Современный федерализм (политологический аспект)

Теория и методология федерализма

Типология государственного устройства определяет важнейшие характеристики государства — его территориально-политическую организацию и распределение полномочий между центром и составными административно — территориальными единицами. Кроме того, он задает общие параметры организации и функционирования политических институтов национального и субнационального уровня. На государственное устройство страны влияют всевозможные факторы политического, экономического, естественно-географического, национально-этнического и исторического характера. Исторически сформировалось три базисные модели государственного устройства — унитарная, конфедеративная и федеративная.

Подавляющее количество современных государств являются унитарными. Однако многие из них во все большей мере используют децентрализацию в управление или отдельные элементы федерализма в собственном устройстве. Федеративный принцип привлекателен и для наднациональных образований. Причины роста популярности федерализма требуют объяснения, начать которое нужно с анализа новейших тенденций развития унитарных государств.

Унитарное государство (лат. unitas — единство) — тип государственного устройства, характеризующийся централизованным управлением административно-территориальными единицами, не имеющими признаков собственной государственности, и неделимостью суверенитета. Образцами унитарных государств принято считать такие страны, как Франция, Скандинавские страны, политико-географическое строение которых исторически основано на существовании единого центра власти. Главный признак унитарного государства — сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенациональной власти. Это целостное образование подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Им центр по своему усмотрению передает в ведение ряд функций и выделяет необходимые для их реализации ресурсы; местные власти, имеющие статус подчиненных и несамостоятельных, отвечают только за исполнение переданных центром функций.

До появления на карте мира федераций унитарные и конфедеративные государства фактически не разграничивались. Мыслители разделяли государства лишь на суверенные и несуверенные. Федерализм в его современном амплуа, как и любой политический феномен имеет свою историю.

Первый директор Центра по изучению федерализма Темплского университета и президент — основатель Международной ассоциации центров по исследованию федерализма Дэниел Элейзер, австралийский ученый Руфус Дэйвис и другие ученые указывали на происхождение термина (англ. Federalism) от латинского foedus (соглашение). По мнению Элейзера латинское слово foedus совпадало по смыслу с древнееврейским brit, являющимся фундаментальным библейским понятием. Оно означало одновременно и основанное на взаимных обязательств соглашение с Богом, и соглашение между людьми, решившими строить отношения друг с другом на основе договора, или ковенанта, распространяющего нормы соглашения с Богом на гражданскую жизнь. Так же foedus подразумевает и доверие.

Религиозные идеи ковенанта были политизированы в ходе борьбы протестантов за признание и обрели различные институциональные воплощения, например в Швейцарской конфедерации, где и проявляется родословная федерализма.

Теоретическое оформление гражданского и политического ковенанта было осуществлено Иоганном Альтузием (1557−1638), которого считают родоначальником современных теорий федерализма и консоциативности. Он разработал «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза или согласия. Считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами — начиная с семьи вплоть до государства.

Федеративное устройство государства не является распространенной формой государственного устройства. Из двухсот государств лишь 24 являются федерациями, то есть государствами, которые включают в себя территориальные образования, обладающие степенью государственно-правовой самостоятельности по отношению к целому государству. Но между ними существуют как значительные сходства, так и существенные различия (исторические, институциональные, политико-культурные). К этому следует и добавит заимствование рядом унитарных государств элементов федерализма, а также изменения, происходящие в рамках национальных моделей федерализма Кинг П. Классификацирование федераций// Полис. 2000. № 5. С. 57.

С понятием «федерализма» чаще всего связывают децентрализацию политической и экономической жизни общества и государства, которая выступает в качестве одного из критериев обеспечения свободы личности и демократии. Соответственно возникает вопрос о причинах и условиях развития федеративной формы государственного устройства.

В научной литературе понятие «федерализм» определяется неоднозначно. Например, канадский политолог Уильям Стюарт насчитал около 267 определений термина «федерализм». В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком — сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106—115.

Сам термин «федерализм» является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов. Первый из них — федерация — которая представляет собой форму организации государственной власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г.

