Прокуратура в России

правовой прокуратура конституционный

Актуальность темы

дипломной работы заключается в том, что вопрос об определении места прокуратуры в современной системе органов государственной власти РФ вызывает ожесточенные дискуссии. Эта проблема имеет ряд историко-правовых предпосылок.

На протяжении почти трехсотлетней истории роль прокуратуры неоднократно менялась. Изначально она была учреждена как орган надзора за точным и единообразным исполнением императорских актов и велений. Ярким выражением роли прокуратуры того времени является ставшая впоследствии крылатой для науки прокурорского надзора фраза Петра I, произнесенная им перед Сенатом во время представления первого генерал-прокурора: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте…». Такая модель прокуратуры фактически просуществовала до судебной реформы 1864 г., когда надзорные полномочия прокурора были обусловлены и ограничены осуществлением функций уголовного преследования и поддержания государственного обвинения. Сама прокуратура превратилась из надзорного органа в учреждение, призванное обслуживать преимущественно интересы правосудия, главным образом по уголовным делам. Этот тип прокуратуры (прокуратура, прежде всего, как орган уголовного преследования) просуществовал до 1917 г. В советское время прокуратура была возрождена и развивалась как орган надзора за советской, а позже за социалистической законностью. В 1992 г. была образована многофункциональная, или смешанная, модель прокуратуры, основными функциями которой были реализация надзорной деятельности и осуществление уголовного преследования. Таким образом, исходя из приведенной исторической ретроспективы, довольно трудно определить наиболее характерный для нашего государства исторический тип прокуратуры.

Научно-теоретические основы прокурорского надзора и прокурорской деятельности были сформированы в основном в советский период. Советская доктрина государственного строительства официально не признавала теорию разделения властей. Прокуратура традиционно рассматривалась как самостоятельная система контрольно-надзорных органов подотчетных высшему государственному органу — Верховному Совету СССР (именно поэтому прокурорский надзор считался высшим государственным надзором). Признание приоритета принципа разделения властей в современном государственно-правовом устройстве подвигло ряд ученых начать поиски места прокуратуры в системе органов государственной власти с учетом классической триады разделения властей. При этом отсутствие теоретических и правовых традиций заставило одних определять ее институциональную принадлежность путем отнесения к той или иной традиционной ветви власти, других — путем признания за ней особой государственно-правовой природы.

Наконец, отсутствию однозначных подходов к рассматриваемому вопросу способствует неопределенность действующего законодательства относительно природы прокурорских органов. С одной стороны, ст. 11 Конституции РФ, устанавливая перечень государственных органов РФ, вообще не называет среди них прокуратуру. С другой стороны, ст. 129 Конституции РФ, определяя правовой статус прокуратуры наряду с судебными органами в главе 7, не раскрывает ни характер связи между ними, ни правовую природу прокуратуры. В свою очередь действующая редакция Закона о прокуратуре, устанавливая компетенцию, организацию и порядок деятельности прокуратуры, также оставляет открытыми вопросы об ее государственно-правовой природе, месте и уровне в системе органов власти.

Целью представленной работы является изучение конституционно-правового статуса прокуратуры РФ.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

Рассмотреть теоретические основы деятельности прокуратуры;

Изучить конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры;

Проанализировать международный опыт конституционно-правового статуса прокуратуры.

Объект данной работы — Прокуратура РФ.

Предметом данной работы является конституционно-правовой статус прокуратуры РФ.

Проблемы конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры России были рассмотрены ведущими отечественными исследователями в целом ряде работ. Однако изучение научной литературы по теме диссертации свидетельствует о том, что вопросы, связанные с конституционно-правовым регулированием деятельности прокуратуры Российской Федерации являются по-прежнему малоизученными, поэтому узкоспециальные научные юридические исследования по данной проблематике практически отсутствуют.

Методологическую основу исследования составил диалектический метод научного познания, а также совокупность общенаучных и частнонаучных методов, в числе которых: аналитический, проблемно-теоретический, системный, синтетический, исторический, системно-структурный, структурно-функциональный, формально-юридический, структурно-юридический, сравнительно-правовой и др. Сочетание указанных методов позволило наиболее качественно решить поставленные задачи.

