Процесс становления органов местного самоуправления

План

• Введение
• 1. Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России
• 1.1 Краткий обзор ситуации после распада СССР
• 1.2 Первая реформа местного самоуправления (1991г.)
• 1.3 Развитие местного самоуправления с 1994 по 2003годы
• 1.4 Организационно-правовая трансформация института местного самоуправления в 2003 году
• 2. Решение тестов
• 3. Решение задачи
• Заключение
• Список использованной литературы

История российской государственности свидетельствует о тесной взаимосвязи государства и местного самоуправления. Дискуссия о степени участия государства в осуществлении местного самоуправления нашла свое отражение и в российской политической науке и вылилась в дискуссию о централизации и децентрализации системы местного самоуправления. Вопрос о том, насколько государство может вмешиваться в реализацию права граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, является сегодня одним из самых актуальных. Предметом представленного исследования являются органы местного самоуправления. Объект — правоотношения, возникшие в результате формирования органов местного самоуправления в России, после распада СССР. Цель данной работы рассмотреть исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России. Цель предопределила постановку задач исследования: дать краткую характеристику состояния ситуации после распада СССР; рассмотреть первые попытки реформирования местного самоуправления; проанализировать второй период реформирования местного самоуправления в РФ; показать трансформацию института местного самоуправления в 2003 г. В работе применены методы анализа, синтеза, исторический, сравнительно-правовой. Научной основой стали монографии, учебники и пособия различных отечественных авторов.

1. Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России

1.1 Краткий обзор ситуации после распада СССР

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования Белых И. В. Правовые основы муниципального менеджмента. — М.: МФПА, 2010. — С. 123. .

12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» в Кемеровской, Московской областях и в Москве.10 февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления» понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения». В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии — местные референдумы, собрания, сходы граждан Постовой Н. В. Муниципальное право России. Вопросы и ответы — М.: Юриспруденция, 2008. — С. 49. .

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

Таким образом, принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности — на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989;1990 годах.

1.2 Первая реформа местного самоуправления (1991г.)

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990;1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов Муниципальное управление. /С.А. Кирсанов, А. Т. Ошурков, Е. П. Истомин, Л. В. Резанов. — М.: Андреевский Издательский дом, 2008. — С. 35. .

Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за этим принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.

Система советов, реформированная в 1990;1991 гг., имела свои преимущества и достоинства. Она была привычна людям, сохраняла преемственность наименований органов местной власти. Был введен институт работающих на постоянной основе малых советов и принцип двойного подчинения для местных исполнительных органов (местному совету и региональной администрации). Система подталкивала все структуры власти к поиску компромисса.

Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации» практически сдублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» Авакьян С. А. Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин, В. А. Сивицкий, Н. С. Тимофеев. — СПб.: Проспект, 2010. — С. 98. .

Таким образом, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления. Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

1.3 Развитие местного самоуправления с 1994 по 2003годы

При разработке проекта Конституции Российской Федерации 1993 года группа участников Конституционного совещания, состоявшая из глав советов городов, внесла в проект VIII главу, определяющую институт местного самоуправления в России в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении. Предусмотренные этой главой нормы не закрепляли законодательно существующие реалии, а, наоборот, создавали законодательные основы для отсутствующего на практике института. В соответствии с 72-й ст. Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом сами принципы разграничения сферы совместной компетенции не были установлены, что создало предпосылки для конфликта интересов, продолжающегося до сих пор. В декабре 1993 года в только что избранной Государственной Думе был создан комитет по делам местного самоуправления. Полтора года работы комитета ушли на подготовку и принятие Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Муниципальное право России / Под ред. А. Н. Кокотова. — М.: Юрайт, 2010. — С. 87. .

20 июня 1994 г. группа депутатов во главе с И. Муравьевым внесла в Думу законопроект, отражавший преимущественно взгляды оппозиционных фракций и нацеленный на восстановление — в той или иной форме — системы советов. Проект предусматривал безусловное разделение властей на уровне местного самоуправления с приоритетом представительных органов. После долгой борьбы (два раза Совет Федерации отклонял этот проект закона, поддерживая Президентский вариант закона; было внесено множество поправок) 30 августа 1995 г. Б. Ельцин подписал закон и ввел его в действие. Местное самоуправление в России получило свою законодательную базу. Именно на основании этого закона прошли первые в России всеобщие выборы представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, восполнившие образовавшийся в октябре 1993 г. разрыв преемственности местной власти.

