Приватизация муниципального жилищного фонда. 
Проблемы и правовые последствия

План:

Глава 1. Приватизация — новый институт гражданских правоотношений.

Предпосылки принятия Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР».

Общие положения Закона, основные условия его применения.

Принципы правового регулирования гражданских отно-шений в процессе приватизации.

Глава 2. Приватизация — производная форма собственности.

Общие положения о собственности.

Содержание, формы, виды права собственности.

Особенности совместной и долевой собственности в общем имуществе, их отличительные черты.

Закрепление права собственности.

Возникновение права собственности на квартиры в домах жилищно-строительных кооперативов.

Право собственности и право проживания.

Глава 3. Распоряжение приватизированным жильем.

З.1. Сделки: понятие, составные элементы, условия недействительности и причины, их порождающие.

3.2. Основные виды сделок, их содержание и краткая характеристика.

3.3. Возникновение прав собственности при наследовании долевой и совместной собственности

3.4. Защита прав собственности.

Заключение

Интерес к исследованию темы «Приватизация муниципального жилищного фонда: Проблемы и правовые последствия» закономерен. Ис-точники, регламентирующие вопросы приватизации жилищного фонда и реализации прав граждан, возникших в результате приватизации представлены весьма противоречивым материалом, постижение сущности которого необходимо в повседневной жизни не только юристам, прак-тическим работникам, руководителям предприятий, другим специалис-там, но и каждому гражданину. По применению в практике норм, изло-женных в действующем законодательстве по раскрываемой теме сущес-твует ощутимый дефицит правовой информации.

На 01 января 1997 года она представлена:

Законом РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» от 04 ию-ля 1991 года (в дальнейшем Закон о приватизации), Федеральными Законами РФ от 23.12.1992 года и от 20.07.1994 года, которыми вне-сены изменения и дополнения в Закон от 04.07.1991 года. Во исполнение постановления Верховного Совета РСФСР «О введении в действие Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» Советом Министров РСФСР было разработано и постановлением коллегии Государственного комитета жилищно-коммунального хозяйства от 18 октября 1991 года утверждено Примерное положение о приватизации жилищного фонда. На основание этих документов Орловский городской Совет народных депутатов 09 января 1992 года принял решение № 62 об утверждении положения о приватизации жилищного фонда в г. Орле. 20 января 1992 года Администрация города Орла издала Распоряжение за № 17 «О введении в действие положений о приватизации жилищно-го фонда на территории г. Орла», разработала Типовое положение об агентстве (бюро) по приватизации жилья и пакет документов с образ-цом договора о приватизации, методиками расчета оценки жилья и рас-чета оплаты обслуживания и ремонта жилья, переданного в собствен-ность граждан. Вся эта информация была опубликована в рекламном при-ложении к газете «Орловские вести» в феврале 1992 года. (смотри приложение).

В 1993 году вышло в свет издание Верховного Совета Российс-кой Федерации «Комментарий и законодательству Российской Федерации о приватизации жилья», автор которого, кандидат юридических наук В. Н. Литовкин, прокомментировал Закон о приватизации в его первой редакции. Среди основных источников, на которых базируется исследование темы использованы: Конституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс РСФСР 1964 г., Гражданский Кодекс Российской Федерации часть I 1994 года и часть II 1995 года, Семейный Кодекс Российской Федерации 1995 года, Жилищный Кодекс РСФСР 1983 года, Закон РСФСР «Об основах Федеральной жилищной политики» 1992 года, указы Президента и постановления Правительства, правовые акты центральных органов управления, действующие на 01 января 1997 года.

При подготовке работы использовались материалы периодической печати, представленные в основном статьями юристов и практических разработчиков закона о приватизации в форме комментариев его отдельных положений и ответов на вопросы читателей.

Значительную ценность составляют сведения, полученные из обобщений правоприменительной практики Верховного Суда Российской Федерации, работы Орловского городского Комитета по приватизации жилищного фонда.

Широко использованы теоретические основы гражданского права, так как помимо анализа действующего законодательства, в работе предпринята попытка определить аксиому противоположных точек зрения на проблему наследования совместного имущества и различия долевой и совместной собственности.

Для более полного раскрытия темы был использован достаточно объемный материал специальной литературы, перечень которой приведен в заключительной части.

Актуальность темы

состоит и в противоречивости между Законом о приватизации и новым Гражданским Кодексом Российской Федерации. Комплекс противоречий обусловливает трудности правоприменения даже при попытках добросовестного исполнения правовых предписаний и создает массу возможностей для совершения неправомерных действий как исполнителями, так и должностными лицами, призванными обеспечить точное применение законов на местах.

На решение этой проблемы было обращено внимание Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, который в своей речи на Общероссийском Конгрессе по правовой реформе весной 1996 года отметил, что «…противоречия существуют не только между отдельными отраслями законодательства, которые в последние годы развивались разными темпами, но и даже между нормами внутри одного закона. Противоречивость законодательства все более зат-рудняет реализацию принятых законов. Она служит питательной сре-дой для злоупотреблений и коррупции в системе государственной власти, и, наконец, в ходе правовой реформы необходимо укрепить силу закона, неотвратимость и неукоснительность его действия». Российская Юстиция, 1996 год, № 5, стр. 3

В своей речи Президент РФ отметил также, что принятые за-коны не обеспечены в полной мере надежным механизмом реализации, что Российское законодательство нуждается в систематизации и кодификации, для чего предстоит отменить противоречащие Конституции Российской Федерации законы, решить проблему внутренних про-тиворечий в законодательстве, которая приобретает острый харак-тер. Поэтому первым из четырех основных направлений для активи-зации правовой реформы Б. Н. Ельцин выделил развитие и совер-шенствование российского законодательства.