Теоретической основой диссертационного исследования являются, прежде всего, труды таких видных дореволюционных ученых, как: В. И. Веретенников, С. И. Викторский, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Н. В. Муравьев, С. А. Петровский и др.; труды ученых советского периода, а именно: С. С. Алексеева, С. Г. Березовской, Г. И. Боровина, М. И. Брагинского, Б. Н. Габричидзе, В. Г. Даева, В. Д. Ломовского, М. Н. Калинина, М. Н. Маршунова, Б. И. Пугинского и др.

Среди современных работ следует отметить теоретическую значимость исследований С. А. Авакьяна, И. М. Байкина, В. Г. Бессарабова, С. Г. Буянского, В. Н. Григорьева, С. Н. Казанцева, В. В. Клочкова, В. Ф. Крюкова, Н. В. Мельникова, В. С. Нерсесянца, И. П. Петрухина, А. Я. Сухарева, А. В. Победкина, А. Г. Чувилева, В. Н. Яшина и др.

Нормативная база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации; федеральные законы, действующие в сфере конституционного и государственного строительства Российской Федерации, государственной службы и прокурорского надзора; указы Президента Российской Федерации; акты Генеральной прокуратуры России.

1. Теоретические основы деятельности прокуратуры

1.1 Становление и развитие прокуратуры РФ

Прежде чем определить понятие «прокуратура», требуется уяснить смысл указанного термина. Обычно под прокуратурой понимают государственный орган, осуществляющий надзор, или управомоченное на это должностное лицо. При этом ссылаются на латинское слово «procure». В латинском языке слово procuratio (procure) означает «попечение, заведование, управление», а также «должность прокуратора, прокуратура», слово «procurator» («procuro») — «заведующий, управляющий, распорядитель; представитель, поверенный, уполномоченный; прокуратор, заведующий доходами императора в провинции». И наконец, слово «procuro» означает «заботиться, ухаживать, холить; обеспечивать, совершать; направлять, заведовать, вести». Аналогичное значение имеют и слова французского языка: «procurateur», «pro — curatie», «procuration», «procurer», «procureur».

Анализ значений приведенных терминов позволяет нам высказать суждение о двойственном значении термина «прокуратура»:

в широком смысле слова — это государственный орган (или должностные лица), осуществляющий надзор как особый вид государственной деятельности;

в узком смысле слова — это собственно система государственных органов, специально предназначенных для осуществления надзорной деятельности.

Прокуратура является государственным органом, специально предназначенным для осуществления правоохраны совместно с другими органами. При этом необходимо иметь в виду, что прокуратура осуществляет правоохрану путем надзора, уголовного преследования и иных видов (форм) правоохраны. По нашему мнению, прокуратура — самостоятельный государственный орган, не принадлежащий ни к одной из трех ветвей государственной власти. Только при этом условии прокуратура может эффективно осуществлять свою деятельность. Более того, прокуратура как орган государства не осуществляет властных функций. Власть исходит лишь от прокурора.

Изучение истории создания и развития какого-либо государственного органа помогает лучше понять историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган, принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа в современных условиях.

В настоящее время важно глубоко изучить историю возникновения прокуратуры как государственного органа, которая имеет следующие этапы развития: первый этап — досоветский (январь 1722 г. — октябрь 1917 г.), второй этап — советский (октябрь 1917 г. — январь 1992 г.), третий этап — российский (январь 1992 г. — настоящее время).

При Петре I Россия окончательно превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора. Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все основные государственные структуры — Петр Великий твердой и уверенной рукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу.

Выдающаяся заслуга Петра I заключается и в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Указом Петра от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «…над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего».

Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов. Указом от 12 января 1722 г. Петр I учреждает прокуратуру Российской Империи. (Эта дата — 12 января — Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. объявлена «Днем работника прокуратуры Российской Федерации».) В отличие от службы фискалов, прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно.

Необходимо отметить, что прокуратура Российской империи вплоть до 1917 г. всегда была верным стражем царского самодержавия, являлась органом сугубо реакционным.

В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.

При Павле I, одержимом идеей «все созданное Екатериной II изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере сокращены штаты органов прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.

Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II.

Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу относятся:

единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора;

осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;

осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции);

строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим;

несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения.

После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) в период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.

Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после революции 1905 г. Органы юстиции России ответили на революционные выступления рабочих, солдат и матросов, революционно настроенного крестьянства массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами. Военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания — смертную казнь, только с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. вынесли свыше 1000 смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от судов военно — полевых в применении репрессий в отношении революционно настроенных масс: только за период 1907;1909 гг. они осудили к смертной казни 3196 человек. Царская прокуратура была одним из тех государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия по проведению массового террора против революционно настроенных масс.

Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 г., пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. Декрет о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. постановил: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителей теперь могли выступать все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.

Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало нетерпимым во время мирного строительства социализма. В 1921 г. со всей остротой встал вопрос о создании прокуратуры.

По предложению Н. В. Крыленко проект Положения о прокурорском надзоре был вынесен на постатейное голосование. Такое голосование состоялось 26 мая 1922 г. Постановление ВЦИК о принятии Положения о прокурорском надзоре 28 мая 1922 г. было подписано Председателем ВЦИК М. И. Калининым и Секретарем ВЦИК А. С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.

В Положении о прокурорском надзоре прежде всего нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры. К их числу относятся: централизация и единоначалие органов прокурорского надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость органов прокуратуры от местных влияний; опора прокурорских органов на помощь широкой общественности.

С годами деятельность органов прокуратуры совершенствовалась, прокуратура заняла свое особое место в системе государственных органов, основное предназначение которой состояло в осуществлении надзора за точным и единообразным исполнением законов государственными органами, должностными лицами и гражданами.

Начиная с 1926 г., органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК Положение о судопроизводстве РСФСР определяет правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно — процессуального законодательства. В Положении сформулированы определенные требования профессионального и морально-этического характера, которым должны отвечать лица, назначаемые на должность народных следователей, старших следователей и следователей по важным делам.

Весьма сложной для органов прокуратуры в плане как законодательного регулирования, так и организации работы представлялась общенадзорная деятельность. Прокуроры или выходили за установленные пределы своих полномочий и вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий или ведомств, или, наоборот, не использовали предоставленных им полномочий по устранению нарушений закона и подзаконных актов. В связи с этим важное значение имело Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденное 24 июля 1929 г. постановлением ЦИК и СНК СССР. В нем весьма четко были определены предмет и пределы общенадзорной деятельности прокуроров. В число объектов прокурорского надзора были включены органы Государственного политического управления. Прокурорам было предоставлено право запрашивать народные комиссариаты и иные центральные ведомства по поводу допущенных или незаконных решений и действий и опротестовывать их в Президиум ЦИК и СНК СССР.

До 1933 г. органы прокуратуры входили структурно в состав Верховного Суда СССР. В то же время на Прокурора СССР и возглавляемые им органы возлагалась обязанность по осуществлению надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Такое двойственное положение в определенной степени было препятствием при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и законностью и обоснованностью вынесенных судом решений, приговоров, определений и постановлений.

С годами компетенция прокуроров существенно расширялась, прокуроры приобретали навыки по осуществлению прокурорского надзора по сложившимся к тому времени основным направлениям в деятельности органов прокуратуры. Жизнь и фактическое процессуальное положение органов прокуратуры настойчиво выдвигали идею о централизации органов прокуратуры и преобразовании их в самостоятельный государственный орган общегосударственного масштаба. Это давало органам прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений законов, особенно в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Решению этой проблемы было посвящено постановление ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Утвержденное 17 декабря 1933 г. Положение о Прокуратуре Союза ССР определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена.

В Положении о Прокуратуре Союза ССР были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными:

общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами;

надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;

надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

В Положении были определены система и структура органов прокуратуры. В качестве структурных подразделений в Прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры. Весьма обстоятельно были сформулированы функции центрального аппарата Прокуратуры СССР. Его предназначение заключалось в осуществлении руководства нижестоящими прокуратурами путем издания различного рода указаний и распоряжений, созыва совещаний подчиненных прокуроров и следователей, проведения проверок деятельности нижестоящих прокуратур, получения регулярных отчетов об их деятельности. На Прокуратуру СССР возлагались функции по подбору, расстановке и воспитанию кадров прокуроров и следователей.

Проведение в жизнь Положения о Прокуратуре Союза ССР в значительной степени способствовало укреплению единства и строгой централизации органов прокурорского надзора.

Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 5 декабря 1936 г., впервые в истории конституционного законодательства (это была третья по счету Конституция социалистического государства) вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР (ст. 113).

Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет. Все нижестоящие прокуроры назначались или их назначение утверждалось Прокурором Союза ССР на 5 лет (ст. 116).

Важно отметить, что в Конституции (ст. 117) был закреплен принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинения их только Прокурору Союза ССР.

