное законодательство в соответствие с новыми социально-экономическими условиями и создает предпосылки для подъема российской экономики. Земельный кодекс позволяет решить ряд задач в сфере земельных правоотношений. В частности, поставит существующий нелегальный оборот земли под государственное регулирование, что будет способствовать активизации экономической жизни в стране, приведет к оживлению инвестиционной активности, к развитию промышленности и фондового рынка страны.

Также будут создаются условия для развития ипотеки, так как предоставит гражданам возможность улучшать свои жилищные условия за счет залога земли.

Государственная собственность слабо защищена от злоупотреблений. Сами контролеры стремятся извлечь ренту из своего положения и склонны к коррупции Государственные предприятия используют свои административные и политические связи в процессе конкуренции частными компаниями; это снижает стимулы для частного сектора, препятствует его развитию. Управление государственной собственностью требует расходов, которые несет бюджет и которые не отражаются в калькуляции издержек предприятия. Даже если государственное и частное предприятия имеют совершенно одинаковые показатели, первое должно быть признано менее эффективным. Аргумент другого характера в пользу приватизации — ожидание инвестиций от нового собственника в приватизируемый объект. Поскольку эти инвестиции не вошли в государственную программу, их народнохозяйственная эффективность, скорее всего, ниже нормы, принятой при оценке государственных проектов. Но тогда у компании-покупателя должны быть какие-то особые обстоятельства (например, она располагает новыми технологиями) для того, чтобы ей были выгодны вложения в приобретаемый объект. Эти обстоятельства целесообразно выявить в процессе приватизации, чтобы увеличить вероятность достижения поставленной цели. Еще один аргумент — развитие финансового сектора. В процессе принятия решения о приватизации этот аргумент может играть определенную роль, поскольку он отражает интересы финансовых структур. На наш взгляд, с народнохозяйственной точки зрения этот аргумент следует принимать во внимание, если государство не ставит перед предприятием никаких дополнительных целей кроме извлечения прибыли.

Еще проблемы: отвлечение ресурсов из традиционных сфер инвестирования на создание новых институтов; дезорганизацию; интенсификацию перераспределительных процессов. К первому пункту относятся издержки на подготовку и принятие решений о приватизации, организацию аукционов, конкурсов или продаж акций на биржах, мониторинг соответствующих контрактов. В нынешних российских обстоятельствах эти издержки в расчете на приватизированное предприятие кратно возрастают, поскольку значительное число (по некоторым данным — ?) фирм, выставленных на продажу, остаются в собственности государства из-за отсутствия покупателей. Дезорганизация возникает вследствие смены менеджеров, необходимости адаптироваться к новому статусу фирмы. Наряду с обычными источниками издержек, здесь необходимо иметь в виду упущенную выгоду вследствие отказа перспективных партнеров от заключения контрактов уже на этапе подготовки к приватизации: смена собственника увеличивает вероятность нарушения договоренностей8. Наконец, активизация перераспределительной деятельности вызвана противоречивыми стремлениями покупателя и продавца добиться наиболее выгодной для себя сделки; лоббирование и коррупция — неизбежные спутники приватизационных процессов.

Неверная стратегия приватизации приводит не только к долгосрочной неэффективности, но и к сильным отрицательным экстернальным эффектам, к формированию плохого инвестиционного климата на десятилетия из-за нелигитимности возникшей частной собственности в глазах массы населения и, как следствие, отсутствия гарантий обеспечения прав на нее.

В этом отношении Россия оказалась едва ли не в худшей ситуации.

«В России процесс приватизации проходил беспорядочно Население России с подозрением относится к новому туру приватизации. В подобной ситуации неудача реформы может привести к серьезным имиджевым потерям для высших администраторов и, не исключено, — к социальным протестам, что в свою очередь может негативно сказаться и на производстве. Чем ниже качество государственного управления, тем меньше прибыль государственных предприятий, но одновременно — тем больше трансформационные издержки. Следовательно, неэффективность государства по сравнению с частным сектором, даже если она имеет место, не является решающим аргументом в пользу приватизации. Иначе говоря, «плохое» государство вероятней всего не справится и с задачей быстрого реформирования, так что в первую очередь нужно искать способы постепенного улучшения качества государственного управления. Для успеха и приватизации, и национализации необходима реформа управления государственной собственностью. Только определив цели и оценив возможности государственных предприятий в каждой отрасли, можно рассматривать вопрос об их приватизации — в случаях, когда эти цели оказываются недостижимыми или уже достигнутыми. Одновременно необходимо проводить социальную политику, а также исчерпание задач промышленной политики.

Как и любая другая реформа, приватизация может сталкиваться с ограничениями ресурсного, технологического, культурного, политического или институционального характера. Все эти ограничения должны быть учитываются в проектах приватизации. Известно, например, что приватизация, в результате которой из одной монополии возникает цепочка монополий, ведет к росту цен и падению производства Подобный же эффект должен наблюдаться при расчленении рассредоточенных по территории и недостаточно плотных сетевых систем. Это и ряд других обстоятельств не были учтены при реформе РАО ЕС. В результате через семь лет после завершения реформы министр энергетики говорит о необходимости решения тех же самых задач.