Разрозненность, противоречия, правовые пустоты оказывают крайне отрицательное влияние на применение норм при реализации прав собственности граждан, приобретенных ими в результате приватизации занимаемых жилых помещений. Альтернатива этому — детализация законодательного регулирования. Для того, чтобы понять его механизм, один из разделов работы посвящен об-щим теоретическим принципам правового регулирования гражданских правоотношений, без которых невозможно правильное применение и понимание нормативного массива.

В основной части работа содержит три главы:

Приватизация как новый институт гражданских пра-воотношений.

Приватизация — производная форма собственности.

Распоряжение приватизированным жильем.

Первая глава дает описание предпосылок появления Закона о приватизации жилищного фонда в России, его связи с действующим жилищным законодательством, отражает основные условия и принци-пы принятого закона, правовое положение граждан в ходе преоб-разований отношений собственности в жилищной сфере и развития рынка жилья. В этой главе раскрывается не только содержание приватизации жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов, но и условия перехода кооператив-ной собственности в частную собственность граждан, проживающих в квартирах домов жилищно-строительных кооперативов.

Вторая глава основной части охватывает довольно объ-емный круг вопросов, связанных с раскрытием содержания темы. В нем освещены: взаимодействие двух различных правовых институ-товинститутов права собственности и права проживания, процедура закрепления прав собственности, понятия различных форм собстве-нности.

Особое место отведено третьей главе. Для реализации прав граждан на приобретенную собственность им необходимо вла-деть информацией не только о содержании сделок, которые можно совершать, став собственниками, но и о последствиях их совершения, об условиях недействительности сделок, об участвующих в них лицах, об основных правилах их совершения и законодательного закрепления.

В этой главе проводится анализ различных точек зре-ния специалистов по проблеме регулирования и механизма испол-нения приобретенного гражданами права на совместную и долевую собственность в приватизированных жилых помещениях, предприни-мается попытка собственного видения ее решения, что в конечном результате является главной целью исследования. Главная цель определила ее задачи:

Поиск путей к урегулированию гражданских отношений так, чтобы не было несогласованности права, закона и применения.

Определение причин несоответствия в конкретной норме закона содержания ее истинному понятию.

Такое направление получило настоящее исследование, объектом которого являются общественные отношения в сфере приватизации жилья, предметом — права граждан при приватизации и реализация этих прав, методом — анализ действующего законодательства и практики его применения. Становление новых юридических отношений идет нелегко, в законо-дательные акты вводится масса непривычных для нас пока терминов и определений. Правовое пространство такого объекта изучения и исследования как новый Гражданский Кодекс Российской Федерации, принятого в период реформирования гражданско-правовых отношений, очень велико и неоднозначно.

Гражданский Кодекс РФ — первый кодификационный отрасле-вой акт из серии источников исследования.

Гражданско-правовые отношения, регулируемые Гражданским Ко-дексом, занимают в жизни общества исключительно важное место, охватывая самые насущные потребности и интересы людей. Пере-ходному периоду всегда свойственно новое законодательство, ядром которого призван стать новый Кодекс. Характерная отличительная черта этого объекта исследования состоит в том, что ряд основополагающих моментов ГК РФ опираются на конституци-онные установления, а некоторые их даже воспроизводят. С уче-том норм Конституции ГК РФ подтверждает возможность более пол-ного участия граждан в имущественных отношениях, признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности.

Новеллой нового Гражданского Кодекса являются нормы реализации конституционного права каждого на жилище (глава 18 ГК о праве собственности и других вещных правах). Впервые ус-тановлено, что собственники квартир для обеспечения эксплуатации многоквартирного дома, пользуясь квартирами и их общим имуществом, образуют товарищества собственников жилья.

Исходя из многолетних потребностей практики; ГК РФ закрепил нормы о самом распространенном основании возникно-вения гражданских прав и обязанностей — договоре. Существенно новыми являются нормы Кодекса, которые по сути охватывают элементы классификации договоров, сложившиеся в теории граж-данского права.

Договорам как одному из главных видов сделок в ра-боте отведена добрая половина третьей главы, где раскры-ты не только элементы, их составляющее, но и дана краткая ха-рактеристика основным видам, чаще всего применяемых на прак-тике, а также новым видам, появившимся вместе с новым Кодексом.

Принципы как нового Гражданского Кодекса РФ, так и Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» имеют в своей основе фундаментальные права человека. Взятые в сово-купности они отражают происходящие глубокие перемены в граж-данском праве, являются юридическим стержнем свободного ры-ночного хозяйствования, правовым базисом свободы. Эти законы воплощают начала частного права как одного из наивысших до-стижений демократии, которое закрепляет автономию субъектов гражданских правоотношений, свободу их волеизъявления, запрет необоснованного вмешательства публичной власти в частные правовые интересы, многообразие форм собственности, всемерную охрану неприкосновенности собственности, юридическое равенство субъектов гражданских правоотношений, приобретение гражданами прав своей волей и в своем интересе, судебную защиту нарушенных прав.

В этих правовых источниках закреплен и принцип диспозитивности отдельных норм, и публичный элемент, проявляющийся в на-личии значительного числа императивных норм. Такое соотношение публичных и частноправовых начал выражается всем известным афоризмом: «если иное не определено законом, стороны свободны в определение своих взаимных прав и обязанностей, однако их осуществление не должно нарушать охраняемых законом прав и интересов других лиц» (разговорный вариант — разрешено все, что не запрещено). Гражданское право, часть I, учебник под редакцией Ю. К. Толстого и А. П. Сергеева, издание «ТЕИС», СПб 1996 г.