Согласно новому Закону одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, — самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Избранная в 1995 г. вторая постсоветская Государственная Дума приняла два фундаментальных законопроекта, развивающих местное самоуправление: «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», снявшего все барьеры на пути выборности органов местного самоуправления (подписан Президентом 26 ноября 1996 г.), и «О финансовых основах местного самоуправления» (подписан Президентом 25 сентября 1997 г.). Экономические проблемы местного самоуправления, вопросы формирования бюджетов муниципальных образований встали в повестку дня сразу после «легализации» органов местного самоуправления в 1995;1996 гг. Незамедлительно после этого проявилась тенденция к «сбрасыванию» на органы местного самоуправления ответственности за решение большинства социальных проблем. И если бы процесс перераспределения ответственности сопровождался адекватной передачей необходимых финансовых ресурсов, это логично привело бы к созданию сильных и авторитетных у граждан органов местного самоуправления. Но полное отсутствие расчетов и финансового обоснования ответственности местного самоуправления привели к ситуации, в которой органы местного самоуправления стали заложниками экономической политики государства Малько А. В. Муниципальное право России/ А. В. Малько, С. В. Корсакова. — М.: Юрайт, 2010. — С. 56. .

Итак, с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. развитию института местного самоуправления был придан новый импульс, поскольку институт самоуправления был закреплен в Конституции Российской Федерации и разрешился осенний кризис 1993 г. Однако, довольно скоро выяснилось, что указанный Закон и другие акты явно не согласуются с выбранной стратегией развития института местного самоуправления и практикой ее реализации. В частности, Законом о местном самоуправлении не предусматривался обязательным представительный орган в структуре муниципальных органов, что противоречило международным положениям. Ряд важных аспектов деятельности органов местного самоуправления, несмотря на утверждаемые программы и планы законотворческой деятельности, так и не был отрегулирован. Пробелы в муниципальном праве приводили к разным подходам в организации местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, при этом допускались существенные нарушения Конституции России, что было отражено в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Сложившаяся в начале XXI в. кризисная ситуация в муниципальной сфере потребовала очередной системной реорганизации института местного самоуправления. Этот этап реформы проходил под знаком подготовки, принятия и реализации нового Закона о местном самоуправлении 2003 г. Социальная практика показывает, что и данный этап реформы института местного самоуправления в России протекает не менее противоречиво, чем два предшествующих (начиная с 1991 г.). В этой связи звучат заявления о неготовности России к функционированию местного самоуправления, что объясняется низким уровнем развития гражданского общества в стране. Определенным подтверждением этому является сужение степени самостоятельности местного самоуправления по Закону 2003 г. (по сравнению с Законом 1995 г.) по ряду существенных вопросов, в том числе по определению структуры муниципальных органов.

1.4 Организационно-правовая трансформация института местного самоуправления в 2003 году

Все вышеперечисленные реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления. Основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. Ключевыми запланированными изменениями стали Прудников А. Муниципальное право России/А. Прудников, И. Алексеев. — М.: Юнити-Дана, 2009. — С. 34.: переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

создание повсеместно двух уровней самоуправления — поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона № 154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона. Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами: принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»; формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами; принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам.

Таким образом, принятие Федерального закона № 131-ФЗ открыло новую веху в правовом регулировании местного самоуправления. Ранее действовавший Федеральный закон № 154-ФЗ определял лишь самые общие принципы организации местного самоуправления, предоставляя широкую свободу действий, как региональным законодателям, так и местным нормотворцам.

орган местное самоуправление постсоветский

2. Решение тестов

Вариант № 7

1) Актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов является — устав муниципального образования.

