Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти в России

Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти в России

Современная Российская Федерация — правовое государство с демократической формой правления, в котором первоисточником власти является многонациональный российский народ [1, P. 82]. Указанный факт предполагает формирование ряда органов государственной власти с учетом непосредственного волеизъявления граждан. К таким органам и институтам власти относятся Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, высшие должностные лица большинства субъектов Российской Федерации, а также представительные органы местного самоуправления. При этом Правительство Российской Федерации, ответственное за проведение эффективной внутренней политики в стране и обеспечение достойного уровня жизни граждан России, не является выборным органом власти. Данное обстоятельство заставляет нас подробнее проанализировать его правовой статус и значение в системе органов исполнительной власти в стране.

Следует отметить, что конституционный статус Правительства Российской Федерации, в т. ч. основы его формирования, установлен Конституцией Российской Федерации 1993 года [3]. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Таким образом, Правительство Российской Федерации является самостоятельным органом государственной власти, осуществляющим в рамках принципа разделения власти исполнительную власть.

В Конституции Российской Федерации определен состав Правительства Российской Федерации и порядок его формирования, содержатся положения об отставке Правительства Российской Федерации и в самом общем виде прописаны его полномочия. Конституция Российской Федерации предусматривает принятие федерального конституционного закона, определяющего порядок деятельности Правительства Российской Федерации. Подчеркнем, что соответствующий закон — федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (далее также — Закон о Правительстве Российской Федерации) был принят в 1997 году [5]. В данном законе конкретизируется правовой статус Правительства Российской Федерации, установленный Конституцией Российской Федерации. Таким образом, конституционно-правовой основой формирования и функционирования Правительства Российской Федерации являются Конституция 1993 года и федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Основной деятельностью Правительства Российской Федерации является деятельность по организации исполнения законов и иных правовых актов в рамках его компетенции, т. е. в установленных сферах ведения и в объеме своих полномочий. Осуществляет эту деятельность Правительство путем издания соответствующих постановлений и распоряжений. Таким образом, Правительство Российской Федерации играет ключевую основополагающую роль в процессе осуществления государственного управления.

Закон о Правительстве Российской Федерации конкретизирует статус этого органа власти, установленный в Конституции Российской Федерации. Его первая статья уже в своем названии определяет Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Далее в этой статье установлено, что Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Коллегиальность органа выражается в совместном согласованном принятии его членами управленческих решений. Правительство России — это орган общей компетенции, осуществляющий свои полномочия во всех сферах общественной жизни.

Следует отметить, что понятие «высший исполнительный орган» вводится только в Законе о Правительстве Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации формулировка несколько иная: там говорится о том, что Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть. Вместе с тем, определение Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти означает его особое место и особую руководящую роль по отношению к другим органам исполнительной власти.

В действующем законодательстве Российской Федерации говорится о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации. В этой связи очевидно, что единство системы исполнительной власти в Российской Федерации означает наличие единой системы органов исполнительной власти. При этом в соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77).

Как известно, в главе 6 Конституции Российской Федерации говорится, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, но очевидно, что исполнительную власть осуществляют также иные федеральные органы исполнительной власти. Возглавляя систему исполнительной власти в стране, Правительство Российской Федерации само при этом является частью этой системы, обладая системными свойствами. Правительство руководит работой федеральных органов исполнительной власти, дает им обязательные для исполнения поручения, тем самым реализуя свои государственные управленческие функции. Соответственно, без существования указанных органов Правительство Российской Федерации реализовать свои полномочия в полной мере не сможет.

Представляется, что можно говорить о существовании понятия Правительства Российской Федерации в узком и широком смысле этого слова. В узком смысле Правительство — это совокупность субъектов, названных в Конституции Российской Федерации 1993 года: Председатель Правительства Российской Федерации, заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры. В широком же смысле Правительство — это вся совокупность федеральных органов исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации, в собственном смысле. Существование института Правительства в широком смысле подтверждается также дуалистической природой должности федерального министра, который, являясь членом Правительства Российской Федерации, при этом одновременно является и руководителем конкретного министерства, и не может быть назначен на свою должность до создания в рамках структуры федеральных органов исполнительной власти этого министерства. власть конституционный ответственность администрация Тезис о существовании понятия правительства не только в узком, но и в широком смысле подтверждает позиция Председателя Правительства Российской Федерации Д. А. Медведева, который всячески продвигает идею «открытого правительства» как механизма для осуществления обратной связи государства с гражданами. При этом в будущем, по словам Д. А. Медведева, такое Большое правительство станет связующим звеном между гражданским обществом и государством. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. (ещё будучи Президентом Российской Федерации) Д. А. Медведев также охарактеризовал «открытое правительство» как орган, который в ближайшем будущем объединит все уровни и ветви власти, общественных деятелей, экспертов и всех тех граждан страны, которые готовы принимать активное участие в управлении государством [4].