Период культа личности Сталина негативно отразился на всех сторонах государственного строительства: политического, государственного, хозяйственного, социально-культурного и правового. Весьма существенно был принижен прокурорский надзор за исполнением законов, а в области надзора за деятельностью органов ОГПУ и исполнительно-трудовых учреждений был сведен к нулю. Карательная и исправительно-трудовая политика была полностью сосредоточена в органах ОГПУ и НКВД. Органы прокуратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери. Были репрессированы многие прокуроры, отказавшиеся санкционировать незаконные решения органов госбезопасности. Были расстреляны Н. В. Крыленко, первый прокурор Союза ССР И. А. Акулов и многие выдающиеся деятели органов прокуратуры.

В годы Великой Отечественной войны деятельность органов прокуратуры была подчинена общей задаче — победе советского народа над немецким фашизмом. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г., объявившим в стране военное положение, работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад.

Главное содержание деятельности органов прокуратуры состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности от преступных посягательств.

Прокуроры и следователи многое сделали в борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Находясь на военном положении, прокуратура обеспечивала четкое исполнение законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.

Интересы военного времени потребовали перестройки системы и структуры органов прокуратуры, в особенности органов прокуратуры прифронтовой полосы. С целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.

Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Немало погибло в боях с немецко-фашистскими захватчиками.

Прокуроры и следователи проводили большую работу вместе с Чрезвычайным государственным комитетом по расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков. Собранные материалы были использованы при разоблачении главных военных преступников на Нюрнбергском процессе.

В послевоенное время работники Прокуратуры Союза ССР, Прокуратур РСФСР, УССР и БССР провели огромную по своим масштабам работу по разоблачению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных ими территориях Союза ССР. Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г. Главным обвинителем от СССР выступил Р. А. Руденко, занимавший в тот период пост Прокурора Украины, а затем назначенный на пост Генерального прокурора Союза ССР. На Нюрнбергском судебном процессе была разоблачена сущность фашизма. Главные военные преступники понесли заслуженное наказание. Законный, обоснованный и справедливый приговор в Нюрнберге служит и поныне грозным предостережением для агрессоров любого масштаба.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии народных ресурсов. Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики сыграл приказ Генерального прокурора СССР № 128 от 17 июня 1946 г. «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов». В нем были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены их полномочия по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Приказом Генерального прокурора СССР № 131 от 28 июля 1949 г. вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из следователей закреплялся определенный участок района или города — фактически эти участки соответствовали территориям отделений милиции. Все уголовные дела принимались следователем к своему производству по территориальности. Следователь был тесно связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, дислоцированными на его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и степени социальной опасности преступлений поручалось старшим следователям или следователям по особо важным делам.

Учитывая большое государственное и политическое значение деятельности органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принимает Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР».

Необходимость реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в период культа личности, потребовала расширения надзорных полномочий местных судебных органов, а вместе с этим и активизации деятельности прокуроров в этом направлении.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе Верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов автономных республик, автономных областей были образованы Президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов.

Президиум Верховного Совета СССР принимает также Указ от 25 апреля 1955 г. «О порядке рассмотрения дел Президиумами судов».

Установленный порядок рассмотрения Президиумами судов надзорных протестов прокуроров и председателей судов, полномочия этих судов, ревизионное начало их деятельности — все это впоследствии было закреплено в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. и в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 г.

Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по опротестовыванию незаконных и необоснованных решений как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему по плане реабилитации невинно пострадавших в период культа личности. Необходимо отметить, что эта работа продолжается и в настоящее время, главным образом силами центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

К тому же периоду относится принятие такого важного законодательного акта, как Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.

Разработка и принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР имели целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по установлению и устранению нарушений закона, особенно в сфере общего надзора, в стадии производства дознания и предварительного следствия, а также в надзоре за законностью деятельности исправительных учреждений.

В Положении содержалось весьма важное требование к организации прокуратуры: чтобы Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры строго следили за правильным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В Положении были изложены задачи и полномочия прокуроров, а также средства реагирования на установленные нарушения закона применительно к каждой из закрепленных в Положении отраслей надзора. Это способствовало организации более четкой деятельности прокуроров по каждой из отраслей надзора, установлению параллелизма в работе прокуроров различных подразделений и повышению ответственности прокуроров за качество выполненной работы.