В заключительной части подведены итоги исследования, оп-ределившие значение процесса приватизации в общественной жизни, его этапы, достоинства, некоторые недоработки и возможная пер-спектива.

Глава I

Приватизация — новый институт гражданских правоотношений

1.1. Предпосылки принятия Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»

Приватизация жилья — новое явление в нашей общественной жизни, это часть жилищной реформы. Закон о приватизации жи-лищного фонда открыл путь к принятию Закона РФ от 24.12.1992 года «Об основах Федеральной жилищной политики», который ре-гулирует отношения в процессе эксплуатации и ремонта жилого дома, возникшие с появлением в жилищном фонде множества субъектов собственности и ее различных форм.

Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» от 04.07.1991 года начинается с преамбулы, объясняющей цели и принципы приватизации государственного и муниципального жилищных фондов:

«Настоящий закон устанавливает основные принципы осу-ществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории РСФСР, определяет правовые, со-циальные и экономические основы преобразования отношений со-бственности на жилье.

Целью закона является создание условий для осуществ-ления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшения использования и сох-ранности жилищного фонда.

Вступление в права собственности на жилье дает гра-жданам возможность эффективно вкладывать свои средства, осу-ществлять накопление недвижимой собственности, выступать с ней на рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем".

Экономической основой системы удовлетворения потреб-ностей граждан в жилье до переходного периода была государ-ственная собственность на жилье, которая преобладала над дру-гими формами собственности. Государство брало на себя соци-альную функцию и юридическую обязанность обеспечивать жилыми помещениями граждан, нуждающихся в жилье или его улучшении, на условиях найма.

Невысокая плата за пользование квартирой и коммуна-льными услугами позволяла малоимущем слоям населения иметь благоустроенное жилье, качество которого не зависело от ма-териального положения семьи, но такие благоприятные условия поддерживались многомиллиардными затратами Советского госу-дарства на их содержание.

Система удовлетворения потребности граждан в жилье преимущественно из жилищного фонда, принадлежащего государс-тву, функционировала как затратный механизм. Она финансировалась из государственного бюджета и за счет средств хозяйствующих субъектов, отражаясь на себестоимости производимых ими продукции, работах, услугах. Государство само определило для себя монопольную роль инвестора, подрядчика и собственника в жилищном строительстве и эксплуатируемом жилищном фонде.

В решении жилищной проблемы негосударственным струк-турам — кооперативному и индивидуальному строительству жи-лых домов и таким же разновидностям жилищных фондов — отводи-лось незначительное место по сравнению с государственным и общественным секторами экономики.

Впервые возможность приобретения гражданином права собственности на отдельную квартиру в многоквартирном жилом доме была предусмотрена в Положении о жилищно-строительных коллективах индивидуальных застройщиков, утвержденном поста-новлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1959 года. Гражданам разрешалось объединяться по месту их работы или постоянного жительства в жилищно-строительные коллективы инди-видуальных застройщиков для совместного строительства своими силами на началах трудовой взаимопомощи многоквартирных жилых домов. Каждый из них получал право собственности на одну от-дельную квартиру в выстроенном доме. Места общего пользования, инженерное оборудование всего дома передавалось в общую сов-местную собственность. Однако, в связи с прекращением отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство в большинстве городов (в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 01.06.1962 года" Об индиви-дуальном и кооперативном строительстве") такая форма собст-венности на жилье не получила распространения.

Правовое регулирование, связанное с осуществлением этого права собственности, в то время осталось неразработанным. Советское государство, юридически приняв на себя обязан-ность оказывать гражданам содействие в строительстве жилья на свои средства, по сути, начиная с 1962 года, сдерживало объемы такого строительства.

Средства, которые государство выделяло на жилищное стро-ительство, создавались за счет низкой оплаты труда граждан. По подсчетам экономистов, в 70-х годах стоимость площади 2-х комнатной квартиры окупалась работой одного члена семьи в те-чении 4,4 года. Герасимов Н.В. «Совершенствование соцобеспечения семьи, здравоохранения, распределения и оплаты жилья», Минск, 1981 год, стр. 107

Одним словом, уровень материального положения граждан не позволял им активно участвовать в строительстве жилья на свои средства. Большая часть трудящихся социально были привя-заны в решении жилищной проблемы к государству, его хозяйст-венным и некоммерческим организациям, что использовалось рабо-тодателями в своих целях.

Из года в год росла задолженность государства перед се-мьями, признанным по самым низким критериям нуждающимися в жилье. Сроки ожидания для многих очередников переваливали за 10- 15 лет.

Предпринятая в годы перестройки попытка решения жилищной проблемы лишь приостановила неуклонное сползание вниз по со-циальной лестнице. Были повторены строительные показатели 60-х годов. К структуре традиционно нуждающихся в улучшении жилищных условий добавилось огромное число тех, кто вообще не имеет жилплощади: военнослужащие и члены их семей, уволенные с воен-ной службы в запас или отставку, в связи с выводом Вооруженных Сил из дальнего и ближнего зарубежья, вынужденные переселенцы, беженцы и т. д.