Федерация предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих политию единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц. К классическим современным федерациям можно отнести США, Швейцарию и Канаду.

Второй подвид — конфедерация — был общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных — подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения.

Третий подвид — федератизм — предполагает ассиметричные отношения между федерированным государством и более крупной державой, выражающимся в сохранение первыми из них достаточно широкой внутренней автономии при минимальном участии в управлении и указанной державой, и созданной ими федеративной системы.

Четвертый подвид — ассоциированная государственность — похожа на федератизм, отличаясь только правом одного из участников данного образования выйти из него или распустить его в одностороннем порядке. Подобного рода взаимоотношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами — с другой. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106—115.

Существуют также и квазифедеративные формы государственного устройства, в том числе:

• 1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);
• 2) лиги (составляющие — суверенные государства, создающие «эрзац» центрального правительства в виде секретариата, ограниченно координирующего их национальные политик в каких-то узких вопросах. Например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);
• 3) кондоминиумы (долевое управление двумя независимыми государствами неким третьим государством или общей территорией. Например, Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания);
• 4) конституциональная регионализация (например, Италия);
• 5) конституциональное самоуправление (например, Япония).

По логике автора этой концепции, федерация является такой формой организации государственной власти, которая, во-первых, предполагает учреждение единого центрального (федерального) правительства, наделяемого полномочиями волей всех граждан и в пределах охвата которого формируется полития; во-вторых, предоставляет составляющим ее единицам право на самоуправление и соучастие в общем конституционном управление страной. В силу того, что федерация формируется в результате передачи всеми составляющими политию единицами (а точнее, их населением) части своих «суверенитетов» в пользу федерации, для ее роспуска требуется согласие всех или большинства входящих в нее субъектов.

При характеристике федеративного устройства государств достаточно важным является вопрос о соотношении категорий «федерация» (или «федеративное государство») и «федерализм». Например, Рональд Уоттс предложил различать понятия федерализм, федерация и федеративные политические системы. Федерализм — это нормативное понятие, которое выступает в качестве «идеологии». Федерация и федеративные политические системы — сугубо дескриптивные понятия. К числу федеративных политических систем Уоттс предлагает отнести союзы, конституционные децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федератизм, ассоциированную государственность, кондоминиумы, лиги, совместные функциональные власти и гибриды.

По мнению В. Е. Чиркина, в отличие от термина «федерация», который характеризует, прежде всего, статическое, организационное, институциональное состояние, термин «федерализм» обозначает более широкое явление, хотя во многих аспектах эти понятия совпадают: «федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм неизбежно включает федеративную организацию государства» Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 2000. С. 6. Л. М. Карапетян также указывает на более широкое содержание понятия «федерализм» по отношению к понятию «федерация». Отмечая производный характер категории «федеративное государство» от категории «федерализм», ученый полагает, что термин «федерализм» включает в себя систему основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, характеризующих организацию и функционирование федеративного государства любой страны и отличающих его от унитарного Карапетян Л. М. Федерализм и права народов: Курс лекций. М., 1999. С. 4.

Таким образом, опираясь на все вышесказанное можно сказать, что общим для приведенных точек зрения является положение о том, что категория «федерализм» по своему содержанию включает в себя категорию «федерация», представляя собой систему принципов, на которых базируется федеративная государственность, совокупность идей о федеративной форме государственного устройства.

Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной форме государственного устройства является разграничение компетенции между союзом и его членами. Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида:

• 1) исключительную компетенцию союза;
• 2) исключительную компетенцию субъекта федерации;
• 3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов;
• 4) остаточную компетенцию.

Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, вся территория государства должна быть федерализирована. В политиях, где территориям, населенным меньшинствами, предоставляется автономия, а контроль над другими полностью остается в руках центрального правительства, происходит процесс периферизации получивших особые полномочия регионов. Там, где центральное правительство должно осуществлять как центральную, так и местную власть, оно в состоянии не только запугать федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае подобная ситуация скорее всего закончится конфликтом, тем более что такие формы выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания этнических противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опасных для федерализма. Политология: Хрестоматия // Сост. Б. А. Исаев, А. С. Тургаев, А. Е. Хренов. СПб., 2006. С. 320.