Впервые в истории законодательства о прокурорском надзоре в Положении было сформулировано весьма важное требование к кадрам прокуроров и следователей: эти должности могли занимать только лица, имеющие высшее юридическое образование. Лица, не имеющие высшего юридического образования, могли быть назначены следователями и прокурорами только с согласия Генерального прокурора СССР. Речь шла о тех, кто обучался заочно в высших правовых учебных заведениях. Для прокуроров краев, областей, городов и районов был определен возрастной ценз — 25 лет.

В связи с принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР, когда был закреплен правовой статус следственного аппарата и прокуроров различного профиля, потребовалось более четко определить структуру центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР, прокуратур союзных и автономных республик, краев и областей, объем полномочий прокуроров по различным отраслям их деятельности.

Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956 г. «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР» вводятся отделы по отраслям надзора и различные подразделения по выполнению функциональных задач, обеспечивающих успешное осуществление такого надзора.

Генеральный прокурор СССР в приказе № 54 от 10 апреля 1956 г. утверждает структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев, областей. При этом в пределах штатной численности органов прокуратуры и выделенных ассигнований устанавливаются излишние звенья и вводятся подразделения, предусмотренные постановлением «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР».

Вопросы правового, оперативного и кадрового характера решались в органах Прокуратуры СССР, прокуратурах республик и нижестоящих прокуратурах на оперативных совещаниях при руководителе прокуратуры. Фактически решение по обсуждаемому вопросу принимал не состав оперативного совещания, а сам руководитель. С учетом требований демократизации, коллегиальности и гласности в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 г.). Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 7 октября 1977 г. Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства — а это была по счету четвертая Конституция — не уделяла такого большого внимания и не отводила такого значительного места прокуратуре как одному из государственных органов страны. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава — гл. 21 (ст. 164−168), в которой были раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.

В Конституции (ст. 168) было закреплено положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР». Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но и создавала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства.

Конституция СССР (ст. 164) возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов. Необходимо отметить, что ни в Конституции СССР 1936 г., ни в Положении о прокурорском надзоре 1955 г. не было указано на обязанность органов прокуратур осуществлять надзор за единообразным исполнением законов. Между тем для нашего государства с его разветвленной экономикой и особенностями национальной культуры весьма важно, чтобы на всей территории СССР соблюдались требования по «единой» законности, какие бы проблемы законность ни затрагивала.

Весьма знаменательно, что Конституция возложила на органы прокуратуры осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Если Конституция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР (ст. 113), то Конституция 1977 г. эту обязанность возложила как на Генерального прокурора СССР, так и на всех подчиненных ему прокуроров (разумеется, осуществление высшего надзора каждым из прокуроров реализовывалось в пределах его компетенции). Понятие высшего надзора означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве — Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний.

Характеризуя законодательство о развитии прокурорского надзора, принятое в конце 80-х — начале 90-х гг., нельзя не обратить внимания на то, что в это время существенно расширяются предмет и пределы прокурорского надзора. В связи с этим следует сослаться на Закон СССР, принятый Съездом народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», которым в предмет прокурорского надзора были включены законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий и массовых движений. Были также внесены изменения в ст. 166 Конституции, регулирующую порядок назначения и подотчетность прокуроров республик. Было установлено, что прокуроры республик назначаются высшими органами государственной власти республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР и им подотчетны. В деятельности по надзору за исполнением законов СССР прокуроры республик подотчетны также Генеральному прокурору СССР.

Были внесены коррективы и в ст. 168 Конституции СССР относительно того, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законодательством Союза ССР и союзных республик.

История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашел отражения Закон «О прокуратуре СССР», принятый 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора.

В первоначальной редакции Конституции СССР (ст. 168) было сказано, что «организация и деятельность органов прокуратуры определяются Законом „О прокуратуре СССР“». То обстоятельство, что принятие Закона «О прокуратуре СССР» было предопределено Основным Законом государства, определило его императивную силу в регулировании деятельности органов прокуратуры.

Принятие Закона «О прокуратуре СССР» было обусловлено не только Конституцией СССР, но и тем, что Положение о прокурорском надзоре в СССР, принятое в 1955 г., во многом устарело и не отвечало требованиям жизни. Практика прокурорского надзора за исполнением законов выработала новые средства реагирования на установленные нарушения закона. За этот период были приняты Основы законодательства по различным отраслям права (около 20 Основ), уголовные, уголовно — процессуальные, гражданские и гражданские процессуальные кодексы союзных республик, в которых с учетом современных требований определялись сущность и содержание прокурорского надзора в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Все эти нововведения были отражены в Законе «О прокуратуре СССР».