Надо констатировать, что государство не справилось с реше-нием задачи массового жилищного строительства, и хотя было немало достигнуто, но жилищная проблема осталась острой. Система, построенная по благородному замыслу — освободить тружеников от забот о жилье, переложив их на государство, требует колоссальных затрат на строительство и содержание жилых домов и поэтому не соответствует экономическим законам, по которым начала развиваться Россия. Планово-распорядительная система стала вообще не способна быстро откликаться на нужды граждан в жилье. Постоянный дефицит свободной жилплощади, низкий уровень обеспеченности жильем, содержанием жилищного фонда и обслуживания проживающих — спутники этой системы.

Одной из причин такого положения экономисты называют гипертрофированное развитие государственной собственности на жилье. Среди дефектов, присущих данной системе, совмещение в ведомственном жилищном фонде в одном лице — администрации, ра-ботодателя и домовладельца, что негативно влияет на мотивы тру-да. Администрация наделялась правом выселять из ведомственных домов рабочих и служащих, прекративших по уважительным причинам трудовые отношения с предприятиями важнейших отраслей экономики, без предоставления другого жилья, а с 1982 года — в жилые поме-щения, условия которых отвечали самому минимуму санитарных и технических требований. Такой режим — один из способов внеэко-номического принуждения рабочих и служащих к низкооплачиваемому труду.

Признание неэффективности действующей системы удовле-творения жилищных потребностей граждан привело к осознанию необходимости перехода на рынок жилья. Этот переход принципи-ально меняет экономическую, социальную и юридическую роль го-сударства: оно постепенно перестанет быть главным инструментом в решении жилищной проблемы.

Цель перехода — сбалансировать спрос на жилье и его предложение, уйти от хронического дефицита свободного жилья, нехватки средств на эксплуатацию и ремонт домов, выйти на более высокий уровень технического и санитарного обслуживания прожи-вающих.

В конце 80-х годов вновь возникла проблема регулирования отношений в связи с необходимостью формирования рынка жилья в рамках проводимых экономических реформ, для чего потребовалась индивидуализация как государственного, общественного и муни-ципального жилищного фонда (его приватизация) так и фонда жилищно-строительных кооперативов (передача его в собственность членов кооперативов).

Без вовлечения этих фондов, составляющих значительную часть всего жилищного фонда, состоящего в основном из многоквартир-ных жилых домов, в рыночный оборот невозможно осуществить жилищную реформу.

Переход к рынку жилья, объем которого в прошлом юридически и экономически ограничивался по идеологическим соображениям, связан с разгосударствлением жилищного фонда, его демонополизацией, а также трансформацией кооперативной собственности в частную. Эти меры должны уменьшить в общей структуре жилищного фонда объем государственного и муниципального фондов и тем самым увеличить объем площади, находящейся в частной собственности граждан. Соответственно и изменение структуры жилищных прав. Сфера действия права гражданина на получение жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов будет постепенно сокращаться до необходимого минимума с учетом реаль-ной обстановки, а на приобретение жилья — соответственно расши-ряться (приватизация, купля-продажа, дарение, наследство и т. д.)

На переходный период, безусловно, требуется принять меры, гарантирующие социальную и правовую защищенность граждан, кото-рые могут пострадать от принципиальной перемены курса государ-ственной жилищной политики. Поэтому полное расформирование государственного и муниципального жилищных фондов не обосновано.

Зарубежный опыт показывает, что требуется не только оста-вить часть площадей этих фондов, но и продолжать строить жилье за счет бюджетных ассигнований, причем с таким расчетом, чтобы это была немалая часть в общей структуре жилищного фонда. Этот обязательный минимум, предназначенный в основном для со-циально незащищенного населения, видимо можно рассчитывать на каждый период. Он будет безусловно меняться, но послужат про-тивовесом рынку жилья, окажет положительное влияние на его конъюнктуру, станет одной из экономических основ новой системы удовлетворения жилищных потребностей.

Непременным условием функционирования такой системы яв-ляется рост доходов работающего человека, который покрывал бы все его затраты. Средства граждан, находящееся в их личном распоряжении, должны решающим образом влиять на удовлетворение потребностей в жилье. Доходы населения должны позволять не только приобретать жилье, но и содержать его, что требует больших затрат. Если этого не будет, то и новая структура жилищных прав может породить обнищание широких слоев населения, стать фактором деста-билизации, напряжения в обществе.

Переход к принципиально новой системе решения жилищных вопросов нуждался в юридическом закреплении. Первым шагом на пути осуществления жилищной реформы стал Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР», принятый 04.07.1991 года, цель которого декларирована в его тексте: «…Создание условий для осуществления права граждан на сво-бодный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшение использования и сохранности жилищного фонда», но эта цель не может быть достигнута на основе использования только этого Закона, так как все его содержание направлено на решение лишь части проблем, связанных с осуществлением жи-лищной реформы.

Его основная задача — заменить нанимателя жилого помещения на собственника, что позволит гражданам иметь больше правовых возможностей для решения своих личных жилищных вопросов. Правда, только от того, что квартира перейдет в собственность, жилищная проблема не решится (физическая переуплотненность проживания как была так и останется, равно как и недостатки жилого помещения), зато изменится правовой статус проживающих, что само по себе немаловажно. Хотя характер и объем жилищных прав нанимателя не равен характеру и объему прав собственника, однако последний в отличии от первого наделен правом отчуж-дения, что значительно расширяет его правовые возможности удовлетворять по своему усмотрению не только свои потребности в жилье, но и что важно, других лиц.