Сравнительные исследования федерализма можно подразделить на 3 основные группы:

• 1) федерализм в англоязычных странах, в том числе колониальный федерализм, например в Британской империи;
• 2) федерализм в германоязычных странах, прежде всего в Германии и Швейцарии;
• 3) федералистские идеологии и проекты, выдвигаемые по большей части философами — сторонниками утопических федеративных систем. Компаративистские исследования затрагивают 6 важнейших аспектов федерализма: 1) теорию; 2) институты; 3) конституции, в том числе конституционные законы; 4) основы, т. е. учреждение или организацию федеративных систем; 5) функции, или систему взаимоотношений управленческих структур различных уровней; 6) финансовые вопросы, к примеру, распределение налоговых поступлений и расходов. К этому можно добавить и еще один аспект — примеры функционирования федеративных систем и проблемы, возникающие при воплощении федеративной организации в жизнь Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106−115. Известно, что не бывает абсолютно одинаковых федеративных систем; в каждой из них достигнуто свое особое отношение «центр — регионы». В отличие от германоязычных стран, где широта полномочий центральных правительств обычно уравновешивается передачей институтам федерированных единиц функций управления, в англоязычных федеративных системах важнейшие конституционные функции, как правило, осуществляются раздельными для каждого уровня управления институтами.

Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее субъектами — это ключевой вопрос федеративного устройства, поскольку в зависимости от того, как он разрешен, определяется баланс власти в территориальном аспекте. В конституционном праве зарубежных стран существует несколько основных моделей конституционно-правового распределения компетенции. Складываются эти модели из следующих элементов:

• — исключительной федеральной компетенции;
• — исключительной компетенции субъектов федерации;
• — конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;
• — остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно, в зависимости от степени централизованности данной федерации.

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть следующие:

• — исключительная федеральная, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;
• — исключительная субъектов федерации, где только их органы, а также органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия власти;
• — совместная — федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации, включая их органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов, или федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты — конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;
• — остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных сфер компетенции.

Вообще, изначально система разграничения компетенции и полномочий между федеральным центром и регионами система «дуалистического федерализма», была установлена Конституцией США. В ее основу было положено жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов. В научной литературе по проблемам федерализма субсидиарность традиционно рассматривается как один из принципов существующей и функционирующей системы взаимодействия, сдержек и противовесов между различными органами государственной власти.

На современном этапе идея субсидиарности вне рамок гражданского права первоначально рассматривалась лишь применительно к опыту Европейского Союза и имела международно-правовой характер. В. Чиркин отмечает, что впервые официально этот термин был употреблен в заключении Комиссии по Европейскому Союзу в 1975 году. Затем, по предложению Европейского парламента в 1984 году, он стал рассматриваться как один из основных принципов системы Европейского сообщества Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). М. / Отв. ред. Топорнин Б. Н., М. 2001. С. 189. Таким образом, разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами в федеративном государстве реализуется лишь в том случае, если это соответствующим образом обеспечивается конституционно-правовыми нормами Федерации и ее субъектов, наличием реального разграничения их властных полномочий и деятельностью разноуровневых институтов государственной власти, наделенных легитимными властными полномочиями.

При обобщение всего вышесказанного вырисовываются следующие выводы. Сущностная характеристика федерации — наличие двух легитимных уровней государственного управления. Распределение полномочий сводится к тому, что федеративное государство наделяется ничем не ограниченным внешним суверенитетом и частью внутреннего, а субъект федерации — федерированное государство — обладает только некоторыми атрибутами внутреннего суверенитета. Разграничение компетенций доверено конституционному и договорному урегулированию, в политическом смысле исходящему из реального соотношения сил и возможностей между федерацией как целым и ее участниками.

Каждый субъект федерации располагает своей системой законодательных, исполнительных и судебных органов. Между тем, практика развития этой формы государственного устройства показывает, что федерированные субъекты обычно очень мало различаются между собой и с самой федерацией по институциональным характеристикам.