В Законе «О прокуратуре СССР» получил закрепление принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно в деле установления нарушений закона и устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Были расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав и законных интересов граждан.

Необходимо отметить, что в Законе «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из отраслей надзора. Определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Весьма четкая регламентация задач и полномочий прокуроров по каждой из отраслей надзора позволила устранить параллелизм в деятельности отдельных подразделений Прокуратуры СССР и нижестоящих прокуратур.

Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в реагировании прокуроров на установленные нарушения закона.

В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя, — от следователя районной (городской) прокуратуры до следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР. При этом в Законе подчеркивалась процессуальная самостоятельность следователя в вопросах раскрытия и расследования преступления и его ответственность за законность и обоснованность принятых решений.

Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования прокурора об устранении выявленных им нарушений закона, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения.

С принятием Закона «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее расширение в деятельности прокуроров и следователей принципы гласности, демократии и коллегиальности. Законом предусматривалось создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах областей) и автономных областей.

Весьма существенные дополнения в Закон «О прокуратуре СССР» были внесены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР „О прокуратуре СССР“». Этим Указом в обиход прокурорского надзора были введены такие средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона, как предписание и предостережение.

В целях успешного проведения в жизнь Закона «О прокуратуре СССР» Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера по всем без исключения отраслям надзора, в которых определялись задачи органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законности. Характерно, что приказы Генерального прокурора СССР по вопросам производства дознания и предварительного следствия были обязательными для исполнения органами МВД и КГБ.

В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в 1988;1990 гг. (развитие кооперативного движения, создание акционерных обществ, внедрение иностранного капитала в промышленность и в сельское хозяйство СССР, конверсия военной промышленности и т. д.), был существенно трансформирован центральный аппарат Прокуратуры СССР. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР» преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам, получают дополнительные полномочия управления и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора. Отныне Генеральному прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной платы определять структуру и штаты Главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры Союза ССР.

С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза ССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора — Прокуратуру Союза суверенных государств. Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ стало общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также законодательство по различным отраслям права.

Для выработки совместных с прокуратурами республик решений была образована федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ. В состав коллегии входили его заместители и Генеральные прокуроры республик. Были преобразованы некоторые отрасли надзора и основные направления деятельности Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов в СНГ. Было ликвидировано Второе управление, осуществлявшее надзор за законностью на режимных объектах. Его функции были переданы прокурорам республик. Преобразованы транспортные, природоохранные прокуратуры и прокуратуры исправительных учреждений. Их функции были переданы также прокурорам республик.

С момента своего создания одним из принципов своего функционирования советская прокуратура называла взаимодействие с гражданами и общественностью. Более того, участие населения в борьбе с преступностью считалось проявлением закономерных процессов развития социалистического государства, одним из принципов его работы. Особенно широкое распространение привлечение общественности к деятельности прокуратуры, как и иных правоохранительных органов, получило в 60−70-х гг. XX в.

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР».

В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании ст. 176 и 179 Конституции РСФСР (1978 г.) Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.

Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы Прокуратуры Союза ССР, учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт усовершенствования следственных работников.

Определена штатная численность единой системы органов Прокуратуры РСФСР в количестве 39 500 человек. Правительству РСФСР предложено перевести с 1 января 1992 г. органы Прокуратуры РСФСР на централизованное материально-техническое обеспечение. Принято решение об установлении кратности должностных окладов для следователей и прокуроров относительно минимальной зарплаты в РСФСР.

С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые Генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры; вводится «двойное» подчинение прокуроров — Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти.

В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР, на 1 января 1992 г. недокомплект кадров прокуроров и следователей составил 1200 чел.

Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей.

С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г.

Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принял Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Закон вступил в силу с 18 февраля 1992 г. Одновременно Верховный Совет РФ принял постановление «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации „О прокуратуре Российской Федерации“». Со дня введения в действие закона «О прокуратуре Российской Федерации» признал не действующим на территории Российской Федерации Закон СССР «О прокуратуре СССР».

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» определены предмет и пределы надзора, куда входят:

надзор за исполнением действующих в Российской Федерации законов;

принятие мер, направленных на устранение нарушений закона;

осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления.