Но цель реформы намного шире, она направлена на удовлет-ворение потребностей граждан в жилье путем фундаментальных преобразований существующей системы строительства, распреде-ления и обслуживания жилищного фонда на основе изменений отношений собственности, создания рынка жилья и обеспечения соци-альных гарантий нетрудоспособным и малообеспеченным слоям на-селения. Достигнуть цели реформы невозможно, используя только приватизацию жилищного фонда. Через два дня после принятия Закона о приватизации 06.07.1991 года были внесены соответствующие изменения и дополнения в Жилищный Кодекс.

Вторым шагом было принятие 24.12.1992 года Верховным Советом РСФСР Закона «Об основах Федеральной жилищной политики» — который и определил основы новой системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, предусматривающей сосущество-вание двух взаимодополняющих механизмов решения проблемы — пла-ново распорядительного и рыночного.

1.2. Общие положения Закона, основные условия его применения

Рынок жилья создают собственники жилья. Приватизация — один из путей возникновения множества таких собственников. Статья 2 Закона о приватизации в ее первоначальной редакции, дает определение понятия приватизации: «Приватизация жильябесплатная передача или продажа в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном фонде».

Бесплатная передача жилья предполагалась по всей территории России в размере 18 кв. м. обшей площади на одного человека и дополни-тельно 9 кв. м. на семью (решением Орловского областного совета на-родных депутатов от 24.01.1992 года норматив бесплатно передава-емой площади по городу Орду был установлен в размере 23 кв. м. общей площади на человека и дополнительно 12 кв. м. на семью), а площадь квартиры, превышающая бесплатную норму, подлежала оплате. Кстати, в 1992 году в г. Орле от продажи излишек жилой площади было получено дополнительно 10% всего городского бюджета.

Для ускорения процесса приватизации 23.12.1992 года в Закон были внесены изменения, которыми была введена равная для всех бесплатная приватизация, независимо от размеров и потребительских качеств жилых помещений. Суммы, ранее выплаченные гражданами за излишки площади подлежат возврату. Постановление № 8 Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.1993 г. в редакции от 21.12.1993 г. № 11 «О некоторых вопросах применения судами Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» Бюллетень Верховного суда РФ 1993 год, № 11.

Однако В. Н. Литовкин высказывает на этот счет совсем противоположное суждение: «Условия приватизации, которые были на каждом этапе, не имели и не имеют обратной силы, то есть впервые установленная Законом от 23 декабря 1992 года бесплатность приватизации занимаемого жилого помещения не касается тех, кто уже стал его собственником ранее до 1993 года на иных условиях (комбинации бесплатности и платности при передаче квартиры в собственность граждан) и тем более тех, кто полностью выкупил занимаемую квартиру на условиях 1992 года, если иное не установлено решением субъектов Федерации». В.Н. Литовкин «Комментарий к законодательству Российской Федерации о приватизации жилья», Москва, Республика, 1993 год, стр. 18. В г. 0рле не было заявлено ни одного требования о возврате сумм, уп-лаченных за излишки площади.

Всеобщая бесплатность приватизации жилых помещений на всей территории Российской Федерации — ее новый принцип, дей-ствующей с 1993 года. Эта перемена ускорила темпы приватизации, 1993 год по статистическим данным стал рекордным по количе-ству приватизированных квартир не только в Орле (смотри приложение), но и по всей России. «Российская газета», 1993 год, 21 мая.

Другой принцип, положенный в основу Закона, не менялся, и его суть в ненасильственности. Приватизация осуществляется исключительно добровольно, при взаимной согласованности всех постоянно проживающих и имеющих самостоятельное право на жилую площадь. Следует отметить и демократичность этого принципа, ведь желание освободиться от обременительной для госуда-рства обузы могло подтолкнуть к введению принудительной приватизации, однако добровольность сохранена в Законе как обя-зательное условие.

Решение о приватизации каждый принимает сам, с учетом личных правовых и материальных последствий для каждого про-живающего (необходимо нести повышенные расходы на содержание, платить налоги с собственности).

Новая редакция Закона дает новое определение приватизации — «бесплатная передача в собственность граждан на доб-ровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государс-твенном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан, забронировавших занимаемые жилые помещения — по месту бронирования жилых помещений».

Определение понятия приватизации важно для того, чтобы не смешивать ее с продажей свободных квартир в домах тех же жилых фондов.

Закон характеризует приватизацию жилья как передачу в собственность граждан только занимаемых ими жилых помещений в домах двух видов жилищного фонда: государственном и муниципальном.

Под жилым помещением понимается не только отдельная ква-ртира, но и коммунальная, хотя приватизация такой квартиры рассматривается законом как исключение из правил.

Статья 4 Закона о приватизации предоставляет собствен-нику жилищного фонда или уполномоченному им органу право принимать решение о приватизации служебных жилых помещений и коммунальных квартир.

В связи с этим возникла повсеместная и довольно-таки острая проблема.

До положению о приватизации жилищного фонда г. Орла, утверж-денному решением Малого Совета 04.03.1993 года за № 40, во-прос о приватизации коммунальных квартир решается идентично его изложению в Примерном положении о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации (утвержденного ре-шением коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству от 18.11.1993 года за № 4).

В л. 8 этого Положения определено, что в случае приватизации коммунальных квартир при волеизъявлении всех нанимателей жилых помещений в коммунальной квартире с согласия совершеннолетних членов их семей на приватизацию, приватизации подлежит квартира в целом.

Особенности правового статуса коммунальных квартир вызы-вают неоднозначный подход к процедуре их приватизации. В качес-тве условия закон предусмотрел лишь получение согласия собст-венника жилищного фонда на приватизацию коммунальной квартиры в целом. Дальнейшей порядок приватизации комнаты указанный Закон не регламентирует.