2) Муниципальные нормативно-правовые акты: — подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

3) Орган местного самоуправления при принятии нормативно-правового акта и в случае обнаружения противоречия между ним и федеральным законом в праве: — принять нормативно-правовой акт хотя и противоречащий федеральному закону, но соответствующий Конституции Российской Федерации.

4) Система муниципальных правовых актов не включает: — правовые акты главы субъекта Российской Федерации.

5) Устав муниципального образования принимается: — представительным органом муниципального образования.

6) Государственная регистрация устава сельского поселения не может быть осуществлена в случае: — нарушения порядка принятия.

7) Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу: — с момента официального опубликования.

8) Глава муниципального образования в пределах своей компетенции принимает: — постановления и распоряжения.

9) Устав муниципального образования принимается депутатами представительного органа муниципального образования в количестве: — 2/3 от общей численности депутатов.

10) Наименование муниципального образования, перечень вопросов местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются: — Уставом муниципального образования

Вариант № 17

1) Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных: — Бюджетным кодексом Российской Федерации

2) Могут ли на территории муниципального образования устанавливаться налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ: — не могут.

3) Бюджет муниципального образования: — разрабатывается исполнительным органом местного самоуправления и принимается представительным органом местного самоуправления.

4) Наличие главы муниципального образования: — является обязательным.

5) К коллегиальным органам местного самоуправления относятся: — представительный орган.

6) Муниципальные служащие вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры: — профессиональных союзов.

7) Основными формами деятельности представительного органа являются: — сессии.

8) Глава муниципального образования: — избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава.

9) Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания: — не менее двух третей от установленной численности депутатов.

10) Представительный орган поселения может состоять из: — депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

3. Решение задачи

На заседании поселкового совета из девяти присутствовало пять депутатов. Депутаты утвердили бюджет поселка на следующий год и отчет об исполнении бюджета за предыдущий финансовый год, заслушали информацию заместителя главы поселковой администрации о ходе выполнения плана по благоустройству поселка, упразднили одну из постоянных комиссий совета и внесли по этому поводу соответствующее изменение в устав о местном самоуправлении поселка.

Правомочны ли данные решения поселкового совета?

Ответ: Согласно пп.1.1 п. 1 ст.35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06. 10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 21. 07.2007)" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16. 09.2003). — заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. В рассматриваемом случае действия депутатов поселкового совета правомочны, так как на заседании присутствовало более 50% от общего числа депутатов.

Заключение

Процесс муниципальных реформ в России в постсоветский период, можно разбить на два основных этапа. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997;1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.

Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году.

1. Конституция Российской Федерации (1993): офиц. текст. — М.: ТК Велби, 2008. — 40с.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 21.07.2007)" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003).

3. Белых И. В. Правовые основы муниципального менеджмента: пособие/ И. В. Белых. — М.: Московская Финансово-Промышленная Академия, 2010. — 208 с.

4. Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления: учебник/ Н. И. Глазунова. — СПб: Проспект, 2010. — 642 с.

5. Муниципальное управление. Эффективность муниципального менеджмента: учебное пособие/С.А. Кирсанов, А. Т. Ошурков, Е. П. Истомин, Л. В. Резанов. — М.: Андреевский Издательский дом, 2008. — 318 с.

6. Овчинников И. И. Муниципальное право России. Курс лекций: учебное пособие/ И. И. Овчинников, А. Н. Писарев. — М.: Эксмо, 2010. — 368 с.

7. Авакьян С. А. Муниципальное право России: учебник / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин, В. А. Сивицкий, Н. С. Тимофеев. — СПб.: Проспект, 2010. — 544 с.

8. Постовой Н. В. Муниципальное право России. Вопросы и ответы: пособие / Н. В. Постовой. — М.: Юриспруденция, 2008. — 144 с.

9. Малько А. В. Муниципальное право России: учебник / А. В. Малько, С. В. Корсакова. — М.: Юрайт, 2010. — 400 с.

10. Муниципальное право России: учебник / Под ред. А. Н. Кокотова. — М.: Юрайт, 2010. — 512 с.

11. Прудников А. Муниципальное право России: учебник/ А. Прудников, И. Алексеев. — М.: Юнити-Дана, 2009. — 320 с.