Существенным упущением в определении конституционно-правового статуса Правительства, по нашему мнению, является тот факт, что конституционно-правовые нормы практически не регулируют институт ответственности Правительства Российской Федерации. При этом нас интересует, прежде всего, ответственность конституционная, поскольку другие виды юридической ответственности для Правительства Российской Федерации и его отдельных членов при отсутствии специальных оговорок в законодательстве, очевидно, будут наступать по общему правилу. Так, по справедливому замечанию А. А. Дабалаева, конституционная ответственность имеет такие черты, как ярко выраженный политический характер, большая значимость позитивной составляющей и возможность применения мер позитивной конституционной ответственности даже в случае отсутствия правонарушения. При этом он отмечает, что основное предназначение позитивной конституционной ответственности в оптимизации управленческой деятельности [2, с. 8−13].

Отметим, что наиболее серьезную конституционную ответственность для Правительства страны содержат лишь нормы Конституции Российской Федерации, предполагающие наличие прямой конституционной ответственности Правительства перед Президентом страны. Так, согласно ч. 2 ст. 117 Конституции 1993 года Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации по собственной инициативе в любой момент времени. Данное обстоятельство свидетельствует, на наш взгляд, во-первых, о непосредственном подчинении Правительства России Президенту страны, а, во-вторых, об отсутствии на конституционном уровне четких оснований и критериев для отставки Правительства, позволяя работать даже не самому эффективному Правительству на протяжении всего периода полномочий Президента Российской Федерации (который в настоящее время составляет 6 лет).

Необходимо также отметить, что определенная ответственность предусмотрена для Правительства России и перед Федеральным Собранием Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Сказанное свидетельствует о том, что применение такой формы конституционно-правовой ответственности как отставка Правительства в большей степени зависит от воли и решения Президента Российской Федерации, тогда как мнение парламента страны в лице Государственной Думы Российской Федерации, выразившего недоверие Правительству страны, может повлечь за собой ее роспуск. Представляется, что подобное положение вещей является не самым оптимальным, а конституционно-правовые формы влияния парламента России на Правительство страны в будущем должны быть расширены. Так, на наш взгляд, Государственная Дума могла бы получить право вносить на рассмотрение Президенту Российской Федерации предложения об увольнении федеральных министров от должности по таким основаниям, как несоответствие занимаемой должности, подозрение в коррупционных действиях, неэффективная деятельность и стабильно низкие показатели в руководимой отрасли.

Таким образом, подводя итог сказанному, следует сказать, что Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, от эффективности работы которого зависит успешное развитие социально-экономической сферы в стране, благополучная жизнь граждан России. Основным вектором развития и реформирования конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации является реализация идеи «отрытого правительства», а также необходимость расширения влияния парламента Российской Федерации на решения и деятельность Правительства, в т. ч. и путём привлечения федеральных министров к различным формам конституционно-правовой ответственности вплоть до увольнения от занимаемой должности, ибо, как свидетельствует опыт, отсутствие боязни наступления ответственности за свои действия явно не содействует улучшению качества государственного управления.

• 1. Nikolaev A.M., Prudnikov M.N., Churilov S.N., Ilyakov D.V., Glazkova L.V., Yastrebova A.I., Grudinin N.S. Democracy and Parliamentarism in Russia: Roots, Traditions, Modernity // Mediterranean Journal of Social Sciences. 2015. Vol. 6. № 3. S. 2. — PP. 82−83. — DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n3s2p82
• 2. Дабалаев А. А. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в РФ. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006.
• 3. Конституция РФ: принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 15. Ст. 1691.
• 4. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 23 мая 2015 г.) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.