В газете «Известия» от 15 ноября 1995 года в разделе «Экспертиза» на вопрос одной читательницы о возможности приватизации комнаты в коммунальной квартире, руководитель юридической службы Независимой ассоциации Ю. Якушев ответил: «не подлежат приватизации жилые помещения, находящееся в аварийном состояние, в общежитиях, коммунальных квартирах, в домах, закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения. Приватизироваться может квартира в целом, при волеизъявлении всех нанимателей жилых помещений в коммунальной квартире, с согласия совершеннолетних членов их семей на приватизацию.» Этот ответ полностью воспроизведен из содержании нормы закона.

Такой позиции придерживались сами разработчики закона, один из которых, П. Крашенинников в газете «Экономика и жизнь» № 26 от 1993 года на этот же вопрос дал категорический ответ: «Нет, нельзя. Это противоречат ст. 2 и ст. 4 Закона о приватизации жилья».

В этом направлении и происходила приватизация в Орле, пра-вильность применения названной статьи закона подтвердило разъ-яснение Управления юстиции Администрации Орловской области пись-мом от 29.11.1994 года № 09−02/1098 — исх. (смотри приложение) По этой же схеме шла приватизация коммунальных квартир в г. Москве в департаменте муниципального жилья, которому поручено ее осуществление.

Совсем противоположная позиция к возникшей проблеме изло-жена в публикации С. Сауля — заместителя председателя комитета по инновациям и законодательным предложениям администрации Красноярского края, он полагает, что «приватизация комнат в коммунальной квартире при наличии согласия на это собственника должна осуществляться на общих основаниях, то есть без дополнительного усложнения процедуры». С. Сауль «Как приватизировать коммунальную квартиру», Российская юстиция, 1996 год, № 1, стр. 24.

Свою точку зрения он обосновывает следующими аргументами:

Согласно ст. I Закона о приватизации — приватизации под-лежат жилые помещения, занимаемые гражданами в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Под жилым помеще-нием, являющемся предметом договора найма, в соответствии с жилищным законодательством понимается изолированное жилое поме-щение, состоящее из квартиры либо одной или нескольких комнат (ст. 52 ЖК РСФСР). Поэтому в смысле указанной статьи изолированная комната в коммунальной квартире, являясь жилым помеще-нием, попадает под регулирование ст. 2 Закона о приватизации.

Кроме того, гражданин, занимающий комнату в коммуналь-ной квартире, является равноправным участником жилищных правоотношений, поскольку с ним заключен договор найма. Следовательно, он является субъектом права на приватизацию комнаты.

Вытекающая из закона процедура приватизации не посягает на режим использования коммунальной квартиры. В этом случае в полной мере реализуется порядок заселения таких квартир, сог-ласно которому освобождающееся изолированные помещения в коммунальных квартирах, где проживают несколько нанимателей, должны предоставляться проживающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий (ст. 16 Закона РСФСР от 24.12.1992 года «Об основах Федеральной жилищной поли-тики».)

Это подтверждается тем обстоятельством, что за собствен-ником жилищного фонда закреплено право принимать решение о приватизации коммунальных квартир в целом и тем учитывать обеспе-ченность жильем нанимателей других комнат. И, как показывает практика, никто лучше собственника не знает истинного положе-ния в коммунальной квартире.

С этих позиций и в соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 23.12.1992 года «О введении в дейс-твие Закона РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» приняты и дей-ствуют до настоящего времени Положения о приватизации в неко-торых регионах России (в том числе в Красноярске и Москве, несмотря на газетные публикации), по которым приватизация коммунальных квартир разрешается без согласия остальных на-нимателей по личному заявлению каждого из нанимателей, проживающих в данной квартире.

В печати неоднократно давалась правовая оценка При-мерному положению о бесплатной приватизации жилищного фонда в РСФСР (см.: «Экономика и Жизнь», 1995 год, № 34, стр. 26) и подчеркивалась неправомерность требования получать согласие на-нимателей других комнат. Такую точку зрения поддерживает и московский адвокат Л. Раппопорт. Раппопорт Л. «О приватизации комнат в коммунальных квартирах», «Российская юстиция», 1996 год, № 3, стр. 23.

Несостоятельность Положения подтверждается еще и тем, что правомочия по утверждению порядка приватизации жилищного фонда переданы субъектам Российской Федерации, отсюда и вытекает отсутствие единой правоприменительной практики. С. Сауль «Как приватизировать коммунальную квартиру», «Российская юстиция», 1996 год, № 1, стр. 24.

Из изложенного следует, что наниматели, имеющие право самостоятельного пользования жилым помещением по Закону наде-лены правомочием приватизировать коммунальную квартиру (зани-маемое в ней жилое помещение) в установленном порядке, наруше-ние которого должностными лицами подлежит судебной защите. Обра-щение граждан в судебные инстанции является эффективным средс-твом защиты их прав.

Проблема осталась не решенной, необходимо выработать единую правильную процедуру правоприменения приватизации ком-мунальных квартир. Полагаю — право на приватизацию комнат в коммунальных квартирах должно быть бесспорным, но с соблюдением всех жилищных норм, так как это право входит в комплекс жилищных прав проживающих в жилом помещении по найму. Этим пра-вом обладают наниматель, члены его семьи, а также лица, перес-тавшее быть ими, но продолжающее проживать в занимаемом жилом помещении.

Процедура приватизации должна быть не московской, красноярской, орловской или тульской, а единой российской.