Если каждая покупка или продажа активов экономики, увязанные с задачами структурной политики, планами реформирования отдельных отраслей, полномочиями соответствующих ведомств. Должны быть поставлены или уточнены цели и задачи участия государства в капитале хозяйственных обществ.

Целесообразно также выработать рекомендации по использованию тех или иных механизмов приватизации. Следует обязать правительство ежегодно отчитываться перед парламентом о результатах работы государственного сектора; отчет должен содержать рекомендации по продаже государственной собственности и создании (приобретении) тех или иных компаний. Во-вторых, для каждого крупного предприятия — кандидата на приватизацию, необходимо разработать проект, обосновывающий ее целесообразность. В качестве процедуры приватизации, видимо, следует использовать конкурс проектов, предусматривая возможность возврата предприятия в собственность государства при невыполнении условий приватизационного договора.

Проекты должны быть опубликованы и подвергнуты широкому обсуждению. Процедуры формирования конкурсных комиссий и отбора проектов должны быть тщательно разработаны, с тем чтобы минимизировать возможности нечестной приватизации.

В-третьих, необходимо наладить постприватизационный мониторинг. Только с его помощью можно добиться эффективности приватизации и убедить в этом россиян.

В-четвертых, необходимо прекратить практику расширения госпредприятий за счет успешных компаний частного сектора. Сфера активности каждого крупного госпредпрятия должна быть ограничена его уставом или специальным постановлением, а ее расширение должно требовать тщательного обоснования и соответствующего юридического оформления. Госпредприятия должны не препятствовать частной инициативе, а напротив, содействовать ей.

В-пятых, следует признать, что распространенный тезис, согласно которому госпредприятия должны находиться ровно в тех же условиях, что и частные фирмы, неточен. Перед госпредприятиями должна быть поставлена задача развития соответствующих отраслей путем реализации модернизационных проектов, совместных с частными фирмами. Соответственно, оценка их деятельности должна зависеть не только от их собственных достижений, но и от степени их влияния на развитие народного хозяйства в целом. Решение о приватизации должно принимать во внимание эту оценку. При таком подходе механизм приватизации может стать важным инструментом совершенствования экономики.

В настоящее время в России, как показывает анализ, он является, скорее, инструментом политической борьбы. В-шестых, для успеха приватизации необходимо содействовать повышению качества рынка — внедрению современной деловой этики, формированию высоких стандартов корпоративного управления. Государственные предприятия должны служить образцом в этом отношении, тем самым влияя и на все бизнес-сообщество. Весь имеющийся в России опыт подтверждает этот вывод.

Изменения в законодательстве о приватизации государственного имущества, а также в области защиты прав акционеров должны обеспечить рост экономики России, создание новых эффективных собственников, что должно привести к формированию среднего класса в России.

Глава 3. Мероприятия по приватизации государственного имущества в Ростовской области

3.1 Цели, задачи и принципы приватизации государственного имущества области

Согласно закону «О приватизации государственного имущества Ростовской области"[7] приватизация государственного (муниципального) имущества Ростовской области осуществляется в соответствии с ежегодно утверждаемым Законодательным Собранием Ростовской области Прогнозным планом (программой) приватизации государственного имущества Ростовской области на очередной финансовый год и плановый период[8].

Представленный проект областного закона «О Прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Ростовской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (далее — законопроект) разработан в соответствии с требованиями Областного закона от 18.07.2002

№ 255-ЗС «О приватизации государственного имущества Ростовской области» на основании предложений отраслевых министерств области, осуществляющих координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях экономики, и содержит:

· перечень областных государственных унитарных предприятий, которые планируется приватизировать в 2014 году, включающий 2 областных государственных унитарных предприятия;

· перечень иного государственного имущества Ростовской области, планируемого к приватизации в 2014 году, включающий 9 объектов государственного имущества казны Ростовской области.

Иных предложений о приватизации государственного имущества Ростовской области в плановом периоде 2015 и 2016 годов от отраслевых министерств области, осуществляющих координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях экономики, не поступало.

В законопроекте указаны характеристики планируемого к приватизации государственного имущества Ростовской области и предполагаемые сроки приватизации.

Областные государственные унитарные предприятия, исходя из величины их чистых активов, подлежат преобразованию в открытые акционерные общества.

Что касается объектов недвижимого имущества, внесённых в перечень иного государственного имущества Ростовской области, которое планируется приватизировать в 2014 году, то необходимо отметить следующее.

Указанные в законопроекте объекты недвижимости (позиции 1−3) были в установленном порядке изъяты из оперативного управления ГКУ РО «Центр занятости населения города Ростова-на-Дону», ГБОУ начального профессионального образования Ростовской области профессионального училища № 68, ГБОУ начального профессионального образования Ростовской области профессионального училища № 32 как не используемые по назначению. В 2013 году данные объекты неоднократно выставлялись на торги, но в связи с отсутствием заявок торги были признаны несостоявшимися. Учитывая, что неиспользуемое непрофильное имущество подлежит вовлечению в хозяйственный оборот, объекты повторно предложены к приватизации в 2014 году.

Кроме того, в проекте указаны объекты недвижимости, которые при приватизации ГУП РО «Донэнерго» не вошли в состав приватизированного имущества. Данные объекты планируется реализовать ОАО «Донэнерго» в случае признания по решению суда за обществом первоочередного права их приобретения по рыночной цене.