Прокуратура имеет целью обеспечение в Российской Федерации верховенства действующих законов.

Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется право опротестовывания незаконных и необоснованных судебных решений.

Законодателем разработаны принципы организации и деятельности органов прокуратуры, среди которых нашли отражение такие, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, гласность и демократизация в деятельности органов прокуратуры и др.

Закон сохраняет сложившуюся ранее систему и структуру органов прокуратуры. Наряду с территориальной прокуратурой в системе органов прокуратуры Российской Федерации действуют военная, транспортная, природоохранная прокуратуры, прокуратура исправительно-трудовых учреждений, прокуратура Второго управления Генеральной прокуратуры РФ.

Один из разделов Закона посвящен задачам, полномочиям прокуроров и средствам реагирования на установленные нарушения закона по каждой из отраслей прокурорского надзора.

Достаточно полно в Законе представлена кадровая политика. Здесь закреплены положения, связанные не только с подбором, расстановкой и воспитанием кадров, но и с мерами правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также их семей.

В целях успешного проведения в жизнь Закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего характера, в т. ч. № 7 от 11 марта 1992 г. «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации „О прокуратуре Российской Федерации“» и № 20 от 28 мая 1992 г. «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации». В них определены цели прокурорского надзора на современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по разлитым отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

Общегосударственная значимость возложенных на прокуратуру функций предопределила ее статус как конституционного органа, закрепленного в гл. 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть», принятой 12 декабря 1993 г. В результате законодательных преобразований прокуратура России окончательно сформировалась как структурно и функционально самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти.

правовой прокуратура конституционный

1.2 Система органов прокуратуры РФ

Многогранность функций государства, разнообразие связей с обществом и протекающими в нем политическими, социально-экономическими, научно-техническими, экологическими и другими процессами, определяют разнонаправленность и разнохарактерность деятельности органов прокуратуры, средства и способы их воздействия и участия в этих процессах. Содержание управленческой деятельности в рассматриваемом нами надзорном ведомстве во многом зависит от конкретных целей и задач, которые поставлены перед этим органом государством и обществом. От них зависит не только специфика функциональной направленности, но и построение организационной структуры, направленной на максимально эффективную реализацию полномочий прокурорских работников. Иными словами, выбор оптимальной организационной структуры управления позволяет не только поддерживать систему органов прокуратуры в качестве целостной и независимой совокупности структурных подразделений, но и обособить и закрепить ее специфический правовой статус в системе органов государственной власти.

Вместе с этим, многочисленные изменения, внесенные в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», не позволяют однозначно трактовать идею законодателя, связанную с совершенствованием работы этого органа. Обособление Следственного комитета при прокуратуре РФ в качестве относительно самостоятельного органа, а затем выделение его из прокурорской системы с наделением полномочиями, присущими органу исполнительной власти, свидетельствует о двояком понимании дальнейшей концепции построения управленческих основ в рассматриваемом нами ведомстве. С одной стороны, анализируя современные полномочия прокуратуры, можно вести речь о создании в дальнейшем принципиально новой структуры управления, с другой стороны, допустима идея модернизации существующей. Вместе с этим, теоретическая и практическая разработка обоих подходов невозможна без научной обоснованности такого рода мероприятий. На наш взгляд, административно-правовое исследование организационной структуры управления в органах прокуратуры будет способствовать не только уяснению базовых основ управления в надзорном ведомстве, но и позволит наметить определенные пути его совершенствования.

Правовое исследование указанных вопросов, определения места и роли структурных подразделений, звеньев, должностей в органах прокуратуры, а также управленческих связей между ними, представляется необходимым начать с теоретических основ, позволяющих уточнить отдельные особенности и значение структуры управления в прокуратуре.

Отдельные ученые рассматривают структуру как множество всех возможных отношений между подсистемами и элементами внутри системы. По мнению М. Коркишко, структура есть форма представления некоторого объекта в виде составных частей. Под структурой понимается совокупность связей, взаимоотношений между всеми элементами системы, между ее подсистемами, между системой и внешней средой. О. Сергеев под структурой понимает строение и внутреннюю организацию системы, выступающую как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. Однако структура не является неизменным, инвариантным аспектом системы и в данном случае, как отмечает ученый, действует следующая аксиома: при объединении элементов в целостную систему ее свойства оказываются отличными от алгебраической суммы свойств ее компонентов.