Статья 11 Закона о приватизации гласит: «Каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в поря-дке приватизации, жилого помещения…»

" Гражданин - лицо, принадлежащее к постоянному насе-лению государства, пользующееся всеми правами, обеспеченными Конституцией." Ожегов С.И. «Словарь русского языка», Москва, 1952 год, стр. 120.

п. 2 ст. 17 Гражданского Кодекса Российской Федерации (в дальнейшем ГК РФ) определено, что правоспособность граждани-на возникает в момент его рождения, и установлена императивная норма, запрещающая ограничение правоспособности, кроме случаев, прямо установленных законом. Правоспособность — это способность иметь гражданские права, что является основой конституционно-правового статуса гражданина государства. Основные права и сво-боды человека находятся под пристальным вниманием мировой об-щественности и международных организаций, и, прежде всего, ООН.

Генеральная Ассамблея ООН 20 ноября 1989 года приняла Конвенцию о правах ребенка, которая была ратифицирована Верхов-ным Советом СССР 13.07.1990 года и для СССР вступила и силу 15.09.1990 года, обязательства по выполнению которой возложены на Россию в порядке правопреемства.

В статье 3 Конвенции сказано: «во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государст-венными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законо-дательными органами, первоочередное внимание уделяется наилу-чшему обеспечению ребенка.»

Статья 16 Конвенции закрепила положение о том, что ни один ребенок не может быть объектом произвольного или незакон-ного вмешательства в осуществление его права на личную жизнь и неприкосновенность жилища. Советский журнал «Международное право», 1991 год, № 2.

В первоначальном варианте Закона о приватизации жилищного фонда вопросы охраны прав несовершеннолетних не были урегули-рованы вообще. При приватизации жилья с участием проживающих там несовершеннолетних граждан применялись общие положения. Их законные представители — родители, опекуны, попечители — сами решали вопрос: включать несовершеннолетних в собственники или нет. Единственной охранительной нормой общего характера, последова-тельно воспроизводимой во всех законодательных актах приватизации жилья было определено, что осуществление права собственности на жилое помещение не должно нарушать прав и охраняемых законом интересов других лиц. Это ч. 3 ст. 3 Закона о приватизации от 04.07.1991 года.

Однако, для действенного осуществления охраны жилищных прав несовершеннолетних этой нормы оказалось недостаточно, что создало трудности для правоприменительных и судебных органов и явилось еще одной проблемой, которую надо было решать безотла-гательно, в связи с тем, что законодательный пробел создал реаль-ную перспективу лишиться жилья. Ситуация грозила перерасти в опасное социально-правовое явление, поэтому понятна важность принятого 20.07.1994 года еще одного Закона РФ «О внесении из-менений и дополнений в Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР», полностью направленного на охрану жилищных прав несовершеннолетних. Одним из наиболее спорных вопросов, связан-ных с приватизацией, как уже отмечалось выше, являлся вопрос о включении несовершеннолетних в приватизационные документы. В действующем законодательстве ответ на него отсутствовал, и на практике он часто решался не в пользу несовершеннолетнего.

Например, некто Н., нигде не работавшая и злоупотребляю-щая спиртными напитками, не включила четырнадцатилетнего сына в договор о приватизации, продала свою приватизированную однокомнатную квартиру и с сожителем уехала на новое место жительства, бросив ребенка на произвол судьбы.

Изменения, внесенные в Закон о приватизации, дополнили ст. 7 новой частью, в которой, наконец, определено, что в до-говор о приватизации (передачи жилого помещения в собственность) включаются несовершеннолетние, имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с лицами, ко-торым это жилое помещение передается в общую с несовершеннолетним собственность, или несовершеннолетнее, проживающие отдельно от указанных лиц, но не утратившие право пользования данным жилым помещением.

В соответствии с действующем законодательством, основани-ями права пользования жилым помещением является факт прописки гражданина и внесения его в лицевой счет. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей (ст. 20 ГК РФ).

Важное дополнение было внесено и в ст. 3 Закона о приватизации. Обязательным условием для совершения сделок в отношении приватизированных квартир, в которых проживают несовершен-нолетнее, является предварительное разрешение органов опеки и попечительства. Отсутствие в законе прямого указания на это обстоятельство приводило к серьезным нарушениям прав несовершеннолетних.

В 1993 году (пик приватизации) в связи с огромным количе-ством писем, звонков, запросов, обращений в органы исполнительной, законодательной власти, в различные средства массо-вой информации по инициативе Генеральной Прокуратуры Российской Федерации были проведены проверки нарушения прав несовершеннолетних при приватизации жилья, по результатам которых Генеральная Прокуратура внесла специальное представление Министру Юстиции РФ об усилении контроля за строгим исполнением законо-дательства и необходимости официального оформления согласия органов опеки и попечительства при удостоверении сделок с участием несовершеннолетних.

По внесенным в Закон дополнениям разрешение органов опеки и попечительства требуется независимо от того, являют-ся ли несовершеннолетнее собственниками или членами семьи со-бственника, в том числе бывшими, имеющими право пользования данным жилым помещением. Эти правила распространяются также на жилые помещения, в которых несовершеннолетние не проживают, однако, на момент приватизации имели на это жилое помещение равные с собственником права.

Существенными были изменения в ст. 2 указанного За-кона. Передача жилого помещения в общую собственность, а также в собственность одного из совместно проживающих совершенно-летних лиц, предусмотренная Законом от 04.07.1991 года, распространяется и на несовершеннолетних.

Появлению этой новеллы предшествовало постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.1993 года, посвященное вопросам приватизации жилья. В п. 7 этого постановления подчеркивалось, что, по-скольку несовершеннолетние лица, проживающие совместно с нани-мателем и являющееся членами его семьи, либо бывшими членами его семьи, согласно ст. 53 Жилищного Кодекса РСФСР имеют равные пра-ва, вытекающее из договора найма, они в случае бесплатной приватизации занимаемого помещения вправе наравне с совершеннолетними пользователями стать участниками обшей собственности на это по-мещение.

Судебная практика уже неоднократно сталкивалась с необхо-димостью разрешения подобных споров. Например, по одному из рас-сматриваемых дел гражданке В. было отказано в иске о признании недей-ствительным договора о приватизации, выданного на имя ее бывшего мужа. Доводы истицы о том, что в документ о приватизации не вклю-чена их несовершеннолетняя дочь, суд первой инстанции признал необоснованными. Между тем, дочь проживала в спорной квартире, включена в лицевой счет и прописана. Отменяя это решение, судеб-ная коллегия по гражданским делам указала, что в случае приватизации жилого помещения несовершеннолетний вправе наравне с дру-гими пользователями стать участником общей собственности на это помещение, так как согласно ст. 53 ЖК РСФСР они имеют равные права, вытекающие из договора найма жилого помещения (см. при-ложение стр. 20 «обзор судебной практики»).

Невключение детей в приватизационные документы может иметь место только с разрешения органов опеки и попечительства.

Дополнениями в Закон определен и порядок передачи жилого помещения в собственность несовершеннолетних в зависимости от возраста. Так, жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 14 лет передаются им в собст-венность по заявлению законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства либо по инициативе указанных органов. Жилые помещения, в которых проживают исключи-тельно несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, передаются им в собственность по их заявлению с согласия законных предста-вителей.

Особо оговорен порядок оформления договоров передачи жилья в собственность несовершеннолетних в случае помещения их в детские или иные воспитательные учреждения. При такой ситуации закон возлагает на администрацию соответствующего учреждения, родителей, усыновителей, опекуна либо попечителя над имуществом, сели таковой назначен, обязанность в течении шести месяцев со дня помещения несовершеннолетнего в указа-нные учреждения оформить договор о приватизации в его собс-твенность и принять меры по распоряжению жилым помещением в интересах несовершеннолетнего. При этом средства от сделок должны зачисляться на счета по вкладам на имя несовершеннолет-него в местном отделении банка.

Помимо перечисленных дополнений в Законе от 20.07.1994 года имеются и определенные льготы для несовершеннолетних. Во-первых, оформление договора о приватизации жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, производится за счет средств местных бюджетов. Во-вторых, за несовершеннолетними сохраняется право на одно-кратную бесплатную приватизацию жилья по достижении совершен-нолетия. Правда, эта льгота идет в нарушение принципа одноразовости приватизации жилых помещений, но будем полагать, что она установлена исключительно во исполнение ст. 3 Конвенции о правах ребенка.

Одновременно в обзоре судебной практики разъяснен вопрос о том, сохраняется ли за лицами, давшими согласие на приватизацию жилого помещения, право на безвозмездное приоб-ретение в собственность другого впоследствии подученного жи-лого помещениям (имеется ввиду одноразовость бесплатной при-ватизации).

Согласно постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.1993 года «если лица, выразившие согласие на приватиза-цию жилого помещения другими пользователями, не приобрели в собственность это помещение, следует прийти к выводу, что за ними сохраняется право на бесплатную приватизацию другого впоследствии полученного жилого помещения, так как возможность бесплатно приватизировать занимаемое жилое помещение не была реализована при даче согласия на приватизацию другим гражданам.»

Это разъяснение (смотри приложение стр. 9) предоставляет льготу еще одной категории граждан, что в будущем может породить новую проблему, особенно при столкновении частного и публичного интересов.

Таким образом, изменения, внесенные в Закон о приватизации, защищающие права несовершеннолетних, направлены на предотвращение или по крайней мере уменьшение уже имевших место негатив-ных последствий жилищной приватизации. Проблема урегулирована.

Субъекты приватизации

Правом на приватизацию жилья обладают наниматель, члены его семьи, а также лица, переставшее быть ими, но продолжающее проживать в занимаемом жилом помещении.

К членами семьи относятся супруг нанимателя, их дети и родители. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях и иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя, если они с ним проживают совместно и ведут об-щее хозяйство (ст. 53 ЖК РСФСР) Они могут быть и не указаны в ордере на занимаемое помещение. После заселения семьи в установ-ленном порядке может вселиться еще кто-либо с соблюдением режи-ма прописки, подучив на это письменное согласие всех совершенно-летних лиц, проживающих в данном жилом помещении.

Все вышеперечисленные лица являются субъектами права приватизации. Но все ли они могут быть ее участниками ?

Лица, не оформившее в свое время прописку в жилом поме-щении, но постоянно или преимущественно в нем проживающие, не приобретают права на его приватизацию до решения вопроса в административном или судебном порядке о признании за ними права на данную жилую площадь. Так нередко бывает с супругами, один из которых продолжает сохранять прописку на «всякий случай» по прежнему месту жительства у родителей, хотя фактически прожи-вает у другого супруга. Если он не решит вопрос о прописке по месту жительства другого супруга, то имеет право на приватизацию только по месту своей прежней прописки. Так может быть с невесткой или зятем, не подучившим согласия всех проживающих на свое вселение.